Vydání 6/2009

Číslo: 6/2009 · Ročník: VII

1838/2009

Stavební řízení: osoba, která má ke stavbě jiné právo

Stavební řízení: osoba, která má ke stavbě jiné právo
Správní řízení: opomenutý účastník řízení; právní moc rozhodnutí
k § 59 odst. 1 písm. b) a odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*)
k § 109 odst. 1 písm. d) a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 14 odst. 1, § 51 a § 52 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) (v textu též „spr. ř.“)**)
k § 72 a § 73 odst. 1 správního řádu [č. 500/2004 Sb. (v textu též „správní řád z roku 2004“)]
I. „Nájemcem bytu“, vyloučeným z účastenství ve stavebním řízení ve smyslu § 59 odst. 4 stavebního zákona z roku 1976 (§ 109 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), není osoba, která má k takovému bytu právo odpovídající věcnému břemeni (právo bydlení). Taková osoba má ke stavbě „jiné právo“ ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976 [srov. také výslovně § 109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006], a je proto účastníkem stavebního řízení.
II. I rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (§ 52 odst. 1 správního řádu z roku 1967, § 73 odst. 1 správního řádu z roku 2004), nastane-li
fikce
oznámení rozhodnutí.
III. Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny (§ 14 odst. 1 správního řádu z roku 1967), opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane
fikce
oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník seznal úplný obsah rozhodnutí co do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno.
Opomenutí účastníka při oznámení rozhodnutí je v takovém případě procesní vadou zhojitelnou bez újmy na nastalé právní moci rozhodnutí jen za předpokladu, že
fikce
oznámení rozhodnutí nastala natolik včas, že opomenutý účastník mohl užít zákonných procesních prostředků na svou obranu ještě před tím, než správní orgán měl rozhodnutí za pravomocné.
IV. Nastala-li
fikce
oznámení rozhodnutí teprve poté, co podle mínění správního orgánu již rozhodnutí nabylo právní moci, počínají opomenutému účastníku teprve touto fikcí běžet lhůty pro podání řádných či mimořádných opravných prostředků. Pouhý fakt běhu času od vydání neoznámeného rozhodnutí nemá na nabytí právní moci vliv.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118)
Prejudikatura:
č. 64/2004 Sb. NSS, č. 612/2005 Sb. NSS a č. 985/2006 Sb. NSS.
Věc:
Otakar H. st. proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti Otakara H. ml., o povolení obnovy řízení, o kasační stížnosti žalobce.
Smlouvou ze dne 29. 10. 1997 žalobce daroval svému synovi Otakaru H. ml. (osoba zúčastněná na řízení) nemovitosti specifikované v čl. I smlouvy - pozemky a rodinný dům na nich stojící. Zároveň bylo touto smlouvou zřízeno ve prospěch žalobce věcné břemeno, blíže specifikované jako „
doživotní a bezplatné právo bydlení v přízemí rodinného domku, užívání celé zahrady a garáže, průjezdu osobního automobilu do dvora, s právem volného příchodu a odchodu k bytu a s právem přijímat ve svém bytě návštěvy
“. Obě práva - právo vlastnické i právo odpovídající věcnému břemeni - byla vložena do katastru nemovitostí s právními účinky ke dni 3. 11. 1997.
Stavební odbor Magistrátu města Hradec Králové povolil dne 9. 3. 2003 na žádost stavebníka Otakara H. ml. stavební úpravy podkroví - vznik bytové jednotky (právní moc vyznačena datem 11. 6. 2003). Stavební úřad jako s účastníkem řízení s žalobcem nejednal a vydané stavební povolení mu nedoručil.
Stavba byla dokončena na podzim roku 2003. Kolaudačním rozhodnutím ze dne 27. 10. 2003 (s doložkou právní moci 19. 11. 2003) stavební úřad povolil užívání stavby podkroví rodinného domu. Současně stanovil, že stavebník Otakar H. ml. dokončí fasádu rodinného domu do 31. 12. 2004. V odůvodnění se mimo jiné konstatuje, že byly dodrženy všechny podmínky stavebního povolení. Dodržení těchto podmínek je kladně osvědčeno i v protokolu o ústním jednání spojeném s místním šetřením ze dne 3. 10. 2003.
