Vydání 3/2010

Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. 740/2006 Sb. NSS, tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej ustáleně užívá v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy.

Ve věci není sporná pravomoc Zastupitelstva města Třebechovice pod Orebem vydat nový územní plán dle § 54 odst. 2 stavebního zákona.

Další krok v algoritmu přezkumu pak spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu postačuje ze strany zdejšího soudu konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení a v této otázce navrhovatel předmětné opatření obecné povahy nezpochybnil.

Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i k třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Splnění tohoto kritéria je navrhovatelem zpochybňováno, bylo tedy nutno se vyjádřit k důvodnosti jím vznesených námitek.

Navrhovatel především namítl, že z návrhu územního plánu nevyplývala změna způsobu využití jeho pozemků, proto neměl v průběhu přijímání územního plánu důvod podávat připomínky nebo námitky. O změně funkčního využití jeho pozemků se žalobce dozvěděl až na základě své žádosti ze dne 12. 5. 2009.

Nejvyšší správní soud k této námitce z odpůrcem předložené spisové dokumentace ověřil, že funkční využití „zemědělské plochy“ bylo pozemkům navrhovatele přiřazeno již od počátečních stadií jeho pořizování, tj. od zpracování zadání. Navrhovatel v průběhu celého řízení odkazoval na charakteristiku části obce Nepasice, která je uvedena v úvodní kapitole konceptu územního plánu, zpracovaného v lednu 2007. V kapitole 2.1 - „Koncepce rozvoje území města“ je na str. 2 konceptu k území části Nepasice konstatována jejich výhodná poloha na silnici I/11 a železniční trati, „rozsáhlé pozemky mezi silnicí I. třídy a řekou Orlicí nabízí vhodnou možnost pro rozvoj obytné funkce sídla, severně od komunikace je možnost doplnění ploch pro občanské vybavení“. Podobně je území Nepasic vymezeno i v části 3. - „Urbanistická koncepce“ (str. 5 textové části konceptu). Navrhovatel z citovaných pasáží konceptu a později i z návrhu územního plánu dovozoval, že funkční využití jeho pozemků bude vymezeno stejně jako v původním územním plánu, tj. plochy občanské vybavenosti. Jeho závěru však nelze přisvědčit, neboť textová část územního plánu obsahuje další pasáže, které se konkrétně věnují funkčnímu využití lokalit a ploch. V kapitole konceptu územního plánu 3.2 - „Vymezení zastavitelných ploch“ jsou označeny plochy v Nepasicích (str. 9 textové části konceptu), které budou novým územním plánem definovány jako „zastavitelné“. Jsou označeny pod značkami N1 - N6, které jsou pod tímto označením zakresleny v grafické části konceptu územního plánu. Dále jsou plochy občanské vybavenosti v textové části konceptu územního plánu uvedeny v kapitole 4.1 - „Občanská infrastruktura a veřejná prostranství“, kde jsou označeny objekty občanské vybavenosti i v části Nepasice (str. 11), navrhovaná čerpací stanice mezi nimi nefiguruje, naopak jsou zde zmíněny jiné objekty. Zcela konkrétně jsou plochy s funkčním využitím konkretizovány v textové části konceptu v kapitole 6 - „Podmínky pro využití ploch, plochy občanského vybavení“ (str. 31), a to pro plochy označené T14, T15, T26, T54, K6, N1, N4. Dle těchto označení lze plochy dohledat v grafické části konceptu územního plánu a určit tak dotyčné pozemky. Plochy zemědělské jsou uvedeny na str. 36 textové části konceptu územního plánu, vzhledem k jejich početnosti nejsou konkretizovány označením jednotlivých ploch, v grafické části konceptu územního plánu je jim ale přiřazeno příslušné barevné rozlišení a bez pochybností lze určit, jakým plochám je přiřazeno toto funkční využití - včetně pozemků žalobce. V návrhu územního plánu vypracovaného na základě konceptu se výše citované údaje nezměnily, plochy občanské vybavenosti v Nepasicích byly vymezeny shodně, z grafické části je zřejmé, že pozemky navrhovatele jsou zakresleny s funkčním využitím „zemědělské plochy“.

