Vydání 10/2006

Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že podle ustanovení § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. může návrh na neplatnost volby kandidáta podat občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen. Protože však z obsahu podaného návrhu je patrno, že navrhovatel usiluje o prohlášení neplatnosti voleb do celé Poslanecké sněmovny, nelze dospět k jinému smysluplnému závěru, než že navrhovatel brojí proti všem zvoleným kandidátům. Jak nicméně soud podrobně vyložil v usnesení ze dne 26. 6. 2006, sp. zn. Vol 5/2006 (www.nssoud.cz), aktivní legitimace občana je dána vždy jen ve vztahu ke kandidátům voleným ve volebním kraji, kde je navrhovatel veden ve stálém seznamu. V daném případě to znamená, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání předmětného návrhu toliko ve vztahu ke kandidátům ve volebním kraji Hlavní město Praha a touto částí návrhu se soud zabýval meritorně, zbývající část musel odmítnout.

Nejvyšší správní soud dále uvádí, že podle ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. může návrh na neplatnost volby kandidáta podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že předmětný návrh představuje prostředek soudní ochrany namířený proti zvolení konkrétního kandidáta (příp. kandidátů) do Poslanecké sněmovny, přičemž pokud by soud tomuto návrhu vyhověl, rozhodl by o neplatnosti volby kandidáta (§ 90 odst. 1 s. ř. s.) s účinky .

Jak vyplývá z dikce ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. a ze samotného smyslu předmětného právního institutu, za základní předpoklady vyhovění tomuto typu volební stížnosti je - v obecné rovině - nutno označit především tři následující: 1. protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.; 2. vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností; a 3. zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje "zatemnění" volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.

Je tak potřeba nejprve posoudit, zda mohla některá ze tří navrhovatelem uváděných skutečností způsobit protizákonnost. Navrhovatel tuto protizákonnost spatřuje zejména v jednání ČT, v menší míře pak i ve vysílání soukromoprávních televizí NOVA a , proto k tomu, aby zdejší soud mohl zareagovat na trojici navrhovatelových námitek, musí nejprve zvážit, jaké zákonné povinnosti váží v souvislosti s volbami jednak ČT a jednak masmédia soukromoprávní.

Z českého právního řádu vyplývá, že na masmédia skutečně dopadá v době voleb požadavek legislativně specifikované nestrannosti, a to ze tří odlišných a samostatně se projevujících zákonných zdrojů, z nichž první dopadá v obdobné podobě na média veřejnoprávní i soukromoprávní, druhé dva pak pouze na média veřejnoprávní, konkrétně na ČT a Český rozhlas.

Prvním z těchto zdrojů, společným pro média veřejnoprávní i soukromoprávní, je obecný požadavek vyváženosti, který dopadá na všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání podle § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podle nějž . Ve vztahu k České televizi coby veřejnoprávnímu médiu, tedy veřejnoprávní korporaci zřízené zákonem za účelem poskytování služby veřejnosti tvorbou a šířením programů, resp. za účelem poskytování objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření názorů, je pak tato povinnost zopakována v ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, podle nějž je jednou z povinností veřejné služby v oblasti televizního vysílání také . Totožnou formulaci nacházíme i v § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu.

Požadavek vyváženosti dále stíhá specificky Českou televizi a Český rozhlas, stejně jako případná jiná veřejnoprávní média (příkladem může posloužit typicky po internetu vysílané Rádio Vnitro provozované Ministerstvem vnitra), ve zvláštní intenzitě právě v předvolební době, jak vyplývá ze zásady vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně do těchto médií. Tato zásada je vyjádřena konkrétně ve vztahu k jednomu druhu komunikace veřejnoprávních subjektů s občany v ustanovení § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu České republiky; v rovině obecné pak byla vyřčena zejména v nálezu Pl. ÚS 73/2004 ze dne 26. 1. 2005 (publ. pod č. 140/2005 Sb.), kde Ústavní soud uvedl ve vztahu k přístupu do médií vlastněných územní samosprávou pravidlo, jež lze jistě vztáhnout i na jiné mediálně aktivní veřejnoprávní v obdobném postavení, tedy i na Českou televizi:

