3126/2014
Územní samospráva: hospodaření s majetkem obce; výběrové řízení týkající se záměru pronajmout nemovitý majetek obce; právo na informace: odepření poskytnutí informace ohledně výběrového řízení
Územní samospráva: hospodaření s majetkem obce; výběrové řízení týkající se záměru pronajmout nemovitý majetek obce Právo na informace: odepření poskytnutí informace ohledně výběrového řízení
k § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákonů č. 145/2001 Sb. a č. 501/2004 Sb.
k § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákonů č. 313/2002 Sb. a č. 501/2004 Sb.
k § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákonů č. 231/2002 Sb. a č. 501/2004 Sb.*)
k § 11 odst. 2 písm. a) a § 12 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 61/2006 Sb. a č. 32/2008 Sb. (v textu jen "informační zákon")
I. Vyhlášení výběrového řízení spočívajícího v hodnocení nabídek reagujících na záměr hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (obdobně pak i dle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, či § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), a spojeného s tímto záměrem není sice zákonnou povinností, ale je naplněním zásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního města Prahy (a obdobně majetku obcí a krajů).
stricto sensu
II. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými prostředky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat veřejnou kontrolu, k níž právo na poskytnutí informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně náleží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná.
III. Nabídkou reagující na záměr hlavního města Prahy (obce, kraje) pronajmout nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, vyjadřuje účastník výběrového řízení vyhlášeného tímto záměrem svou vůli podrobit se podmínkám výběrového řízení, a to včetně jeho veřejného charakteru; samotné podání takové nabídky tudíž představuje sdělení souhlasu s poskytnutím informace dle § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Nabídka obsahující náležitosti požadované vyhlášeným výběrovým řízením je proto informací, na jejíž poskytnutí existuje právní nárok. Selektivní přístup k poskytovaným informacím dle § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím tím není vyloučen.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 As 59/2014-41)
Prejudikatura:
č. 1271/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 30/1998 Sb. a č. 123/2010 Sb.Věc:
Společnost s ručením omezeným euroAWK proti Ministerstvu vnitra o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.Na základě usnesení Rady hlavního města Prahy zveřejnil dne 16. 4. 2010 Magistrát hlavního města Prahy, odbor obchodních aktivit (dále jen "správní orgán I. stupně"), záměr hlavního města Prahy pronajmout soubor pozemků v jeho vlastnictví za účelem umístění a provozování reklamních zařízení a vyzval případné zájemce k účasti ve výběrovém řízení. Podmínky výběrového řízení stanovily vedle kvalifikačních předpokladů pro účast ve výběrovém řízení a postupu pro podávání a hodnocení nabídek zájemců rovněž požadovaný obsah nabídky*).
Žalobkyně podala dne 4. 5. 2010 žádost o informaci týkající se výběrového řízení, a to mimo jiné o poskytnutí všech předložených nabídek do výběrového řízení, včetně příloh. Správní orgán I. stupně žádosti v tomto rozsahu nevyhověl a žalobkyni poskytl toliko informace, které však co do obsahu podle názoru žalobkyně nebyly natolik dostatečné, aby mohlo být na jejich základě ověřeno splnění podmínek výběrového řízení jednotlivými účastníky.
Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně dne 20. 5. 2010 odvolání; rozhodnutím ze dne 2. 7. 2010 žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Správní orgán I. stupně vydal dne 14. 7. 2010 nové rozhodnutí, přičemž žádosti žalobkyně opět nevyhověl s odkazem na § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 8. 2010 zamítl.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 2. 2014, čj. 11 A 219/2010-54, zamítl. Uvedl, že informace obsažené v přihláškách do výběrového řízení podaných třetími osobami, které nejsou subjekty veřejného práva a nedisponují veřejnými prostředky, nemohly fakticky vzniknout s použitím veřejných prostředků a že žádný zákon účastníkům výběrového řízení neukládá konkrétní povinnost předat informace povinnému subjektu, přičemž je zcela na každém z nich, zda se do výběrového řízení přihlásí a jaké předloží nabídky. Účastníci výběrového řízení přitom k poskytnutí předmětných informací souhlas nedali.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku kasační stížnost, ve které uvedla, že nabídky předložené ve shora uvedeném výběrovém řízení se okamžikem jejich předložení staly jeho součástí. Výběrové řízení přitom nelze rozdělit na informace, které vznikly za použití veřejných prostředků a které nikoli, a to už proto, že samo výběrové řízení je z veřejných prostředků financováno. Ostatně i samotné nabídky musely obsahovat informace převzaté z podmínek výběrového řízení vyhlášených správním orgánem I. stupně. Jakmile odevzdá jeden z uchazečů výběrového řízení zpracovanou nabídku, stávají se informace obsažené v této zpracované nabídce součástí veřejné soutěže, a tudíž i veřejně dostupným zdrojem informací; stěžovatelka tu argumentovala rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 4. 2012, čj. 15 Ca 89/2009-55, č. 2694/2012 Sb. NSS.
