Vydání 9/2005

Číslo: 9/2005 · Ročník: III

630/2005

Telekomunikace a zřízení věcného břemene

Ej 175/2005
Telekomunikace: zřízení věcného břemene
k § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů*)
Příslušný stavební úřad nemůže zamítnout návrh na zřízení věcného břemene podle § 91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů,**) jen s poukazem na skutečnost, že žádost je podána až po provedené pokládce telekomunikační sítě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2005, čj. 5 As 11/2003-66)
Věc:
Společnost s ručením omezeným S. v P. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o zřízení věcného břemene, o kasační stížnosti žalovaného.
Městský úřad v Hranicích dne 15. 1. 2002 zamítl návrh žalobce na zřízení věcného břemene pro umístění a provozování podzemního vedení telekomunikační sítě. Okresní úřad v Přerově 8. 4. 2002 zamítl odvolání žalobce a toto rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Ostravě posléze rozhodnutí Okresního úřadu v Přerově zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností a poukazoval v ní zejména na to, že rozhodnutí stavebního úřadu podle § 108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je rozhodnutím o majetkovém, resp. vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Správní orgán v mezích své pravomoci rozhodoval v soukromoprávní věci, a proto měl být návrh odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. d) v návaznosti na § 68 písm. b) s. ř. s., resp. podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Dále stěžovatel považuje za
absurdní
závěr krajského soudu, podle něhož nemusí mít stavebník upraven poměr k pozemku už před zahájením stavby a postačí mu dodatečně požádat stavební úřad o vyvlastnění. Tento závěr považuje za protiústavní, neboť nepřiznává vlastníkům pozemků stejnou ochranu před stavebníky a implikuje nerovnost mezi těmi, kteří nejsou ochotni se se stavebníkem dohodnout, a těmi, kteří se se stavebníkem dohodli. Není-li upraven vztah stavebníka k pozemku, jde o stavbu na cizím pozemku, ke které je oprávněn vyvlastňovat pouze soud v režimu § 135c občanského zákoníku. Nelze tedy žádat po stavebním úřadu, aby dodatečně zhojil nezákonný zásah stavebníka do vlastnických práv vlastníka pozemku. V případě stavby na cizím pozemku je cíle vyvlastnění možno dosáhnout jiným způsobem, totiž vyvlastněním u soudu.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je jeho právo domoci se v souladu s právním řádem omezení vlastnického práva prostřednictvím rozhodnutí orgánu veřejné správy, tedy aplikace veřejnoprávního institutu vyvlastnění. Každé rozhodnutí správního orgánu může zasáhnout do soukromoprávní sféry, avšak spor je veden ohledně porušení institutu veřejného práva stěžovatelem. Rozhodování o vyvlastnění se děje na základě veřejnoprávních předpisů. Také ve vztahu k námitce aplikace občanského zákoníku žalobce uvádí, že stavební úřad nemůže sám od sebe přenášet povinnosti jemu dané právními předpisy na jinou státní instituci, tedy na soud.
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
Z odůvodnění:
K námitkám, které stěžovatel ztotožnil s důvody pro podání kasační stížnosti a které směřují k požadavku na odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud odkazuje na důvody, jež jsou uvedeny v usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 As 11/2003-50,*) které bylo vydáno postupem dle § 17 odst. 1 s. ř. s. a jímž je tento soud při svém rozhodování nadále vázán. Z toho vyplývá, že žalobou napadené rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, nýbrž že je dána pravomoc soudu, aby v režimu soudního řádu správního přezkoumal takové rozhodnutí ve správním soudnictví, protože jde o věc veřejnoprávní.
Podle § 108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona lze pozemky, stavby a práva k nim pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit rozhodnutím stavebního úřadu (dále jen „vyvlastnit“), mj. i pro „účely vymezené zvláštními zákony“.
Nepříslušnost správních soudů k rozhodování o případech, kdy správní orgán rozhodl o „soukromém právu“, plyne z § 6 a § 68 písm. b) s. ř. s., a to ve spojení s § 7 odst. 1 a 2 o. s. ř. V evropském kontinentálním prostoru je tradiční dualismus práva, tedy jeho dělení na právo soukromé a veřejné. Při určování věcné příslušnosti (správního nebo civilního) soudu je tak třeba vždy posoudit a jednoznačně rozhodnout, zda se v daném případě jedná o rozhodnutí správního orgánu o veřejném subjektivním právu, nebo o tzv. soukromoprávní věc. Zákon o telekomunikacích je zákonem zvláštním ve smyslu § 108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona, neboť stanovuje účel, pro který lze ve veřejném zájmu vyvlastnit pozemky, stavby a práva k nim. Na vyvlastnění a řízení o něm se přitom plně vztahují ustanovení § 108 a násl. stavebního zákona. Veřejný zájem na vyvlastnění, resp. na realizaci účelu, pro nějž má být vyvlastněno, je přitom
condicio sine qua non
vyvlastnění, a jeho existence je proto základním předmětem zjišťování stavebního úřadu. Rozhodnutí příslušného stavebního úřadu tak nemá za cíl pouze (ani především) vyřešení sporu dvou soukromých subjektů, ale směřuje právě k zabezpečení určitého veřejného zájmu. Na tom, že se jedná se o věc práva veřejného, nic nemění ani to, že je zde v duchu zásady subsidiarity dána přednost dohodě mezi vlastníkem a navrhovatelem. Navrhovatel se svým návrhem na zahájení vyvlastňovacího řízení domáhá poskytnutí ochrany veřejnému zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úřad proto při rozhodování o vyvlastnění není arbitrem sporu dvou rovnoprávných subjektů, ale „ochráncem“ veřejného zájmu.