Z uvedeného vyplývá, že pořizovatel územního plánu jednoznačně vymezil v textové části konceptu i návrhu nového územního plánu zastavitelné plochy s funkčním využitím občanská vybavenost v části obce Nepasice. Dle grafické části konceptu i návrhu územního plánu bylo možno jednoznačně určit plánované využití pozemků žalobce. Lze souhlasit s tvrzením, že ve výše citované kapitole 2.1 a části 3 textové části konceptu územního plánu je konstatováno, že v Nepasicích jsou pozemky vhodné pro doplnění ploch pro občanské vybavení. Na základě tohoto vymezení, provedeného v úvodních, spíše obecných kapitolách textové části územního plánu, však nelze dospět k závěru, že všechny pozemky v dané lokalitě budou mít funkční využití občanská vybavenost, a rezignovat na ověření funkčního využití konkrétního pozemku v dalších kapitolách textové části a zejména pak v grafické části územního plánu.

Je nutno zdůraznit, že územní plán má dle zákona dvě části, textovou a grafickou, přičemž se obě navzájem doplňují a žádné z nich nelze přiznat větší význam nežli druhé. Pokud by žalobce při procesu tvorby územního plánu ověřoval plánované využití jeho pozemků, pak by jednoduchým nahlédnutím do grafické části bez jakýchkoliv problémů zjistil, že jsou vyznačeny zelenou barvou a není na nich počítáno s žádným objektem občanské vybavenosti. Proti tomuto záměru měl možnost podat námitky, jak ostatně učinila velká část obyvatel města či vlastníků místních pozemků, v námitkách by mohl vyjádřit svůj soukromý záměr, který by pak obec byla povinna poměřit ve smyslu § 18 stavebního zákona se zájmem soukromým. Bez jeho aktivní účasti při přijímání územního plánu však nelze obci přičítat neproporcionální rozhodnutí o využití jeho pozemků.

Navrhovatel při ústním jednání uvedl, že z grafické části konceptu územního plánu zjistil, že jeho pozemky jsou vyznačeny s funkčním využitím „zemědělská plocha“, považoval to však za omyl a dotazoval se na jeho příčiny u projektové kanceláře, která koncept územního plánu připravovala. Nejvyšší správní soud k tomuto podotýká, že stavební zákon v § 48 a § 52 stanoví prostor pro uplatnění námitek proti konceptu i návrhu územního plánu, pořizovatel územního plánu je povinen koncept i návrh územního plánu veřejně projednat a vypořádat se s námitkami či připomínkami zde uplatněnými. Informace o veřejném projednání konceptu i návrhu územního plánu byla pořizovatelem vždy zákonem stanoveným způsobem zveřejněna, možnosti podat námitky využilo několik desítek subjektů. Pokud navrhovatel této možnosti nevyužil a domáhal se vysvětlení či nápravy způsobem, který zákon nepředpokládá, pak důsledky tohoto nesprávného postupu nelze klást za vinu odpůrci. Z této námitky navrhovatele je zřejmé, že o procesu pořizování územního plánu věděl, byl si též vědom toho, že jeho pozemky jsou v grafické části územního plánu zakresleny s funkčním využitím „zemědělská plocha“.

Navrhovatel dále namítal, že nebyly splněny zákonné podmínky pro změnu funkčního využití jeho pozemků, aniž by takový záměr návrh územního plánu obsahoval. Navrhovatel se domnívá, že v zadání, konceptu i návrhu územního plánu byl vysloven záměr pozemky navrhovatele ponechat jako pozemky pro občanskou vybavenost a v této oblasti měly být doplněny další pozemky s tímto využitím.

K této námitce Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje nutnost rozlišení procedury pořízení zcela nového územního plánu obce a přijímání jeho následných změn. Pro pořízení nového územního plánu stavební zákon stanoví zcela konkrétní postup, který je pro pořizovatele nového územního plánu velice náročný, a to právě proto, aby bylo zajištěno, že zamýšlený záměr úpravy poměrů v území obce bude prověřen dotčenými orgány státní správy a dále veřejností, která jej může modifikovat svými námitkami a připomínkami. Výsledek tohoto procesu, tj. nový územní plán obce, vyjadřuje kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených orgánů, sousedních obcí, krajského úřadu a vlastníků pozemků a staveb v upravovaném území. Jednotlivé fáze tvorby a schvalování územního plánu jsou stavebním zákonem upraveny tak, aby bylo dosaženo obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území (viz § 18 odst. 2 stavebního zákona). Stavební zákon v § 55 explicitně stanoví i postup pro pořizování a vydávání změn územního plánu, přičemž v závislosti na obsahu prováděných změn umožňuje upustit od zadání i konceptu změny územního plánu, oproti tomu však stanoví limity, v nichž může být územní plán následně přijatými změnami dotčen. Tato koncepce je logická a brání nastolit v území prostřednictvím jednotlivých změn územního plánu postupně výrazně odlišné prostředí od původního územního plánu.

Navrhovatel nezpochybňuje dodržení procedury jednotlivých stadií přijímání a schvalování nového územního plánu, namítá však opomenutí § 55 odst. 3 stavebního zákona, dle něhož lze další zastavitelné plochy změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Postup dle § 55 odst. 3 stavebního zákona se vztahuje pouze na pořizování změn územního plánu. Rozdíl mezi pořízením změny územního plánu a tvorbou zcela nového územního plánu je uveden výše a má své racionální důvody. Ustanovení § 55 odst. 3 stavebního zákona předpokládá konstantní základ uspořádání území obce, tj. územní plán; pokud se od něho chce v budoucnu pořizovatel odchýlit, nezpracovává znovu veškerou dokumentaci, která je nutná k novému územnímu plánu, ale jsou zde stanovena určitá pravidla, která musí dodržet. Právě takové pravidlo je uvedeno v § 55 odst. 3 stavebního zákona, neboť je založeno na porovnání stavu původního územního plánu, který prošel složitou procedurou schvalování, a má se za to, že jím zakotvené poměry jsou v souladu s veřejnými i soukromými zájmy.

Nedostatečné odlišení přijímání nového územního plánu a jeho změn ze strany navrhovatele je i podstatou jeho námitek, dle nichž v novém územním plánu nebyl uveden důvod změny funkčního využití jeho pozemku oproti předchozímu stavu. Nový územní plán obce upravuje komplexně celé území a účelem jeho textové části není popisovat jednotlivě pozemky nacházející se v obvodu obce a u každého odůvodňovat jeho navržené funkční využití. Takový přístup stavební zákon ani vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, pro textovou část územního plánu nestanoví. Jednotlivé pozemky, včetně jejich funkčního využití, jsou zakresleny v hlavním výkresu grafické části územního plánu. Navrhovatel měl možnost funkční využití navrhované pro jeho pozemky zpochybnit prostřednictvím námitek proti konceptu a návrhu územního plánu, odpůrce by potom byl povinen mu sdělit důvody tohoto zařazení a v případě nevyhovění námitce své rozhodnutí řádně odůvodnit.

Navrhovatel též namítá, že ze sdělení ze dne 3. 6. 2009 vyplývá, že o pozemcích v jeho vlastnictví jednala rada města i zastupitelstvo města, přičemž jeho k tomuto jednání nepozvaly, čímž došlo k porušení § 27 odst. 2 stavebního zákona. Navrhovatel na dotaz soudu při ústním jednání upřesnil, že těmito jednáními měla být jednání rady a zastupitelstva města související s pořizováním a schvalováním nového územního plánu. Nejvyšší správní soud k této námitce odkazuje na § 43 - § 56 stavebního zákona, které upravují postup při pořizování a schvalování územního plánu. V průběhu tohoto procesu orgány obce vedou jednání, k těmto jednáním však nejsou výslovně přizvány konkrétní fyzické či právnické osoby z titulu vlastnictví pozemků na území obce, jejich účast na pořízení nového územního plánu je zajištěna povinností pořizovatele konat veřejná projednání konceptu a návrhu územního plánu. Je na občanech obce a vlastnících pozemků, aby sledovali úřední desku obce, zvláště, je-li jim známo, že obec přijala rozhodnutí o tvorbě nového územního plánu. Účast na řízení o novém územním plánu nelze zaměňovat s účastí v územním či stavebním řízení, kde je již projednáván pouze určitý okruh vztahů s konkrétními účastníky.

Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že v procesním postupu předcházejícím vydání posuzovaného územního plánu nenalezl žádné pochybení.

Dalším, v pořadí čtvrtým kritériem přezkumu opatření obecné povahy je soulad územního plánu s hmotným právem. K tomuto kritériu lze přiřadit námitku navrhovatele, dle níž se změnou územního plánu pro něho staly jeho pozemky nevyužitelné, a to celkově, nejen ve vztahu k původnímu záměru vybudování čerpací stanice. Takovou změnou došlo v rozporu s Listinou základních práv a svobod k zásahu do jeho vlastnického práva, práva na svobodný výkon povolání, resp. práva podnikat. Hodnota předmětných pozemků byla závislá na způsobu jejich využití. Žalobce se domnívá, že došlo k nucenému omezení jeho vlastnického práva bez poskytnutí odpovídající náhrady, a v souvislosti s tím poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, čj. 2 Ao 4/2008-88.

Nejvyšší správní soud k uvedenému tvrzení navrhovatele odkazuje na výše uvedené a konstatuje, že žalobce svou neúčastí na procesu přijímání územního plánu obce, zejména nepodáním námitek proti nově navrhovanému funkčnímu využití jeho pozemků, znemožnil odpůrci, aby seznal jeho zájem, jeho námitku posoudil a vyjádřil se též k posouzení veřejného zájmu oproti jím vyslovenému soukromému zájmu. Odpůrce má nejen povinnost, ale též možnost vyjádřit se a rozhodnout pouze o zákonným způsobem uplatněných námitkách. K rozhodnutí, na které navrhovatel odkazuje, Nejvyšší správní soud uvádí, že závěry tohoto rozsudku nejsou v posuzované věci aplikovatelné. Ve věci vedené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 Ao 4/2008 se jednalo též o změnu funkčního využití území při tvorbě nového územního plánu, avšak majitelka dotčených pozemků se proti navrhovanému režimu aktivně bránila již od fáze zadání, podávala své námitky proti zadání, konceptu i návrhu územního plánu, Nejvyšší správní soud vycházel ve svém rozhodnutí z názoru vysloveného obcí při zamítnutí jejích námitek. Navrhovatel se v projednávané věci procesu přijímání územního plánu neúčastnil, nepodal proti nově navrhovanému funkčnímu využití jeho pozemků žádné námitky, ač tak učinit mohl, v důsledku toho nelze dovodit postoj odpůrce a zpochybňovat jeho případné závěry, které nevyslovil, a neměl k tomu v důsledku jednání navrhovatele v rámci nového územního plánu příležitost. Navrhovatel se může pokusit zjistit stanovisko odpůrce prostřednictvím návrhu na změnu územního plánu.

Nejvyšší správní soud tedy přistoupil k poslednímu kroku přezkumného algoritmu, kterým je test proporcionality. Navrhovatel ke splnění tohoto kritéria namítá, že změnou územního plánu došlo k porušení § 18 odst. 2 stavebního zákona, neboť byl nepřiměřeně upřednostněn veřejný zájem nad zájmem soukromým. Záměr čerpací stanice pohonných hmot nebyl nikdy v minulosti zpochybněn, v návrhu územního plánu bylo uvažováno s dalším rozšířením občanské vybavenosti v severní části od komunikace I/11. Pokud tedy došlo bez odůvodnění k vyjmutí pozemků žalobce ze zóny občanské vybavenosti, byl upřednostněn veřejný zájem nad zájmem soukromým.

Jak je uvedeno výše, ke střetu soukromého a veřejného zájmu při přijímání územního plánu vůbec nedošlo, protože navrhovatel se tohoto procesu neúčastnil, nevyslovil své výhrady proti jeho obsahu. Opět tedy nelze dovozovat, jak by odpůrce posoudil případný střet jeho zájmů se zájmy žalobce, a nelze předpokládat, že by upřednostnil zájem veřejný. Ze stejných důvodů nedošlo ani k nezákonnému zásahu do vlastnického práva žalobce, neboť odpůrce při pořízení a schválení územního plánu, jehož prostřednictvím mělo být vlastnické právo navrhovatele porušeno, postupoval v souladu se zákonem, naopak navrhovatel nevyužil zákonem předpokládaných prostředků pro ochranu svých zájmů, včetně vlastnického práva.