Dále stěžovatelka uvedla, že podle § 35 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, musí být majetek hlavního města Prahy "
využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti
". Tomuto pravidlu pak podléhá i výběrové řízení. Je tudíž lhostejno, že zákon nikomu neukládá, aby se výběrového řízení zúčastnil, neboť kdo chce užívat majetek hlavního města Prahy, musí být srozuměn s tím, že hospodaření s tímto majetkem podléhá pravidlům stanoveným zákonem o hlavním městě Praze; tato pravidla pak dopadají i na jeho jednání. Za této situace nemá nedostatek souhlasu s poskytnutím informací stěžovatelce dle § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona žádný význam. Nesprávný výklad tohoto ustanovení způsobil porušení povinnosti selektivního přístupu dle § 12 téhož zákona.Stěžovatelka také nesouhlasila se závěrem městského soudu, dle něhož je transparentnost výběrového řízení zajištěna zveřejněním záměru k jeho uskutečnění dle § 36 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze, resp. poskytnutím informací o podmínkách výběrového řízení, seznamu jeho účastníků a výsledku hodnocení jejich nabídek. Stěžovatelka namítla, že požadavek transparentnosti se zde neprojevuje pouze zveřejněním záměru, popř. kontrolou výkonu samostatné působnosti ze strany ministerstva vnitra dle § 113 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze, nýbrž i veřejnou kontrolou prostřednictvím poskytování informací. Jí poskytnuté informace však neumožňují úsudek o tom, zda výběrové řízení proběhlo v souladu s podmínkami stanovenými zadavatelem (správním orgánem I. stupně). Hospodaření s majetkem hlavního města Prahy náleží do samostatné působnosti hlavního města Prahy dle § 16 citovaného zákona, přičemž § 2 odst. 1 informačního zákona dopadá na samostatnou působnost povinného subjektu. Výběrové řízení bylo navíc výzvou k podání návrhů na uzavření nájemních smluv; podané nabídky tudíž představují právní jednání (návrh), a pokud se na nájemní smlouvy nevztahuje žádná z výjimek svobodného přístupu k informacím, nemůže se vztahovat ani na návrhy k uzavření takové smlouvy.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...)
III.C K námitce netransparentnosti výběrového řízení
[26] Nejvyšší správní soud přisvědčil i námitce nedostatečné transparentnosti výběrového řízení.
[27] Stěžovatelka správně poukázala na dikci § 35 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze, dle kterého "[m]
ajetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Hlavní město Praha je povinno pečovat o svůj majetek, kontrolovat hospodaření s tímto majetkem a vést účetnictví podle zákona o účetnictví.
" Naplňování těchto povinností přitom musí podléhat veřejné kontrole, která je promítnutím zásady transparentnosti požadované směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru.[28] Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, uvedl, že "
obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní
[obecního zřízení] korporace
má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné. Tyto zásady jsou ostatně vyjádřeny i v některých ustanoveních (např. § 2 odst. 2 či § 38 odst. 1).
