Vydání 3/2007

Soud ohledně klíčové námitky žaloby mířící do nesprávného výkladu a užití ustanovení § 68 stavebního zákona dospěl k závěru, že správní orgány nepochybily. Podle § 68 odst. 1 stavebního zákona může stavební úřad na žádost stavebníka v odůvodněných případech povolit změnu stavby ještě před jejím dokončením. Náležitosti a způsob dokumentování navrhovaných změn upravuje § 22 vyhl. č. 132/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Jde o povolení toliko změn stavby oproti původnímu projektu schválenému ve stavebním řízení, což předpokládá, že stavebně technickým určením a účelem budoucího užití jde stále o tutéž stavbu (k níž bylo vydáno i územní rozhodnutí) a že jde o změnu ve fázi před dokončením, tedy v průběhu její výstavby (po zahájení stavby podle schváleného projektu).

V daném případě je nesporné, že stavba dle původního projektu nebyla ani zčásti realizována: naopak byl zpracován zcela nový projekt, jímž nedošlo ke změně stavby (ke změně toliko některé z částí projektované stavby), ale došlo ke změně úplně celého provedení zastřešení objektu, a tato změna - ať rozsahem zástavby (daným stávající stavbou), či výškovým ukazatelem (hřebenem) - sice neměnila původní záměr, ale nebyla jen změnou materiálového provedení, jak tvrdí žalobce, nýbrž představuje jinou stavbu. Žalovaný i magistrát správně uzavřeli, že nejde toliko o nové zastřešení stávající stavby (změnu materiálu a změnu oblouku), ale o nástavbu s novým zastřešením. Z nového projektu doloženého k žádosti o změnu stavby před dokončením oproti původním projektu je zcela zřejmé, že navrhovaná stavba (označovaná jako změna) sestává z nástavby jednoho nadzemního podlaží na stávající objekt o světlé výšce 2,90 metrů a teprve tato nástavba je zastřešena obloukem z ocelové konstrukce, v němž jsou navíc umístěna střešní okna. Je tedy nesporné, že jde o změnu projektu v takové míře, že je navrhována úplně jiná, odlišná stavba než původní. Tuto skutečnost dokládá nejen sám žalobce tvrzením, že pokud by zahájil stavbu podle původního projektu, musel by ji následně odstranit a stavět znovu, ale potvrzuje ji především fakt, že zatímco v původní projektové dokumentaci bylo navrhováno toliko zastřešení dřevěnou konstrukcí, navíc aniž by bylo uvedeno, k jakému účelu bude půdní prostor sloužit, nový projekt, aspoň dle údajů v nové žádosti o povolení změny stavby před dokončením, počítá s tím, že půdní prostor bude následně využit pro bytové účely (do střechy jsou osazována okna). Účel užívání stavby je jedním ze základních ukazatelů pro zpracování projektu, pro rozhodnutí o umístění stavby i pro povolení stavby. Jím je určeno nejen stavebně technické řešení projektu, ale jen při jeho vymezení lze splnit požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů, a v řízení o umístění stavby či při vydání stavebního povolení shledat, zda je záměr v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací, zda jsou splněny obecně technické požadavky na výstavbu a stanovené limitní hodnoty pro ten který typ stavby (napojení na inženýrské sítě, parkovací místa atd.). Jak správně poukázal žalovaný, je uvedení účelu užívání stavby i požadavkem stanoveným prováděcí vyhláškou k stavebnímu zákonu (§ 16, § 18 vyhl. č. 132/1998 Sb.).

Soud proto neshledal v rozporu se zákonem závěr žalovaného, že povolení takové stavby vyžadovalo i nové územní řízení a rozhodnutí o umístění této nástavby. V řízení o umístění stavby se totiž neřeší toliko prostorové a výškové ukazatele stavby, ale kromě splnění předně uvedených podmínek i architektonické řešení, vzdálenost od sousedních staveb, přičemž mohou být rozhodné i ukazatele vlastního profilu oblouku střechy (mohou mít vliv na osvětlení bytových prostor v sousedních stavbách). Rovněž jsou závazně stavebními předpisy stanoveny podmínky, za jakých lze v povolit u sousedících stavbách okna.

