Vydání 7-8/2016

[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

[17] Předkládající senát se domnívá, že (i) prodloužení doby trvání stavby povolené jako stavba dočasná, resp. změna na stavbu trvalou, má být projednávána jako změna dokončené stavby v režimu podle § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a (ii) že k povolení takové změny je nezbytné, aby žadatel (vlastník stavby) předložil stavebnímu úřadu souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, jedná-li se o osobu odlišnou od vlastníka stavby.

[18] K otázce ad (i) se Nejvyšší správní soud vyjádřil tak, že prodloužení doby trvání stavby v případě stavby, u níž uplynula doba jejího trvání stanovená ve stavebním povolení, řeší stavební úřad v řízení o změně v užívání stavby dle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. V rozsudku čj. 8 As 28/2005-120, ve věci ZEAS, Nejvyšší správní soud uvedl, že ze spisu vyplývá, že "."

[19] Tento názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 30. 9. 2008, čj. 4 As 2/2007-285: "‚v případě, že vlastník dočasné stavby v průběhu řízení o jejím odstranění podle § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976 podá žádost o změnu užívání této stavby nebo prodloužení doby jejího trvání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti. Pokud této žádosti stavební úřad vyhoví, řízení o odstranění zastaví; v opačném případě v řízení o odstranění stavby pokračuje' (srov. rozsudek ."

[20] Otázkou postupu stavebního úřadu při uplynutí stanovené doby trvání dočasné stavby, byť na půdorysu stavebního zákona z roku 2006, se zabýval Nejvyšší správní soud dále i v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014-37, v němž posuzoval kasační stížnost ve věci zamítnutí žádosti OKD, a.s., o změnu v užívání staveb v areálu Dolu Frenštát spočívající v prodloužení doby jejich trvání do roku 2031.

[21] Co se týče posouzení nutnosti doložení souhlasu vlastníka pozemku s prodloužením doby trvání stavby [otázka předložená rozšířenému senátu ad (ii)], Nejvyšší správní soud se touto otázkou výslovně zabýval v rozsudku čj. 1 As 128/2014-59, kde uvedl: "."

[22] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve stavebním zákonu z roku 1976 a ve stavebním zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např. možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení), ohledně řešených otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za shodnou, a proto by bylo krajně nežádoucí tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem na to, že se jedná (formálně) o jiný právní předpis.

[23] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát konstatuje, že osmý senát v usnesení o postoupení věci vyjádřil ohledně otázek (i) i (ii) odlišný názor od názoru dosud zastávaného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána. (...)

[25] Podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31. 12. 2006 platí, že "[s]".

[26] Podle § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2006 se k návrhu na povolení změny v užívání stavby přiloží: a) dokumentace s vyznačením stávajícího a nového způsobu užívání jednotlivých prostorů; u starších staveb, kde se dokumentace nezachovala, lze k návrhu předložit pasport stavby (§ 45 odst. 2), b) doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas vlastníka stavby se změnou ve způsobu jejího užívání, není-li navrhovatel vlastníkem stavby, c) doklady o jednání s orgány státní správy a s účastníky řízení, pokud byla předem o návrhu vedena, a rozhodnutí, stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení, popřípadě jiná opatření dotčených orgánů státní správy vyžadovaná zvláštními předpisy, d) kolaudační rozhodnutí, popřípadě stavební povolení, ze kterého je zřejmé, k jakému účelu byla stavba povolena, anebo doklad podle § 45 odst. 5".

[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda lze prodloužení trvání stavby (bez toho, aby byly prováděny jakékoli faktické stavebně technické změny stavby) považovat za změnu stavby ve smyslu § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Je nutno vycházet z toho, že pojem "změna stavby" je definován v § 139b odst. 3 téhož předpisu, kde je stanoveno, že "[z]měnami dokončených staveb [na rozdíl od změn staveb před jejich dokončením, které jsou definovány v § 139b odst. 4 téhož zákona] jsou a) nástavby, jimiž se stavby zvyšují, b) přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou, c) stavební úpravy, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby". Výklad podle legální definice má přednost před výkladem podle obecného jazyka. Pokud zákonodárce sám definuje určitý právní pojem, činí tak zpravidla proto, že mu chce dát odlišný význam, než má tento pojem v obecném jazyce (srov. Wintr, J. Metody a zásady práva. Praha: , 2013, s. 52). Ačkoli tedy i změna doby trvání stavby, resp. změna ze stavby dočasné na stavbu trvalou, představuje v obecném smyslu určitou změnu, která se stavby týká, nelze ji považovat za změnu stavby ve smyslu stavebních předpisů. Stavební zákon z roku 1976 a shodně i stavební zákon z roku 2006 totiž za změnu stavby považují pouze stavební změnu ve smyslu změny výšky, půdorysu, či vnitřního stavebního uspořádání.