"[29] V rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 4. 2012, čj. 15 Ca 89/2009-55, č. 2694/2012 Sb. NSS, k předmětné otázce krajský soud konstatoval následující: "
K zásadě transparentnosti a povinnosti vztahující se k jejímu naplňování soud poznamenává, že ji lze identifikovat v zásadě nejen ve všech fázích zadávacích řízení od povinnosti oznamovat zahájení zadávacího řízení přes nutnost sepisovat protokol o otevírání obálek (v rámci této fáze sdělovat přítomným uchazečům informaci o nabídkové ceně) až po povinnost zadavatele odůvodnit svá rozhodnutí v rámci zadávacího řízení (typicky vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení), nýbrž i po ukončení zadávacích řízeních v případech, kdy žadatelé ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím požadují po zadavateli veřejné zakázky poskytnout určité informace o uskutečněných zadávacích řízení. Účelem zásady transparentnosti totiž nepochybně je, aby na příslušnou veřejnou zakázku bylo nazíráno jako na čitelnou a v jistém slova smyslu i předvídatelnou a aby tato podléhala efektivní veřejné kontrole. Smyslem této zásady pak je to, aby bylo možné bez dalšího odhalit a sankcionovat jakékoliv formy korupčních jednání, popř. dohody mezi určitými skupinami dodavatelů ucházejících se o veřejnou zakázku.
"[30] Jakkoli se citované rozsudky vztahují k obecnímu zřízení, resp. zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, závěry v nich uvedené týkající se zásady transparentnosti lze bezezbytku uplatnit i v nyní posuzovaném případě.
[31] Nejvyšší správní soud považuje za nutné důsledně odmítnout závěr městského soudu, dle kterého "
kontrola nad konáním magistrátu je při vyhlášení výběrového řízení dostatečně zajištěna zákonem stanovenou povinností zveřejnit předmětný záměr tak, aby se k němu občané mohli vyjádřit a předložit případně své nabídky
". Městský soud se přitom při posuzování transparentnosti výběrového řízení spokojil s tím, že "informace týkající se záměru pronajmout pozemek, podmínek výběrového řízení, jeho průběhu, včetně protokolu o otevírání nabídek, i vyhodnocení předložených nabídek byly žalobci v rámci jeho žádosti o poskytnutí požadovaných informací poskytnuty
". Z uvedených informací lze však seznat pouze to, že výběrové řízení za určitých podmínek proběhlo a jaký je jeho výsledek. Nelze z nich však nikterak dovodit to, co je pro průzračnost postupu hlavního města Prahy a jednotlivých zájemců nejpodstatnější: totiž zda tito zájemci podmínky výběrového řízení splnili. O transparentnosti takového řízení tudíž nemůže být řeč.[32] Ve světle shora uvedených postulátů je přitom nutné vykládat i jednotlivá ustanovení informačního zákona.
III.D K námitce nesprávného výkladu § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona
[33] V nyní projednávané věci se stal sporným výklad § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona, který stanoví, že povinný subjekt informaci neposkytne, pokud "
jde o informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků, která byla předána osobou, jíž takovouto povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí
".[34] Žalovaný i městský soud přitom vycházeli z premisy, že pro aplikaci uvedené výjimky je v posuzovaném případě zapotřebí kumulativní naplnění tří předpokladů: 1) informace vznikla bez použití veřejných prostředků, 2) osoba, jež takovou informaci předala, takto neučinila na základě zákonem stanovené povinnosti, a 3) tato osoba nedala s poskytnutím informace souhlas. Takto však dle názoru Nejvyššího správního soudu uvedené zákonné ustanovení strukturováno není. Z § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona lze dovodit tři možné varianty poskytnutí/neposkytnutí informace. Všechny tyto varianty se týkají informací vzniklých bez použití veřejných prostředků a současně i předaných povinnému subjektu třetí osobou. Pro přehlednost lze tyto varianty shrnout následovně:
a) osoba, jež informaci předala, měla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem,
b) osoba, jež informaci předala, sice neměla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, ale s poskytnutím informace souhlasila,
c) osoba, jež informaci předala, neměla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, a ani nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí.
V případech a) a b) se informace poskytne, v případě c) nikoliv.