Soud má dále za dostatečně doloženo (protokolem z 5. 2. 2001 a dalším shora uvedeným postupem stavebního úřadu), že stavba nebyla ve lhůtě dvou let od právní moci stavebního povolení vydaného 8. 1. 1999 zahájena, neboť zahájením stavby se rozumí takové práce, které jsou prováděny a směřují jednoznačně k realizaci stavby podle vydaného stavebního povolení a schválené projektové dokumentace. V daném případě - jak vyplývá ze zápisů ve stavebním deníku a jak potvrdil zástupce stavebníka při jednání před soudem - došlo 15. 8. 2000 po předání staveniště zhotoviteli k tomu, že zhotovitel provedl sondy a další práce ověřující, zda lze stavbu podle schváleného projektu vůbec realizovat (chyběla totiž výkresová dokumentace vlastních patek, sloupů a pevnosti), neboť původní projekt nebyl vypracován na základě sond či ohledání stavby. Zástupce stavebníka sám při tomto jednání potvrdil, že vlastně až v této době bylo sondami a dalším zjištěno, že stavbu původně projektovanou není vhodné na objektu vůbec realizovat, a proto přistoupil na základě návrhu zhotovitele k tomu, že dojde ke změně záměru. Ta však vyústila nejen ve změnu technického provedení vlastního zastřešení (změnu materiálu), ale ve změnu vlastní stavby. Z uvedeného je jednoznačné, že to, co mělo být ověřeno před podáním žádosti o povolení stavby a rozhodně před vlastním povolením stavby, a to na základě doporučení i ve statickém posudku k původní stavbě, bylo zjištěno až následně; závazné provedení sond a ověření zatížení a základové spáry pak ani nebylo v podmínkách původního stavebního povolení uloženo provést před započetím stavby. Nemohlo se proto jednat o zahájení stavby dle stavebního povolení. K judikátu bývalého Nejvyššího správního soudu (Boh. A 4115/24) soud považuje za nutné dodat, že nepovažuje shora uvedený výklad soudu v daném případě v rozporu s tímto judikátem, neboť skutkově nešlo o identickou situaci.

Také hodnocení stavu věci ve vztahu k statickému posouzení objektu bylo správné. Je nesporné, že původní statický posudek tak, jak cituje Magistrát hl. m. Prahy v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně, uváděl, že dochází k přetížení nosných částí zdiva stávající stavby a že je nutno před zahájením stavby provést ještě další statická měření a šetření. Rovněž svědek P. při jednání před soudem připustil, že sondy a odkrytí základových spár domu, ačkoliv šlo o práce, které měly předcházet předně dokončení projektové přípravy stavby, rozhodně pak vydání stavebního povolení, nebo měly být ve stavebním povolení vzaty v úvahu stanovením přísných podmínek, byly provedeny až následně. Pokud jde o statické posouzení při rozhodování o povolení změny stavby před dokončením, stavební úřad nevycházel z žádného relevantního důkazu o tom, že by nové řešení mělo být lehčí a mělo méně zatížit stávající stavbu než původní řešení, a proto jeho závěr nemůže být shledán zákonným. Magistrát hl. m. Prahy proto oprávněně vytkl tuto nezákonnost postupu v řízení, které předcházelo rozhodnutí o povolení změny stavby.

Soud proto dospěl k závěru, že § 68 stavebního zákona zde nebylo v daném případě možno užít z důvodů, které žalovaný ve svém rozhodnutí řádně vytkl; námitky stran výkladu a aplikace tohoto ustanovení soud neshledal důvodnými.

Pokud jde o další vytýkané vady v rozhodnutí orgánu I. i II. stupně, lze je rozdělit na porušení procesněprávních ustanovení či formálně právní porušení zákona a na porušení věcná, která skutečně musí vést ke zrušení napadeného rozhodnutí v mimoodvolacím řízení, a to z důvodu, že skutečně znamenají základní rozpor se zákonem. Za formálně právní nedostatek lze považovat výtku ohledně neuvedení § 68 stavebního zákona a naopak uvedení § 120 stavebního zákona, jak již avizoval žalovaný ve svém odůvodnění rozhodnutí. Takovou vadou ale není to, že nebyl řádně vymezen okruh účastníků řízení.

V době řízení o povolení změny stavby nebyl již vlastníkem stavebního objektu, na kterém měla být nástavba vztyčena, žalobce jako stavebník, ale byla jím v té době již společnost, do jejíhož obchodního jmění tento dům on sám předtím vložil. Tato vada má za následek nezákonnost rozhodnutí, neboť vlastníkem objektu v době vydání rozhodnutí o povolení změny stavby před dokončením byla společnost od žalobce odlišná. Vztahy mezi právnickými osobami na základě propojení osob či majetku těchto společností nemohou být z hlediska stavebního zákona rozhodné. Soud připouští, že tuto vadu, pokud by byla jedinou vadou napadeného rozhodnutí o dodatečném povolení změny stavby před dokončením, by bylo lze odstranit dodatečným doložením rozhodných skutečností a sama o sobě by neměla vést ke zrušení rozhodnutí ve smyslu § 65 spr. ř., neboť tento zásah je zásahem do pravomocného rozhodnutí; nicméně tato vada nebyla v daném případě vadou jedinou a rozhodnou pro využití § 65 spr. ř.