[28] Toto "stavebně technické" pojetí změn stavby ostatně odpovídá tradicím českého stavebního práva: zákon č. 5/1889 čes. z. z., jímžto se vydává stavební řád pro království České, vyjímajíc obce, pro které platí stavební řád ze dne 10. 4. 1886 č. 40 z. z.*), stanovil v § 27, že za podstatné opravy nebo změny pokládány buďtež ty, a) jimiž předmět stavební změní se ve svých zevnějších rozměrech vůbec nebo ve své façadě, b) jimiž hlavní části jeho se vyměňují, odstraňují nebo se posunují, nebo které mají jakýmkoli způsobem vliv na pevnost stavení, na bezpečnost jeho před ohněm, na zdravotní poměry jeho neb na práva sousedů. Podobně byla definována změna stavby v § 3 zákona č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu**).

[29] Proto je třeba za změnu stavby spojenou se změnou v jejím užívání, kterou je ve smyslu § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 nutno projednat ve stavebním řízení, považovat pouze změnu stavebně technickou ve smyslu § 139b odst. 3 téhož zákona, tj. změny výšky, půdorysu nebo vnitřního uspořádání stavby. Pouhé prodloužení trvání stavby povolené jako stavba dočasná bez potřeby těchto stavebně technických změn tedy nelze projednávat ve stavebním řízení. Takové prodloužení trvání stavby bez stavebně technických změn stavby stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci ZEAS, tato změna je již dle stavebního zákona z roku 2006 výslovně řešena v režimu změny v užívání stavby (srov. § 129 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb.).

[30] Další otázkou, kterou musel rozšířený senát posoudit, je to, zda pro povolení takové změny v užívání stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo v její změně na stavbu trvalou je třeba, aby vlastník stavby prokázal své právo k pozemku, na kterém je stavba umístěna, resp. souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou.

[31] Nejprve je třeba konstatovat, že mezi doklady, které požaduje k žádosti o změnu v užívání stavby doložit vyhláška č. 132/1998 Sb., takový požadavek obsažen není. To ostatně konstatoval Nejvyšší správní soud ve věci čj. 1 As 128/2014-59 i ve vztahu ke stavebním předpisům platným od 1. 1. 2007. Správní řád přitom stanoví v rámci základních zásad činnosti správních orgánů, že podklady mohou správní orgány od dotčené osoby vyžadovat jen tehdy, stanoví-li tak zvláštní předpis (srov. § 6 odst. 2 věta druhá správního řádu). Tento silný argument jistě mluví ve prospěch názoru vysloveného v rozsudku ve věci čj. 1 As 128/2014-59, že nelze od žadatele (vlastníka stavby) o změnu v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou vyžadovat doklad o tom, že je (i nadále) oprávněn k umístění stavby na pozemku.

[32] Podle rozšířeného senátu však existují ještě silnější důvody pro přijetí opačného výkladu. Změna v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení doby trvání nebo změně na stavbu trvalou představuje skutečně kvalitativně zcela odlišnou změnu právního režimu stavby od jiných změn v užívání existujících staveb. Prodloužení závazné časové meze existenci stavby, po jejímž uplynutí musí být stavba odstraněna [srov. § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, resp. § 129 odst. 1 písm. g) stavebního zákona z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb.] představuje závažný a nevratný zásah do práv vlastníka pozemku (je-li odlišný od vlastníka stavby na něm umístěné), který je srovnatelný se zřízením zcela nové stavby nebo s přístavbou stávající stavby. Z pohledu veřejného práva se vytváří zcela nová situace, kterou je vlastník pozemku podstatným způsobem omezen na praktických možnostech výkonu svého vlastnického práva k pozemku. I z hlediska fyzikálního je čas někdy považován za čtvrtou dimenzi tzv. časoprostoru, který určuje podobu světa, v němž žijeme. Proto nelze zcela odlišovat požadavky na ochranu vlastnického práva vlastníka pozemku v případě zřízení nové stavby, resp. její změny spočívající např. v nástavbě nebo přístavbě na jedné straně a v případě změny v užívání dočasné stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou na straně druhé. Naopak v obou případech je třeba práva vlastníka pozemku zohlednit obdobným způsobem.