V moderním právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „veřejným zájmem“, nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu toho kterého neurčitého právního pojmu. Naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak ovšem s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována na způsob užití právního následku. Zákon tedy poskytuje volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě a s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují. V daném případě jde o konstrukci, která se opírá jednak o podmínky § 108 stavebního zákona, jednak o § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Jsou-li tedy naplněny podmínky dle uvedeného § 91 odst. 3 a nedojde-li k dohodě, rozhodne stavební úřad, a to podle zásad uvedených v § 108 odst. 2 (návětí) a odst. 3. Musí tedy být prokázán veřejný zájem, aby bylo možné vyvlastnit. Soud proto uzavírá, že ustanovení § 108 stavebního zákona je kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „veřejný zájem“ a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „je možné vyvlastnit“ představuje správní uvážení. To pak přezkoumává soud pouze v omezeném rozsahu, totiž zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a jestli premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.
Vyvlastnění je institut výjimečný. Jeho podstatou je povinnost vlastníka trpět určitá opatření, včetně zániku vlastnického práva. Je tudíž na místě takové zásahy regulovat předpisy nejvyšší právní síly. Podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle § 108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona je možné vyvlastnit jen ve veřejném zájmu také pro „účely vymezené zvláštními zákony“.
Vodítkem pro zjištění, zda je dán veřejný zájem na omezení vlastnických práv jedněch vlastníků ve prospěch vlastníků druhých, musí proto spočívat v naléhavosti veřejného zájmu v relaci k právu na ochranu vlastnictví vlastníka pozemku ve smyslu principu nedotknutelnosti vlastnictví. Je tomu tak z důvodu, že vlastnické právo jednoho vlastníka lze omezit pouze v zájmu uplatnění základních práv, tedy i vlastnických práv jiného subjektu. Veřejný zájem je z tohoto pohledu třeba zjišťovat pro každý konkrétní případ, přičemž veřejný zájem je nutno chápat jako zájem, který by bylo možno označit za obecně prospěšný. Veřejný zájem na vyvlastnění nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí; může být dán i tehdy, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví.
Soudní praxe považuje veřejný zájem za zájem obecně prospěšný; předpokládá se tedy zvýšený, věcně objektivní veřejný zájem. Podle Evropského soudu pro lidská práva musí opatření ve smyslu čl. 1 odstavce prvního věty druhé Dodatkového protokolu k Úmluvě sledovat legitimní politické účely – hospodářské, sociální nebo zvláštní veřejné zájmy v dotčené oblasti; svůj obsah tak uvedený pojem nabývá při řešení každého jednotlivého případu, a to na základě rozsouzení různých zájmů při přihlédnutí ke konkrétním okolnostem.
Je přitom nutno dodržet zákonné podmínky stavebního zákona také ve smyslu § 110 a uvážit, zda sledovaného cíle lze dosáhnout bez omezení práva vlastníků předmětného pozemku.
V posuzovaném případě není zpochybňován skutkový děj a veškerá právní problematika se soustředí na zodpovězení otázky stran možnosti stavebního úřadu zabývat se návrhem na zřízení věcného břemene i jindy než pouze před zahájením stavby. Ze shora uvedeného je však zřejmé, že veškeré atributy rozhodovací činnosti zůstávají příslušnému stavebnímu úřadu zachovány a nelze s poukazem na jinou (soukromoprávní soudní) proceduru popírat vlastní kompetenci věc posoudit a rozhodnout jen proto, že o návrhu nelze z faktických důvodů rozhodnout před započetím stavby. Zákonem svěřená
kompetence
úřadu není závislá na tom, kdy je návrh podán, a nezaniká ani se nepřenáší na jiný orgán, není-li dodržen obecný požadavek § 58 odst. 2 stavebního zákona. V té souvislosti soud připomíná ustanovení § 37 stavebního zákona pojednávající o podkladech územního rozhodnutí a dále související § 38: nemá-li podle něj navrhovatel k pozemku vlastnické nebo jiné právo, lze bez souhlasu vlastníka územní rozhodnutí o umístění stavby nebo rozhodnutí o využití území vydat jen tehdy, jestliže je možno pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit. Okrajově se soud zmiňuje i o § 88 odst. 1 písm. b), podle něhož je právem stavebního úřadu nařídit vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavených bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se však nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. Lze tedy uzavřít, že odmítl-li příslušný stavební úřad rozhodnout ve věci zřízení věcného břemene, učinil tak nedůvodně, a Nejvyšší správní soud považuje řešení zvolené krajským soudem za věcně správné.
(ovo)
*) Zrušen zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), s účinností k 1. 5. 2005; srov. však přechodné ustanovení § 147 tohoto zákona.
**) Srov. § 104 odst. 3 zákona o elektronických komunikacích.
*) Nepublikováno; srovnej však č. 448/2005 Sb. NSS.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.