Rozhodné je zde to, že nebyl zjištěn okruh účastníků řízení vůbec a nebyl respektován ani okruh účastníků v původním řízení o vydání stavebního povolení. Okruh účastníků musí být řádně zjišťován, a pokud jde o povolení změny stavby před dokončením, platí § 68 odst. 2 stavebního zákona. Proto tedy v rozsahu, v jakém se změna dotýká práv, právem chráněných zájmů nebo povinností účastníků řízení, jakož i zájmů chráněných dotčenými orgány státní správy, musí být žádost projednána i nimi a o jejich námitkách musí být rozhodnuto. Protože pak v daném případě šlo o jinou stavbu než původní, musel být okruh účastníků nově vzhledem k tomu i zjišťován, nehledě na to, že bylo společné řízení o umístění i povolení stavby. V daném případě nemá žalobce pravdu ani v tom, že by územní rozhodnutí o umístění stavby bylo vydáno Magistrátem hl. m. Prahy. Toto rozhodnutí nedoložil; naopak ze spisu vyplývá, že o umístění stavby bylo současně rozhodnuto ve spojeném řízení s řízením o povolení stavby, a to v rozhodnutí z 8. 1. 1999. Přitom šlo o umístění výškově nového zastřešení objektu obchodního centra v H., a toto společné řízení již tehdy vyžadovalo řádně vymezit okruh účastníků řízení, a to jak ve vztahu k § 34, tak i k § 59 stavebního zákona. V řízení o změně stavby před jejím dokončením vzhledem k tomu, že šlo o změnu stavby v takovém rozsahu, že je ji nutno považovat za novou - jinou - stavbu, bylo nutné okruh účastníků vymezit zcela a řádně znovu. Výpis z katastru nemovitostí ohledně vlastnictví pozemků a staveb v dotčeném okolí navrhované stavby byl v původním řízení doložen, nebyl však aktuální ve vztahu k době vydání rozhodnutí z 15. 11. 2000; proto žalovaný i magistrát učinili v tomto směru správný závěr, že pro zjištění okruhu účastníků řízení nebyl ve spisech žádný podklad a stavební úřad se touto otázkou, ač měl, vůbec nezabýval.

Soud proto uzavírá, že správní orgány nepochybily, pokud vytkly tuto vadu jako vadu původního řízení a uložily stavebnímu úřadu vymezit řádně okruh účastníků řízení. Soud podotýká, že je sice okruh účastníků stavebního řízení přímo v zákoně vymezen tak, že musí být přímo dotčena jejich práva a právem chráněné zájmy, nicméně jak správním úřadům, tak i soudům je znám výklad těchto ustanovení provedený Ústavním soudem, podle něhož se přímé dotčení v právech nemusí týkat toliko mezujících sousedů, ale záleží vždy na odstupu jednotlivých staveb od sebe. Jak poukázal již magistrát, pokud jde o vzájemné odstupy od staveb, které měly být řešeny v rámci územního řízení, tj. při umístění stavby, nebyly tyto odstupy v původním řízení, ani následně v řízení o povolení změny stavby před dokončením vůbec předmětem projednávání před stavebním úřadem. Pokud jde o nástavbu na původní stavbě, je pravda, že nástavba je umísťována na místě stávající stavby, kde vzájemné odstupy staveb jsou již dány, nicméně nástavbou se zvyšuje v daném případě původní stavba o jedno podlaží a dále o obloukové zastřešení, a může tedy v důsledku toho dojít v přilehlé obytné zástavbě k překročení limitů denního oslunění a osvětlení jednotlivých bytových jednotek. Je proto na místě, aby tyto skutečnosti v územním, popřípadě stavebním řízení byly řádně zjištěny, a aby okruh účastníků řízení byl řádně vymezen ve vztahu právě k těmto právem chráněným zájmům jednotlivých majitelů sousedních pozemků nebo nemovitostí.

Rovněž oprávněnými a v souladu se zákonem shledal soud i další důvody vedoucí ke zrušení rozhodnutí, tj. především, že řízení o povolení změny stavby před dokončením nebylo řádně zahájeno a že vydaným rozhodnutím byl překročen rámec návrhu ohledně prodloužení lhůty k dokončení stavby.

Skutkový stav v této věci co do okruhu účastníků nebyl řádně v řízení zjištěn; proto soud přizval jako osoby zúčastněné na řízení ty, které se do řízení přihlásily (obyvatelé sousedních staveb), aniž však mohl předjímat, zda tyto osoby ve vlastním stavebním a územím řízení mají právo být účastníky takového řízení, neboť pro tento závěr naprosto absentují podklady ve správním spisu. Soud proto nemohl s určitostí vyloučit jejich přímé dotčení v právech provedenou nástavbou, neboť studie oslunění či osvětlení bytových prostor nebyla zpracována, tedy účastenství vlastníků domů v této sousední zástavbě nemohlo být ve vztahu k tomu vůbec posuzováno, neboť by tím soud předjímal to, co musí učinit správní orgán ve svém řízení a co neučinil, jak správně rozhodnutí napadené žalobou i rozhodnutí magistrátu vytklo stavebnímu úřadu Městské části Praha 14.