Třetím zdrojem povinností pro Českou televizi a Český rozhlas je pak jejich specifická úloha subjektů, jimž je svěřen zvláštní úkol v rámci předvolební kampaně politických stran, politických hnutí a koalic. Tento úkol je uveden v ustanovení § 16 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky:

Lze tak shrnout, že všechna média (bez ohledu na soukromoprávní či veřejnoprávní povahu, byť formulace o objektivnosti a vyváženosti vysílání použitá zákonem o České televizi a zákonem o Českém rozhlasu je poněkud odlišná od formulace použité zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání), regulovaná zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podléhají požadavku objektivnosti a vyváženosti vysílání; všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média (bez ohledu na druh) podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně; Česká televize a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický úkol svěřený jim ustanovením § 16 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky.

Tyto tři role přitom nelze mechanicky směšovat a požadavky vyplývající z jedné z nich přenášet nepřiměřeně na ostatní. Zejména takto nelze požadavek absolutní rovnosti rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty obsažený v § 16 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky vztahovat na vysílání České televize a Českého rozhlasu nad rámec oněch 14 hodin poskytnutých pro sebeprezentaci politických stran, politických hnutí a jejich koalic tímto ustanovením, tím méně pak na ostatní média. Česká televize a Český rozhlas totiž v rámci těchto 14 hodin na straně jedné a mimo něj na straně druhé (zde pak obdobně s ostatními výše zmíněnými typy médií) vystupují ve zcela odlišných pozicích a musejí se řídit ve svém rozhodování zcela odlišnými hledisky.

Při poskytování oněch 14 hodin jsou totiž Česká televize a Český rozhlas realizátory veřejného subjektivního práva, které je přiznáno všem subjektům kandidujícím ve volbách, jsou tedy vykonavateli volebního zákona a jako takoví - jako všechny ostatní veřejnoprávní subjekty podílející se na přípravě voleb - musejí ke všem kandidujícím subjektům přistupovat z hlediska naprosté rovnosti. To plyne z rovnosti šancí všech kandidujících subjektů, která plyne na ústavní rovině zejména z článku 5 Ústavy a článku 22 Listiny základních práv a svobod a která sama implikuje na úrovni zákona o volbách do Parlamentu České republiky několik práv, v míře jejichž poskytnutí si všechny kandidující subjekty musejí být naprosto rovny. Takovým právem je např. právo delegovat člena a náhradníka do okrskové volební komise podle § 14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb. či právo na vytištění hlasovacích lístků podle jeho § 38. Odraz tohoto práva nacházíme i v tom, že je číslo, pod kterým kandidující subjekt kandiduje, určováno podle § 8 odst. 2 písm. c) zákona č. 247/1995 Sb. losem, tedy jakousi spravedlností náhody. Z pohledu těchto příkladmo uvedených práv a z pohledu subjektů, které je mají naplňovat, musejí být všechny kandidující subjekty jistě vnímány jako rovnocenné, bez ohledu na jakákoliv kritéria určující jejich váhu v politickém či společenském životě (předchozí volební výsledky, dosavadní zastoupení v zastupitelských sborech, početnost členské základny apod.).

Nad rámec těchto 14 hodin v obou veřejnoprávních masmédiích však již tento požadavek mechanické rovnosti mizí a na jeho místo nastupuje požadavek vyváženosti a objektivnosti (platný pro všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání) a požadavek přiměřeně rovného přístupu (pro všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média), neboť zde již média nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. To jim zároveň již umožňuje přistupovat k jednotlivým kandidujícím subjektům nikoliv z pozice absolutní rovnosti typické pro orgány podílející se na přípravě a průběhu voleb, nýbrž z pozice odstupňované rovnosti.