[35] V projednávané věci stěžovatelka - snad i v důsledku argumentace žalovaného a posléze i městského soudu o potřebě kumulativního splnění tří předpokladů (viz shora bod [34]) pro poskytnutí informace - především tvrdila, že požadovaná informace vznikla za použití veřejných prostředků, pročež se výjimka dle § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona dovolující informaci neposkytnout vůbec neuplatní. I pro případ aplikace § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona pak dovozovala existenci svého práva na žádané informace především s odkazem na potřebu ústavně konformního a eurokonformního výkladu tohoto zákonného ustanovení; přitom víceméně neodmítla názor žalovaného i městského soudu, že v projednávané věci absentoval souhlas třetí osoby (osob) s poskytnutím informací; vyjádřila však mínění, že tyto osoby měly k předání informace povinnost uloženou zákonem. Neposkytnutá informace vznikla dle stěžovatelky za použití veřejných prostředků už proto, že okamžikem předložení se nabídky staly součástí výběrového řízení, které "
jako celek mohlo proběhnout jen za použití veřejných prostředků
", přičemž informace ve výběrovém řízení vzniklé nelze rozdělit.[36] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatelky, dle kterého výběrové řízení nelze rozdělit na informace, které vznikly za použití veřejných prostředků a které nikoli, jen proto, že samo výběrové řízení je z veřejných prostředků financováno. V rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 9 As 101/2011-108, Nejvyšší správní soud konstatoval, že "[i]
nformací, která vznikla za použití veřejných prostředků, se rozumí taková informace, která vznikla bezprostředně v souvislosti s jejich vynaložením. Takovou informací proto nebude informace, která nemá s vynaložením veřejných prostředků úzkou souvislost (k tomu srovnej Furek, A.; Rothanzl, L.
Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 273).
" Informační zákon pojem "veřejné prostředky
" nedefinuje, avšak nepochybně lze za ně považovat veškeré majetkové prostředky, s nimiž hlavní město Praha jakožto veřejnoprávní korporace
mající vlastní majetek hospodaří (srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podpůrně tu lze též odkázat na § 2 odst. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), jenž považuje za veřejné prostředky "veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)
", přičemž § 2 písm. f) pak vymezuje, že veřejnými financemi jsou "veřejné příjmy a veřejné výdaje
". Jakkoli obsah nabídek předložených ve výběrovém řízení nezbytně vychází z informací obsažených v podmínkách (záměru hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek), jedná se tu o informace původní, vzniklé výhradně z činnosti účastníků výběrového řízení. Náklady vzešlé osobám, jež se rozhodly na záměr pronájmu reagovat (účastnit se výběrového řízení) z veřejných prostředků financovány nepochybně nebyly. Na tom nic nemění fakt, že formulace podmínek záměru si mohla vyžádat (a pravděpodobně i vyžádala) vynaložení alespoň nějakých veřejných prostředků.[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce ani v její argumentaci, dle které osoby, jež informace (zde přihlášky do výběrového řízení) předaly, takto učinily na základě zákonem stanovené povinnosti.
[38] Nejvyšší správní soud se již v rozsudku ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 15/2006-113, č. 1271/2007 Sb. NSS, ohledně této podmínky přiklonil k výkladu, "
který chápe ,
povinnost uloženou zákonem' dle § 11 odst. 2 písm. a)
[informačního zákona] jako povinnost předat informace povinnému subjektu dle zvláštního zákona
". Takovou povinnost však ve vztahu k účastníkům výběrového řízení vyhlášeném podle zákona o hlavním městě Praze žádný zákon neukládá a nelze ji dovodit ani ze znění § 35 odst. 1 věty první téhož zákona (na něž stěžovatelka poukazuje), dle kterého "[m]ajetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti
". Ta stanovuje pouze obecnou zásadu hospodaření s uvedeným majetkem a z ní plynoucí zásadu transparentnosti (viz zde body [27] až [31]), avšak nikoli povinnosti účastníků výběrového řízení.[39] Otázkou, co je a co již není "
povinností uloženou zákonem
" [byť ve vztahu k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)] se Nejvyšší správní soud zabýval již ve shora citovaném rozsudku čj. 9 As 101/2011-108, ve kterém konstatoval, že se neztotožnil "se závěrem městského soudu, že byla-li by povinnost předložit doklady o financování projektu (zde úvěrovou smlouvu) žadateli a příjemci
[informačního zákona]dotace