[33] Vlastník pozemku jistě má legitimní očekávání, že stavba dočasná umístěná na jeho pozemku, jejíž stanovená doba trvání již uplynula a ohledně jejíhož dalšího umístění na svém pozemku se s jejím vlastníkem nedohodl, bude odstraněna. Vlastník stavby, která byla provedena bez stavebního povolení, a jenž požádá o její dodatečné povolení, musí předložit doklad, jímž stavebník prokazuje, že je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu nebo provést změnu stavby [srov. § 88 odst. 1 písm. b) na konci stavebního zákona z roku 1976 ve spojení s § 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. § 129 odst. 2 věta pátá stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. ve spojení s přílohou 9 část B vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu]. Neexistuje žádný racionální důvod, proč by stejná ochrana práv vlastníka pozemku neměla být zajištěna v řízení o změně v užívání dočasné stavby, jejíž doba trvání uplynula, jako je tomu v nyní projednávaném případě.

[34] Naopak, rozšířený senát má za to, ve shodě s rozsudkem ve věci ZEAS, že situace vlastníka nepovolené stavby je v zásadě srovnatelná se situací vlastníka stavby, jejíž doba trvání uplynula, a která má být proto odstraněna. Je sice pravdou, že vlastník pozemku zřejmě musel v době povolování dočasné stavby udělit stavebníku (následně vlastníku stavby) právo stavbu na pozemku zřídit, zpravidla svůj souhlas s tímto záměrem vyjadřoval ve vztahu ke konkrétnímu záměru dočasné stavby, přičemž právo zřídit stavbu trvalou by odlišné osobě neposkytl, resp. nikoli za stejných podmínek. Jinými slovy, dočasnost stavby představovala typicky podstatnou okolnost podmiňující vyslovení původního souhlasu vlastníka pozemku se zřízením stavby (udělení práva stavbu zřídit) a po uplynutí stanovené doby trvání stavby již není možné se tohoto původního práva zpravidla dovolávat, nevyplývá-li ovšem z něho jinak, např. nebylo-li sjednáno jako věcné břemeno na dobu neurčitou nebo na dobu určitou přesahující původně veřejnoprávně stanovenou dobu trvání stavby, popř. jako právo stavby podle § 1240 a násl. občanského zákoníku z roku 2012, které dosud trvá. Zákonodárce ostatně přijetím nového občanského zákoníku, kodifikujícího zásadu , vyjádřil vůli omezit do budoucna případy odlišného vlastnického režimu stavby a pozemku, na němž je stavba umístěna.