Zmíněný koncept odstupňované rovnosti precizně zformulovala německá odborná literatura a , na niž je případné pro stručnost v tomto směru odkázat. Podle této koncepce ze zásady rovnosti šancí politických stran připuštěných k volbám plyne, že nemohou být vyloučeny z přístupu k rozhlasovému a televiznímu vysílání s odkazem na to, že jsou nevýznamné nebo politicky škodlivé. Tato zařízení totiž musí dát prostor všem tendencím. Na straně druhé však zásada rovnosti soutěžních šancí stran neznamená, že všechny tyto strany musí mít vymezen stejný vysílací čas pro volební agitaci. (W. Schreiber: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag. Kommentar zum Bundeswahlgesetz. 7. vyd., Carl Heymanns Verlag, 2002, str. 120 - 121). Za kritéria pro diferenciaci významu politických stran slouží např. délka existence stran, jejich předchozí volební výsledky, počet členů, organizační struktura apod. (blíže viz např. BVerfGE 7, 99 - Sendezeit I, BVerfGE 13, 204 - Sendezeit II). (W. Schreiber, cit. dílo, str. 122).

Z hlediska ČT, proti níž navrhovatel směřuje většinu ze svých tří námitek, lze z konceptu odstupňované rovnosti odvodit pro rozvržení času poskytnutého jednotlivým kandidujícím subjektům nad rámec 14 hodin přidělených na základě § 16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. zejména dvě pravidla.

Za prvé musí každý kandidující subjekt dostat alespoň určitou minimální šanci ke své prezentaci tak, aby byl naplněn požadavek jejich plurality. Toto pravidlo naplnila ČT zejména tím, že každý kandidující subjekt měl možnost vystoupit v pořadu "Události, komentáře" v termínu od 15. do 26. května podle stanoveného harmonogramu a také možnost vystoupit v pořadu "" (viz informace na stránkách ČT http://www.ct24.cz/volby/index_view.php?id=155956).

Za druhé pak bylo potřebné, aby ČT (podobně jako Český rozhlas) postupovala v souladu se zásadou odstupňované rovnosti při určování časové proporce celkového zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání, zejména v pořadech zpravodajských či v publicistických debatách, přiměřeně k jejich politickému a společenskému významu. Bylo by tak nespravedlivé a nepřiměřené, zejména z hlediska rovnosti přístupu vážícího veřejnoprávní média, například v situaci, kdy by byly volby zejména soubojem dvou politických stran či bloků (jako je tomu například v poslední době v Itálii), a některé z těchto stran či bloků by se dostalo viditelně méně prostoru ve vysílání než subjektu druhému. Není oproti tomu v rozporu s touto zásadou, pokud je například tradiční straně, která má členskou základnu v řádu tisíců členů, je významně zastoupena v některé z komor Parlamentu ČR a lze ji označit za zásadní stranu vládní či za zásadní stranu demokratické opozice, poskytnut v těchto médiích, ať už ve zpravodajství či v publicistických debatách, i výrazně větší prostor než straně zcela nové, s nepočetnou členskou základnou, bez zastoupení v Parlamentu ČR. Opačné řešení, tedy vztažení naprosté rovnosti bez ohledu na význam a váhu kandidujícího subjektu, by bylo i neproveditelné, už proto, že někteří čelní představitelé kandidujících subjektů jsou zároveň významnými ústavními činiteli a je nerealistické například předpokládat, že by každý kandidující subjekt (v podmínkách letošních voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR tedy celkem 26 subjektů) měl mít přidělen v médiích stejný časový prostor jako strana, jejímž členem je například předseda vlády či předseda Senátu Parlamentu ČR, tedy lidé, kteří v médiích často vystupují již z titulu svých funkcí.