uložena samotným rozhodnutím o poskytnutí dotace
, nebyl by tím splněn jeden z předpokladů stanovených § 11 odst. 2 písm. a) . Naopak zdejší soud dospěl k závěru, že úvaha stěžovatele o tom, že na základě rozhodnutí o poskytnutí
" V uvedené věci tedy rozpočtová pravidla přímo počítala s tím, že podmínky poskytnutí dotace
, jehož součástí jsou i Podmínky poskytnutí dotace
, které zákon v § 14 odst. 3 písm. g) zákona o rozpočtových pravidlech jako náležitost rozhodnutí předpokládá, je nutno povinnosti stanovené těmito podmínkami považovat za povinnosti uložené na základě zákona. Je zřejmé, že podmínky, které je nutno při čerpání jednotlivých dotací dodržovat, není možné obsáhnout v zákoně o rozpočtových pravidlech ani žádném jiném zákoně.dotace
jsou součástí rozhodnutí.[40] V nyní posuzovaném případě je však situace jiná, neboť § 36 zákona o hlavním městě Praze stanoví, že "[z]
áměry hlavního města Prahy nebo městských částí prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku hlavní město Praha nebo městská část zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před schválením v orgánech hlavního města Prahy nebo v orgánech městských částí vyvěšením na úřední desce Magistrátu hlavního města Prahy nebo na úřední desce úřadu městské části, aby se k nim mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky
." (takřka totožné ustanovení je obsaženo také v § 39 obecního zřízení, či § 18 krajského zřízení). Citované ustanovení ukládá hlavnímu městu Praze povinnost zveřejnit svůj záměr, avšak již nestanoví konkrétní způsob, jak tohoto záměru dosáhnout - výběrové řízení je v této souvislosti pouze fakultativním (byť v zásadě žádoucím, protože transparentním) řešením. Případní zájemci pak mají možnost (nikoli povinnost) se ke zveřejněnému záměru vyjádřit a předložit své nabídky. Podané nabídky sice musí korespondovat s případnými podmínkami výběrového řízení, které jsou jeho součástí, avšak výběrové řízení (jak shora uvedeno) není v daném případě projevem zákonné povinnosti, pročež tuto "povinnost
" nelze vztáhnout ani na samotné podání nabídek.[41] Obecně je také pravdou, že cílem § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona je chránit informace, které byly povinným subjektům sděleny dobrovolně (srov. shora citovaný rozsudek čj. 9 As 101/2011-108). Městskému soudu pak lze přitom přisvědčit v tom, že "
je zcela na každém ze soutěžitelů, zda se do výběrového řízení přihlásí a jaké předloží nabídky.
" Potud se tedy Nejvyšší správní soud se závěry městského soudu ztotožnil.[42] Nejvyšší správní soud však naopak nesouhlasí s názorem městského soudu, dle něhož "[v]
daném případě účastníci výběrového řízení souhlas s poskytnutím informace povinnému subjektu nedali
". Dle názoru Nejvyššího správního soudu byl totiž tento souhlas obsažen již v samotném podání nabídky ve výběrovém řízení, přičemž k uvedenému závěru dospěl na základě následujících úvah.[43] Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona vylučuje aplikaci výjimky pro poskytování informace v něm obsažené, pokud osoba, jež informaci povinnému subjektu předala "
in fine
nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí
". Klíčovou je přitom otázka povahy takovéhoto sdělení coby právního jednání.[44] Podle § 546 občanského zákoníku z roku 2012 "[p]informačního zákona je přitom právním jednáním, pro něž informační zákon ani žádný jiný právní předpis povinnou formu nestanoví a vzhledem k jeho veřejnoprávní povaze není
rávně lze jednat konáním nebo opomenutím; může se tak stát výslovně nebo jiným způsobem nevzbuzujícím pochybnost o tom, co jednající osoba chtěla projevit
". Dle § 559 občanského zákoníku z roku 2012 pak "[k]aždý má právo zvolit si pro právní jednání libovolnou formu, není-li ve volbě formy omezen ujednáním nebo zákonem
". Obdobná ustanovení obsahoval i § 35 odst. 1 a § 40 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964*). Právní jednání (dřívější terminologií "právní úkon
") lze tedy učinit i prostým konáním (tj. konkludentně), je-li vůle jednajícího dostatečně zřejmá a zákon či smluvní ujednání nestanoví formu jinou. Sdělení podle § 11 odst. 2 písm. a) in fine
obligatorní
formu možno dovodit ani z žádného smluvního ujednání. Zbývá tak pouze posouzení otázky, zda podání nabídky ve výběrovém řízení je takovým jednáním, které dostatečně manifestuje vůli osoby k vyjádření souhlasu s poskytnutí informace předané povinnému subjektu.[45] Nejvyšší správní soud připouští, že čistě jazykový výklad pojmu "určující. Typicky je totiž zapotřebí zkoumat i účel aplikované normy.