[35] Rozšířený senát si je vědom, že geneze vzniku komplikovaných právních poměrů v projednávaném případě je jiná a souvisí spíše se společenskou a právní entropií panující v době transformace společnosti, majetkových poměrů a právního řádu v devadesátých letech minulého století. Na posouzení věci to však nic nemění. Pokud se osoba zúčastněná na řízení dovolává své dobré víry v dosavadní judikaturu, lze poukázat na to, že veškeré rozhodné skutkové okolnosti a jednání osoby zúčastněné na řízení (uzavření kupní smlouvy na stavbu, podání žádosti o změnu v užívání stavby) nastaly v době před vydáním rozsudků, kterých se osoba zúčastněná na řízení nyní dovolává. Tudíž logicky tato osoba nemohla v době před vznikem nyní částečně korigované judikatury jednat v důvěře v ní. Zásah do práv osoby zúčastněné na řízení je rovněž relativizován tím, že již v době uzavření kupní smlouvy na posuzovanou stavbu mezi právním předchůdcem stěžovatelky a osobou zúčastněnou na řízení se jednalo o stavbu, jejíž stanovená doba trvání uplynula (v roce 1980), což jistě bylo možné ověřit na stavebním úřadu. Navzdory této skutečnosti po dobu 24 let po zakoupení této "nelegální" stavby osoba zúčastněná na řízení stavbu užívala a užívá pro své podnikání. Dále je třeba vzít v úvahu, že k následně podané žádosti osoby zúčastněné na řízení o změnu v užívání stavby došlo k prodloužení doby trvání stavby, avšak pouze na dobu do konce roku 1999, po kterou měla osoba zúčastněná na řízení právo k umístění stavby na pozemku stěžovatelky na základě nájemní smlouvy ze dne 17. 12. 1992. Osoba zúčastněná na řízení si tak musela být vědoma toho, že další prodloužení doby trvání stavby, resp. její změna na stavbu trvalou, nemůže být bez prokázání práva k pozemku pod stavbou povolena. Pokud se dále osoba zúčastněná na řízení odvolává na smlouvu o budoucí smlouvě kupní, kterou se právní předchůdce stěžovatelky zavázal pozemek pod stavbou prodat osobě zúčastněné na řízení, je třeba konstatovat, že taková kupní smlouva nikdy uzavřena nebyla a ze spisu nijak nevyplývá, že by se osoba zúčastněná na řízení domáhala uzavření takové kupní smlouvy soudní cestou (srov. zásadu ). Vzhledem k těmto okolnostem případu má rozšířený senát za to, že změna výkladu právních předpisů, k níž nyní přistupuje, nedopadne na osobu zúčastněnou na řízení nepřiměřeně tvrdě a nespravedlivě [srov. nález ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 3168/09, N 158/58 SbNU 345, č. 158/2010 Sb. ÚS, bod 23 a násl.].

[36] Pokud tedy prováděcí předpisy ke stavebnímu zákonu z roku 1976 ani ke stavebnímu zákonu z roku 2006 nestanoví žadateli o povolení změny v užívání dočasné stavby spočívající v prodloužení doby trvání stavby, příp. změně na stavbu trvalou, povinnost doložit, že je vlastníkem pozemku nebo stavby, anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku, lze v tom shledávat mezeru v zákoně (resp. zde v jiném právním předpise).

[37] Rozšířený senát v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, ve kterém se soud zabýval řešením obdobné situace: "Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno: Knihovnička, 2008, s. 174 a násl., který hovoří o teleologické mezeře; resp. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře. Praha: Karolinum, 2002, s. 205 a násl., který hovoří o axiologické mezeře), nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy či argumenty, které jsou právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy, zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí."

[38] Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., posuzoval situaci do určité míry srovnatelnou s nyní posuzovanou věcí, kdy neaplikace podzákonného předpisu na určité případy v souladu s jeho doslovným výkladem vedla k protiústavním důsledkům. V bodu 37 nálezu Ústavní soud uvedl: "Jinak řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky řízení) dopadá jasná podzákonná úprava vymezující výši paušální náhrady hotových výdajů, na nezastoupené účastníky řízení žádná výslovná právní úprava nedopadá, což je nutno chápat jako mezeru v právu, způsobující protiústavní důsledky, jak bylo vyloženo výše. Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na řešení situace, na niž žádná - v tomto případě podzákonná - právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho podzákonného právního předpisu, který řeší situaci nejpodobnější, v daném případě tedy § 13 odst. 3 [vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], pokud by nepoužití takové analogie mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom o použití analogie nepřípustné, neboť nejde o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném, a její použití jde v daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na něž toto analogické vztažení advokátního tarifu dopadne. Zároveň jde o analogické použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž ona výše zmíněná demonstrativní povaha výčtu hrazených nákladů řízení v § 137 odst. 1 o. s. ř. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích, kdy by vztažení možnosti paušální náhrady hotových výdajů jen na advokáty založilo protiústavní nerovnost mezi zastoupenými a nezastoupenými účastníky. Text zákonné úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky umožňuje, čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých situacích přikazuje."

[39] V nyní posuzované věci má rozšířený senát za to, že se jedná o mezeru v zákoně nevědomou a nepravou (ohledně podrobnějšího výkladu k těmto kategoriím rozšířený senát pro stručnost odkazuje na rozsudek ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS). Taková mezera může a s ohledem na čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny musí být zaplněna pomocí analogie legis, tj. aplikováním požadavku na doložení toho, že žadatel o změnu v užívání stavby je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku dle § 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. dle přílohy 9 části B vyhlášky č. 503/2006 Sb. Tomuto požadavku vlastník stavby umístěné na cizím pozemku, u níž má být povoleno prodloužení jejího trvání nebo změna na stavbu trvalou, zpravidla vyhoví tím, že doloží souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, s povolením takové změny v užívání stavby.