Přitom i tomuto požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému a společenskému významu se ČT snažila v předvolebním období dostát. Vyplývá to například z deklarace obsažené v Kodexu ČT, v jehož článku 6 (viz znění uvedené na stránkách http://www.ceskatelevize.cz/ct/kodex/06.php) ČT deklaruje:

Obdobný závazek ve vztahu k druhému veřejnoprávnímu masmédiu nacházíme také v článku 7 Kodexu Českého rozhlasu (viz znění uvedené na stránkách http://media.rozhlas.cz/informace/dokumenty/_binary/00294913.pdf).

Je tak sice možno navrhovateli přisvědčit v názoru, že míra zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů v médiích významně ovlivňuje jejich vnímání veřejností, dokonce mu lze přisvědčit i v tom, že výše nastíněný a dvěma hlavními veřejnoprávními masmédii akceptovaný přístup odstupňované rovnosti do určité míry pomáhá stabilizovat rozložení voličské přízně, když je větší prostor v médiích poskytován zejména subjektům, jež se dosud jevily z hlediska více kritérií jako významné, a to i svým zastoupením v zastupitelských sborech, určeným výsledky minulých voleb do těchto sborů. Na straně druhé není tato stabilizace či konzervace rozložení voličské přízně absolutní, když je poskytování většího prostoru v médiích významnějším subjektům vyrovnáváno poskytnutím alespoň minimálního prostoru i subjektům dosud nevýznamným, a to i nad rámec zákonem stanovených 14 hodin v každém z těchto dvou médií. Výsledný přístup těchto dvou médií ke kandidujícím subjektům v předvolební době je tak možno označit podle názoru zdejšího soudu v obecné rovině za legitimní a spravedlivý.

Lze tak uzavřít, že zmiňovaný princip rovnosti je nutno vnímat ve dvojím významu: jako rovnost kandidujících volebních stran a jako rovnost občanů. Přitom je patrno, že absolutizace náhledu na rovnost kandidujících stran, vedoucí až v mechanickém trvání na přidělování zcela stejného rozsahu vysílacího času i v pořadech, které si média připravují sama, ve svých důsledcích porušuje princip občanské rovnosti, založený na myšlence zájmu občanů na tom, aby byli informováni zejména o relevantních skutečnostech, majících dopad na většinu z nich. Právě proto Nejvyšší správní soud považuje za nosný princip odstupňované rovnosti, který se snaží nalézt řešení mezi oběma zmíněnými póly.

Na základě shora naznačených úvah soud zhodnotil obsah podaného návrhu.

Tímto pohledem tak zdejší soud shledává nejprve nedůvodnost námitky, podle níž vedla tvrzená agitace strany Česká pravice ve prospěch ODS k porušení § 16 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Z výše citovaného textu tohoto ustanovení vyplývá, že je zde zakotvena rovnost mezi jednotlivými kandidujícími subjekty z hlediska času, který je vyhrazen pro jimi prováděnou agitaci, nikoli z hlediska času, který je vyhrazen pro agitaci v jejich prospěch; jinými slovy je rozhodné, kdo agitaci provádí, nikoli v čí prospěch. Okamžikem registrace kandidátní listiny tak vzniká kandidujícímu subjektu právo na rovný díl ze 14 hodin vysílacího času v České televizi a 14 hodin v Českém rozhlase a záleží na jeho úvaze, zda tento čas využije ke své propagaci či jiným akceptovatelným způsobem (za neakceptovatelný způsob lze označit příkladmo využívání přiděleného času pro komerční reklamu), přičemž za něj lze nesporně označit i agitaci ve prospěch jiného subjektu. Ta ostatně obecně není v českém politickém prostředí zakázána, naopak je zcela běžná např. před druhým kolem voleb do Senátu Parlamentu ČR, kdy politické strany, jejichž kandidát do druhého kola voleb nepostoupil, často podporují volbu některého z kandidátů, kteří do něj postoupili.