sdělení
" souhlasu s poskytnutím informace by mohl vést k závěru o nezbytnosti jeho výslovného (ve smyslu slovně projeveného) vyjádření, jež by vůli jednajícího vyjevilo. Ústavní soud však ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že "naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad
e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně anebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity
" (srov. např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Tato teze je v judikatuře Ústavního soudu ustálená. Příkladmo v plenárním nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., Ústavní soud konstatoval, že "[s]oud
[...] není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.
" S tímto již tradičním a ustáleným interpretačním přístupem Ústavního soudu nemá Nejvyšší správní soud potřebu jakkoli polemizovat. Shodně s doktrínou Ústavního soudu a koneckonců dnes již i ustálenými a převažujícími názory jurisprudenčními konstatuje Nejvyšší správní soud, že jazykový výklad v žádném případě nepředstavuje výkladovou metodu jedinou či a priori
[46] Důvodová zpráva k § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona ve znění zákona č. 61/2006 Sb. říká, že "[z]
ásada transparentnosti v širším pojetí je jedním ze základních principů uplatňování veřejné moci a také základním požadavkem Směrnice
2003/98/ES". Předmětný pojem (sdělení souhlasu) je tudíž nezbytné vykládat v souladu s unijním právem, přičemž takový výklad musí respektovat požadavek co nejširšího poskytování informací ve veřejném sektoru a nesmí popírat smysl, pro který byl tento požadavek zákonodárcem do právního řádu České republiky vtělen.[47] Podáním nabídky soutěžitelé vyjádřili primárně vůli zúčastnit se výběrového řízení. Nejvyšší správní soud se proto v posuzovaném případě pro účely posouzení existence jasně vyjádřené vůle tudíž zabýval i samotným charakterem výběrového řízení vyhlášeného na základě zákona o hlavním městě Praze.
[48] Jak plyne ze shora uvedeného, výběrové řízení (byť jeho vyhlášení není zákonnou povinností) je naplněním zásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního města Prahy - tj. veřejných prostředků (srov. zde bod [36]) - stanovené v § 35 odst. 1 ve spojení s § 36 zákona o hlavním městě Praze (viz zde body [38] a [40]). Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb., konstatoval, že "[d]
stricto sensu
o nabytí účinnosti novely
[informačního zákona] provedené zákonem č. 61/2006 Sb.
[...] platilo, že povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím je též ,
veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky'. Tím tak zákonodárce zdůraznil explicitně, že otázka hospodaření s veřejnými prostředky je ve veřejném zájmu, že má podléhat veřejné kontrole.
" V podobném duchu se pak vyjádřil i Nejvyšší soud ve shora citovaném rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, ve kterém uvedl, že "hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné
"; Nejvyšší správní soud přitom neshledal žádný důvod, proč by závěr zde uvedený nebyl aplikovatelný i ve vztahu k hlavnímu městu Praze. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými prostředky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat veřejnou kontrolu, k níž právo na poskytnutí informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně náleží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná.[49] V posuzovaném případě správní orgán I. stupně ve zveřejněném záměru vyjádřil úmysl pronajmout soubor pozemků ve vlastnictví hlavního města Prahy za účelem umístění a provozování reklamních zařízení, vyzval případné zájemce k účasti ve výběrovém řízení a zároveň pro uvedené výběrové řízení stanovil podmínky (nabídky tak musely obsahovat mimo jiné cenovou nabídku). Tím, že se soutěžitelé rozhodli dotyčného výběrového řízení účastnit, byli současně nuceni respektovat jak uvedené požadavky zadavatele, tak také požadavky kladené na toto výběrové řízení právním řádem (výběrové řízení nelze vést ), z nichž nejdůležitějším je v kontextu projednávané věci právě požadavek transparentnosti a s ní související možnost veřejné kontroly. Podáním nabídek tudíž vyjádřili svou vůli se režimu veřejného výběrového řízení podrobit.