[40] Rozšířený senát zdůrazňuje, že v nyní projednávané věci se nejedná o případ nepřípustnosti analogie (např. zákaz analogie v neprospěch pachatele v trestním právu hmotném, založení daňové povinnosti v důsledku analogické aplikace daňových předpisů, srov. Wintr, J., op. cit., s. 161) či založení pravomoci správního orgánu pomocí analogie (srov. Boguszak, J.; Čapek, J.; Gerloch, A. Teorie práva. 2. vyd. Praha: ASPI, 2004, s. 183).

[41] Analogickou aplikací ustanovení vyhlášek vydaných k provedení stavebního zákona z roku 1976, resp. stavebního zákona z roku 2006, nedojde ani k nespravedlivému porušení práv vlastníka stavby. I vlastník stavby totiž musí počítat s tím, že po uplynutí doby, na kterou byla stavba povolena, bude muset být odstraněna. Neexistuje zde nárok na jakési automatické prodloužení doby trvání stavby a stavební úřad při posuzování žádosti o změnu v užívání stavby musí vzít v úvahu celou řadu dalších faktorů, zejména veřejné zájmy, jako jsou ochrana života a zdraví osob, životního prostředí atp. (srov. § 85 odst. 1 na konci ve spojení s § 81 odst. 1 větou druhou stavebního zákona z roku 1976), resp. změna v užívání stavby musí být v souladu i s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování a obecnými požadavky na výstavbu (srov. § 126 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb.). Nejedná se o žádnou formalitu. Vlastník stavby musí její dočasnost, resp. podmíněnost dalšího trvání stavby mj. i dohodou s vlastníkem pozemku, zohlednit jak v rámci případných investic do své stavby, tak i ve vztazích a jednání s vlastníkem pozemku. Je totiž zřejmé, že cena stavby (jak v posuzovaném případě dokládá osoba zúčastněná na řízení) může být vyšší než cena pozemku pod ním, je však také zřejmé, že reálná cena stavby, u níž uplynula doba jejího trvání a má být odstraněna, je dramaticky odlišná od stavby, jejíž další trvání je z hlediska práva neproblematické. Je rovněž odlišná reálná cena pozemku, na kterém je zřízena stavba cizího vlastníka, který majiteli pozemku nehradí nic, neboť není uzavřena ani nájemní smlouva na pozemek, případně pouze nízkou kompenzaci, od stavebního pozemku, který je nezastavěný a jeho vlastník s ním může volně nakládat. Nelze pak jednostranně zvýhodnit pouze vlastníka stavby, jejíž právní je obdobný jako u stavby nepovolené, oproti vlastníkovi pozemku. Naopak ochrana práv vlastníka pozemku musí být v zásadě podobná v případě nepovolené cizí stavby na pozemku jako v případě cizí stavby, jejíž doba trvání uplynula.

[42] Rozšířený senát dodává, že v případě jiných změn v užívání stavby, než je prodloužení doby jejího trvání, se použije výčet dokladů, které je žadatel povinen připojit k žádosti dle § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. dle části B přílohy č. 14 k vyhlášce č. 503/2006 Sb., tj. v takových řízeních se od žadatele nepožaduje doložení souhlasu vlastníka pozemku. Tím samozřejmě nejsou nijak dotčeny povinnosti vlastníka stavby ve vztahu k vlastníku pozemku vyplývající ze soukromoprávních vztahů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 9. 2004, sp. zn. 22 Cdo 1340/2004). Pokud by se ovšem jednalo o podstatnou změnu v užívání stavby, která má vliv na životní prostředí, resp. nároky na veřejnou dopravní či technickou infrastrukturu, žadatel by musel nejprve získat územní rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území podle § 81 stavebního zákona z roku 2006. K žádosti o vydání územního rozhodnutí by byl povinen doložit i souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou v užívání stavby (srov. § 5 odst. 2 a část B přílohy č. 3 k vyhlášce č. 503/2006 Sb.).