Co se týče druhé námitky směřující proti nerovnosti zastoupení jednotlivých politických stran v televizních debatách na ČT, zde soud konstatuje, že již v jeho výše provedených obecných úvahách bylo dostatečně prokázáno, že Česká televize svým postojem k rozvržení času poskytnutého jednotlivým kandidujícím subjektům, nad rámec oněch 14 hodin rozdělených rovným dílem mezi všechny kandidující subjekty podle § 16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., následovala výše rozebraný přístup odstupňované rovnosti a skutková situace, s níž navrhovatel touto svou námitkou nesouhlasí, je v plném souladu s tímto přístupem. Navrhovatel sám nevědomky popisuje tuto akceptovatelnou "odstupňovanost", v souladu s níž mohlo být nejvíce prostoru poskytnuto ODS a ČSSD, jež byly vnímány jako hlavní rivalové v těchto volbách, méně již dalším stranám, jež se měly podle předvolebních průzkumů dostat do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, a nejméně pak stranám ostatním.

Co se týče třetí námitky směřující proti předvolebnímu vysílání televizních stanic NOVA a , zde je třeba připomenout, že provozovatele těchto dvou stanic váže z výše rozebraného komplexu povinností pouze ten požadavek vyváženosti, který je vyjádřen v § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, nikoliv již požadavek rovného přístupu a odstupňované rovnosti vážící veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média, zjevně pak nikoliv požadavek na odvysílání zákonem určeného času k propagaci všech kandidujících subjektů adresovaný pouze České televizi a Českému rozhlasu. Namítaná disproporce v televizních debatách na těchto dvou soukromoprávních televizních stanicích by tak byla narušena až tehdy, kdyby vedla k tomu, že jimi provozovatel vysílání poskytuje neobjektivní či nevyvážené informace, popřípadě že brání svobodnému vytváření názorů. Tito provozovatelé však ze své povahy nemohou porušit ustanovení § 16 odst. 1 či 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky a porušení samotného § 31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, není obyčejně dostatečné ke shledání protizákonnosti ve smyslu § 87 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, který požaduje porušení "ustanovení tohoto zákona", nikoli zákona jiného. Lze si tak představit, že by tito provozovatelé mohli způsobit například porušení § 16 odst. 2 či 3 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, to však navrhovatel nenamítá.

Lze tak po posouzení těchto tří námitek konstatovat, že soud neshledal, že by se navrhovatelem uváděná média dopustila porušení některé z povinností, jež jsou jim zákonem uloženy, způsobem, který by založil protizákonnost ve smyslu § 87 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu České republiky.

Nebyla-li přitom shledána protizákonnost ve smyslu prvého kroku výše nastíněného algoritmu posouzení důvodnosti volební stížnosti - když tedy již první podmínka z trojice podmínek, jež by ke shledání důvodnosti volební stížnosti musely být splněny kumulativně, splněna není - není důvodu zabývat se dalšími dvěma podmínkami. To by ostatně v daném případě vyžadovalo určit, volbu kterého/kterých konkrétního kandidáta/kandidátů navrhovatel napadá svým návrhem, a posoudit, zda v důsledku navrhovatelem kritizovaných skutečností, jež - jak bylo výše vyloženo - nemohly porušit volební zákon, mohlo dojít k zatemnění výsledků voleb. Proto soud dospěl k závěru, že podaná volební stížnost není důvodná.

Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ve vztahu ke kandidátům zvoleným ve volebním kraji Hlavní město Praha byl navrhovatel k podání návrhu aktivně legitimován, nicméně nebyla zjištěna protizákonnost jejich volby, a proto byl v této části návrh podle ustanovení § 90 s. ř. s. zamítnut.

Ve vztahu ke kandidátům zvoleným v jiných krajích než ve volebním kraji Hlavní město Praha se jedná o návrh podaný osobou zjevně k tomu neoprávněnou. Proto byl návrh v této části podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítnut.