Vydání 5/2023

(…) [17] Nejprve je nutné vypořádat se s otázkou, jaké lhůty dopadají na „běžné“ přezkumné řízení, jehož předmětem je souhlas vydaný podle stavebního zákona.

[18] Správní řád obecně stanoví, že (§ 96 odst. 1). (§ 97 odst. 2).

[19] Zákonodárce ve stavebním zákoně zakotvil zvláštní úpravu lhůt pro přezkumná řízení, v nichž se přezkoumává některý ze souhlasů vydávaných stavebním úřadem podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 stavebního zákona (tj. územní souhlas, souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru, kolaudační souhlas, souhlas se změnou v užívání stavby a souhlas s odstraněním stavby). Platí, že takový souhlas (§ 96 odst. 4, § 106 odst. 2, § 122 odst. 4, § 127 odst. 3 a § 128 odst. 3 stavebního zákona).

[20] Podle stěžovatelky zvláštní úprava ve stavebním zákoně modifikuje počátek běhu objektivních lhůt oproti obecné úpravě ve správním řádu, ale nijak se nedotýká dvouměsíční subjektivní lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu. Na přezkumná řízení týkající se souhlasů dle stavebního zákona tedy dle stěžovatelky dopadá i tato subjektivní lhůta.

[21] Nejvyšší správní soud se s argumentací stěžovatelky neztotožňuje.

[22] Zaprvé, výklad prosazovaný stěžovatelkou neodpovídá tomu, jak je ustáleně vykládáno obdobně formulované ustanovení ve správním řádu. Ten již od svého přijetí obsahuje zvláštní úpravu pro přezkumné řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy. Podle § 174 odst. 2 správního řádu (před novelizací provedenou zákonem č. 225/2017 Sb. činila tato lhůta 3 roky). Ani toto ustanovení se výslovně nezmiňuje o subjektivní dvouměsíční lhůtě.

[23] Správní soudy ovšem toto ustanovení vykládají tak, že vylučuje aplikaci subjektivní dvouměsíční lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud uvedl, že citovaným ustanovením jsou „“ některá ustanovení o přezkumném řízení včetně § 96 odst. 1 správního řádu (rozsudek ze dne 7. 3. 2014, čj. 7 Aos 1/2013-35). Krajské soudy pak výslovně uvádějí, že dvouměsíční subjektivní lhůta v těchto případech neplatí (viz např. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 9. 2020, čj. 40 A 6/2020-70, bod 20; rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 5. 2021, čj. 30 A 11/2021-57, bod 15; rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, čj. 55 A 33/2022-72, body 22 až 24; rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 21. 7. 2022, čj. 59 A 17/2022-75, body 31 až 33).

[24] Rovněž komentářová literatura většinově nepočítá s použitelností dvouměsíční subjektivní lhůty. Autoři buď výslovně uvádí, že tato lhůta neplatí (Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. . 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 932, komentář k § 174), případně že se nepoužije úprava obsažená v § 96 správního řádu (Hejč, D. § 174. In: Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 850), nebo pracují jen s lhůtou objektivní a implicitně tím vyjadřují názor, že žádnou jinou lhůtou zahájení přezkumného řízení omezeno není (Kopecký, M. § 174 In: Kopecký, M.; Staša, J., a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2022, s. 862 a násl.). Pouze v jediném díle, jehož se stěžovatelka dovolává, je řešení této otázky označeno za „“ a vyjádřen názor, že „[…] “ (Vedral, J. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1387). Komentářová literatura může působit pouze silou své přesvědčivosti. Jediné dílo, od jehož vydání uplynulo přes deset let a v němž nejsou úvahy soudů argumentačně překonány, není dostatečným důvodem pro změnu judikatury.

[25] Lze tedy shrnout, že obdobně formulované ustanovení § 174 odst. 2 správního řádu je judikaturou správních soudů a většinou komentářové literatury vykládáno tak, že vylučuje aplikaci subjektivní lhůty dle § 96 odst. 1 správního řádu. Obdobná ustanovení by zásadně měla být vykládána shodně, což svědčí pro závěr, že zvláštní úprava lhůt ve stavebním zákoně vylučuje použití dvouměsíční subjektivní lhůty.

[26] Zadruhé, i zákonodárce ve své činnosti vychází z toho, že užití obdobné formulace, jaká je obsažena v citovaných ustanoveních stavebního zákona, vede k vyloučení aplikace subjektivní lhůty.

[27] Od novelizace provedené zákonem č. 403/2020 Sb. podle § 149 odst. 8 správního řádu platí, že

[28] Tuto formulaci, která odpovídá úpravě obsažené v citovaných ustanoveních stavebního zákona, zákonodárce zvolil s vědomím toho, že tím vyloučí aplikaci subjektivní dvouměsíční lhůty. Z důvodové zprávy totiž vyplývá, že po novelizaci bude možné závazné stanovisko „“ (důvodová zpráva k zákonu č. 403/2020 Sb., zvláštní část, k čl. XXI, bodu 3). S omezením přezkumného řízení v podobě subjektivní lhůty tedy zákonodárce zjevně nepočítal.