contra legem
[50] Není proto rozhodné, zda účastníci výběrového řízení vyjádřili formalizovaným aktem souhlas s poskytnutím požadovaných informací stěžovatelce; již samotnou účastí v daném výběrovém řízení je totiž takový souhlas obsažen. Vzhledem k aplikovatelnosti zásady transparentnosti lze uzavřít, že v posuzovaném případě se informace obsažené v odevzdaných nabídkách staly součástí veřejné soutěže, a tudíž i veřejně dostupným zdrojem informací (k tomu srov. analogicky § 6 zákona o veřejných zakázkách a rozsudek zde citovaný v bodu [29]). Správní orgán I. stupně jako povinný subjekt ve smyslu informačního zákona byl proto povinen vyhovět žadateli o poskytnutí informace ohledně takové nabídky, vyjma dílčích informací, jež jsou z poskytování dle informačního zákona vyloučeny.
[51] Opačný výklad § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona by byl nejen v rozporu se zásadou transparentnosti, nýbrž by z režimu poskytování vyjímal informace, které pojmově přísluší do oblasti veřejných úkolů ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2003/98/ES. Smysl uvedeného ustanovení, jímž je naplnění citované směrnice, by byl výkladem o nezbytnosti formalizovaného souhlasu účastníků výběrového řízení s poskytnutím informací zcela popřen. Podáním nabídky reagujícím na záměr obce (zde hlavního města Prahy) pronajmout nemovitý majetek vyjadřuje účastník výběrového řízení tímto záměrem ohlášeného svou vůli podrobit se podmínkám výběrového řízení, včetně jeho veřejného charakteru; nabídka tak musí obsahovat požadované náležitosti, jež ve výsledku představují informace, na jejichž poskytnutí existuje dle informačního zákona právní nárok.
III.E K námitce porušení povinnosti selektivního přístupu
[52] Důvodnou shledal Nejvyšší správní soud i námitku, dle které správní orgány porušily povinnost selektivního přístupu k poskytovaným informacím.
[53] Ustanovení § 12 informačního zákona stanoví, že "[v]
šechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá.
" Citované pravidlo tak umožňuje alespoň poskytnutí té části informace, která není z poskytování dle informačního zákona vyloučena (typicky v zájmu ochrany utajovaných informací či obchodního tajemství; § 7 a 9 informačního zákona).[54] Vzhledem k výše uvedenému přitom neobstojí paušální názor správních orgánů aprobovaný městským soudem, že "
z povahy věci není v předmětném případě taková selekce možná, neboť v nabídkách reagujících na zveřejnění záměru pronájmu pozemků povinného subjektu nemůže být obsažena žádná informace, jíž by měl případný zájemce ze zákona povinnost povinnému subjektu předat
". Skutečnost, že požadované informace nevznikly za použití veřejných prostředků a že nebyly povinnému subjektu předány osobou, jíž zákon takovou povinnost ukládá, je totiž irelevantní vzhledem k souhlasu účastníků výběrového řízením s poskytnutím takové informace implicitně vyjádřenému již samotným podáním nabídky. Správní orgány tudíž pochybily, pokud stěžovatelce odmítly poskytnout požadovanou informaci, a to aniž by vůbec přistoupily k úvaze, zda snad jen některé z požadovaných informací lze z poskytnutí vyloučit.*)
S účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonem č. 303/2013 Sb.
*)
Dne 27. 4. 2014 bylo rozhodnuto o schválení nejvhodnějších nabídek.
*)
S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.