K námitce žaloby, že Magistrát hl. m. Prahy i žalovaný v řízení podle § 65 odst. 2 správního řádu pominuli závazné znění zákona, tj. že daný institut má být využit jen ve výjimečném případě a tak, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena, soud uzavírá, že je oprávněn toliko co do úplnosti odůvodnění rozhodnutí I. stupně i rozhodnutí žalovaného. Tato neúplnost či strohost závěru vyjádřená v rozhodnutí však nebyla s to zkrátit žalobce v jeho právech, protože tento nedostatek sám o sobě nečiní užití postupu dle § 65 správního řádu v daném případě nezákonným, nerespektujícím práva nabytá v dobré víře. Vzhledem k rozsahu a závažnosti vad jak věcného charakteru, a to zejména ohledně provedení statického posouzení, tak formálně právního či procesního charakteru, má soud za to, že stavebník v daném případě je povinen strpět takovýto zásah, neboť pokud by stavba, a to zejména ohledně statického vyhodnocení zátěže, neodpovídala stavebním předpisům, došlo by k ohrožení veřejného zájmu, resp. k ohrožení života a zdraví osob, za kterou by nesl odpovědnost nejen stavebník, ale v případě, kdy bylo vydáno stavební povolení, i stavební úřad. Tento zájem na ochraně zdraví a života občanů, a to i s přihlédnutím k tomu, že nástavba je provedena na obchodním centru, tj. budově, která je užívána veřejností, musí soud považovat za prvořadý a přednostní. Zájem, aby stavba byla v souladu se zákonem a bylo najisto postaveno, že neohrožuje zájmy chráněné zákonem, převyšuje nad tím, zda se stavebník na základě zpracovaného projektu a podkladů, které ke stavebnímu řízení předložil, a následně vydaných povolení domníval, že splnil zákonné požadavky. Pokud jde o závěry správních úřadů v tomto směru, nejsou v rozporu s obsahem spisu, protože již původní projekt, pokud jde o statické posouzení, vyžadoval, aby tato otázka byla následně podrobně stavebně technicky prozkoumána, a to právě se zaměřením na stavebně technické řešení původní stavby a únosnost základové spáry. Pokud stavebník požádal o povolení, aniž tyto pochybnosti odstranil a aniž projektovou přípravu stavby doplnil, a ke změně stavby následně došlo po zhodnocení možnosti její realizace zhotovitelem, a pokud nově navrhovaná změna překročila rámec pojmu „změna stavby před dokončením“ a znamenala nový (jiný) návrh (jak správně žalovaný hodnotí), pak stavebník sám si musel být vědom závazku ze statického posudku původního a podle názoru soudu nemohl předpokládat, resp. nemohl být v dobré víře stran otázky řádného statického posouzení nové stavby. Po rozumu nemohl být v dobré víře ani v tom, že žádá změnu stavby před dokončením, ani v tom, že vše řádně doložil, když příslušná ustanovení zákona a prováděcí vyhlášky vymezují náležitosti návrhu ve stavebním řízení i podklady, které mají být doloženy. Rovněž tak pro dobrou víru žalobce nemůže svědčit skutečnost, že původní zastřešení bylo navrhováno, aniž by bylo uváděno, k jakým účelům bude prostor sloužit. Nové zastřešení, resp. nástavba a následné zastřešení objektu bylo prováděno s úmyslem, který byl přímo vyjádřen v žádosti o stavební povolení, totiž že se počítá s budoucím využitím půdního prostoru pro bytovou výstavbu. Pokud měl stavebník tento záměr a za tím účelem provedl nástavbu sestávající z jednoho nadzemního podlaží a v osazení oken do obloukového zastřešení, pak mu muselo být zřejmé, že jde o takovou změnu stavby, a to právě i s ohledem na účel jejího budoucího využití, že projektová dokumentace a podklady předané stavebnímu úřadu k povolení takovéto změny stavby jsou nedostačující, resp. že takovýto postup je obcházením zákona. Pokud osoby jednající za žalobce nepřiměřeně spoléhaly na odborný aparát, který si k vyřízení záležitosti najali, nemohou se objektivně (ani žalobce) dobré víry dovolávat. Konečně o tom, že původní povolení pozbylo platnosti a z jakého důvodu, a o důsledcích této skutečnosti byl žalobce stavebním úřadem informován.