[29] Nejen dosavadní k výkladu obdobného ustanovení, ale i záměr zákonodárce týkající se obdobně formulovaného ustanovení tedy svědčí o tom, že užitá formulace měla vyloučit aplikaci subjektivní dvouměsíční lhůty.

[30] Žádné přesvědčivé argumenty pro opačný závěr Nejvyšší správní soud neshledává.

[31] Důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb., kterou byla do stavebního zákona vložena zvláštní úprava lhůt pro přezkum souhlasů, argumentaci stěžovatelky nepodporuje, byť se jí stěžovatelka dovolává. Tato důvodová zpráva se zmiňuje toliko o tom, že se nově upravuje, případně do právní úpravy doplňuje lhůta pro přezkum. Stěžovatelkou zmiňovaný § 165 odst. 7 správního řádu vylučuje zcela úprava lhůt dle § 96 odst. 1 správního řádu, a nikoliv pouze subjektivní lhůty, a nesvědčí tedy o tom, že by zákonodárce uplatnění subjektivní lhůty vždy vylučoval výslovně.

[32] Ani z požadavku ochrany právní jistoty při přezkumu pravomocných rozhodnutí správních orgánů neplyne možnost dovozovat nad rámec znění zákona další podmínky pro provedení přezkumného řízení, které zákonodárce záměrně (byť třebas nikoliv výslovně) vyloučil.

[33] Skutečnost, že přezkumné řízení v případě souhlasů vydaných dle stavebního zákona nepodléhá subjektivní dvouměsíční lhůtě, zatímco přezkum obdobných rozhodnutí ano, nezakládá nedůvodnou nerovnost. Zákonodárce je oprávněn rozšířit možnosti posouzení zákonnosti těchto souhlasů v přezkumném řízení na úkor právní jistoty tím, že vyloučí aplikaci subjektivní lhůty. Souhlasy jsou totiž vydávány oproti rozhodnutím ve zjednodušeném procesu, který s sebou nese riziko nezákonnosti, které zákonodárce může pokládat za vyšší a odůvodňující vyloučení aplikace subjektivní lhůty k zahájení přezkumu. Žádné další argumenty na podporu svého výkladu stěžovatelka nepřednesla.

[34] Zahájení přezkumného řízení v případě souhlasů dle stavebního zákona tedy podléhá pouze objektivní lhůtě 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků, a dvouměsíční subjektivní lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní.

[35] Zbývá se vypořádat s tím, jaká lhůta se uplatní pro zkrácené přezkumné řízení.

[36] Zkrácené přezkumné řízení lze dle § 98 správního řádu provést, Mezi patří i dodržení lhůt pro jeho zahájení, jak dovodil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 2 As 74/2013-45. Tento rozsudek ovšem nelze chápat tak, že lhůtami se vždy rozumí lhůty dle obecné úpravy v § 96 odst. 1 a 97 odst. 2 správního řádu. V případě, že jsou tyto lhůty upraveny odlišně a obecná úprava správního řádu vyloučena, se na přezkumné řízení vztahuje tato zvláštní úprava.

[37] Jelikož prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí, je třeba vydat toto rozhodnutí ve lhůtě, kterou zvláštní zákon stanoví pro zahájení přezkumného řízení. Pozdější vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení by totiž znamenalo i pozdější okamžik zahájení přezkumného řízení – a tedy i porušení lhůty pro to stanovené. Krajský soud tedy správně dovodil, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, jehož předmětem je souhlas dle stavebního zákona, je třeba vydat ve lhůtě 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků.

[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že na zahájení přezkumného řízení, jehož předmětem je souhlas vydávaný stavebním úřadem podle § 96, § 106, § 122, § 127 a § 128 stavebního zákona, se vztahuje pouze objektivní lhůta 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. Dvouměsíční subjektivní lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní. V objektivní lhůtě 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků, lze vydat i rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu.

[39] V posuzované věci krajský úřad ve zkráceném přezkumném řízení zrušil kolaudační souhlas vydaný podle § 122 stavebního zákona. Žalovaný následně zrušil rozhodnutí krajského úřadu a přezkumné řízení zastavil, neboť podle něj bylo rozhodnutí vydáno po marném uplynutí dvouměsíční subjektivní lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu. Již krajský soud správně dovodil, že ve věci se neuplatní dvouměsíční subjektivní lhůta, nýbrž pouze objektivní lhůta 1 roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. Tato lhůta byla dodržena. Proto krajský soud postupoval správně, když rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Námitky stěžovatelky jsou nedůvodné.