Dne 23. 8. 2005 (rukou opraveno razítko podatelny s datem 23. 7. 2005) podal žalobce návrh na povolení obnovy ukončeného stavební řízení. Ze svědeckých výpovědí učiněných v rámci řízení vyplynulo, že štítek „stavba povolena“ se nacházel během provádění stavebních úprav v okně bytu žalobce. Svědci také vypověděli, že žalobce byl přítomen provádění stavebních úprav, popř. do nich i aktivně zasahoval. Stavební úřad dne 5. 5. 2006 návrh na povolení obnovy řízení zamítl.
Proti rozhodnutí se žalobce odvolal k žalovanému, který odvolání dne 1. 8. 2006 zamítl. Uvedl, že marně uplynula tříletá objektivní lhůta k obnově řízení, a proto návrh na její povolení nelze než zamítnout. Poznamenal, že lhůta uplynula 11. 6. 2006, tj. ještě před tím, než byla věc předložena k rozhodnutí o odvolání. I přesto se vyjádřil k odvolacím námitkám, které shledal nedůvodné a vyslovil, že postup stavebního úřadu byl v souladu s § 62 a násl. spr. ř.
Rozhodnutí žalovaného žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 31. 1. 2007 zamítl. Žalovanému dal za pravdu v tom, že po uplynutí zákonné tříleté lhůty dnem 11. 6. 2006 nebylo již možné návrhu na povolení obnovy řízení vyhovět, ani kdyby jej shledal oprávněným (což se však nestalo).
Proti rozsudku brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Namítal, že stavební úřad vydal stavební povolení, přičemž ho zcela pominul jako účastníka řízení. Správní orgán přitom měl k dispozici výpis z katastru nemovitostí, ze kterého mohl zjistit, že stěžovateli svědčilo věcné právo k nemovitosti dotčené stavebními úpravami. Právo odpovídající věcnému břemeni (spočívající v právu bydlení) bylo vydáním stavebního povolení nepochybně dotčeno. Provádění stavebních úprav i jejich konečný výsledek zasáhly vážným způsobem do stěžovatelova práva na obydlí. Krajský soud se nesprávně ztotožnil s žalovaným v tom, že v době rozhodování žalovaného uplynula lhůta pro povolení obnovy řízení. Není tomu tak, protože stěžovatel sám nemohl žádným způsobem donutit správní orgány, aby rozhodly dříve, než tato lhůta uplynula. Dále uvedl, že lhůta se staví po dobu celého řízení o podaném návrhu; odvolací řízení tvoří jeden celek s řízením u správního orgánu I. stupně a „
promlčecí doba
“ nemůže pokračovat, a to až do právní moci konečného rozhodnutí.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s tím, že stěžovateli svědčilo dle zápisu v katastru nemovitostí právo odpovídající věcnému břemeni užívání a s tím spojeného bydlení. Toto právo však přirovnal k postavení nájemce bytu (§ 59 odst. 4 stavebního zákona, který výslovně upravil, že „
nájemci bytů a nebytových prostor nejsou účastníky stavebního řízení
“).
Druhý senát Nejvyššího správního soudu při předběžné poradě dospěl k závěru, že opomenutý účastník řízení má dvě možnosti procesní obrany. První případ představuje postup dle § 54 odst. 3 spr. ř., tzn. využití odvolání buď v řádné odvolací lhůtě, nebo ve lhůtě tří měsíců, jestliže mu bylo i přes opomenuté účastenství prokazatelně rozhodnutí I. stupně oznámeno. Druhou možností je podání návrhu na obnovu řízení podle § 62 odst. 1 písm. c) spr. ř. (nesprávným postupem byla účastníkovi odňata možnost účastnit se řízení, mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohla-li náprava být zjednána v řízení odvolacím), přičemž návrh je podán opožděně, jestliže navrhovatel prokazatelně o napadeném rozhodnutí musel vědět. Druhý senát vyšel ze zjištění, že stěžovatel bydlící ve stejném domě, kde probíhaly stavební úpravy, o nich věděl a vědět musel. Zákonná subjektivní tříměsíční lhůta k podání návrhu na obnovu řízení mu proto začala běžet již v době výstavby (v roce 2003) a návrh na povolení obnovy řízení podaný v srpnu 2005 byl opožděný. Skutkové a právní závěry správních orgánů i krajského soudu měl proto druhý senát za správné a zákonné. Druhý senát ale zjistil, že tento právní závěr byl odlišný od právních názorů vyslovených v některých dřívějších rozsudcích Nejvyššího správního soudu, např. sp. zn. 4 As 27/2003, 3 As 58/2003, 3 As 14/2004 nebo 5 As 47/2003. V citovaných rozsudcích zaujal Nejvyšší správní soud několik rozdílných výkladů. Podle prvního z nich je důsledkem neoznámení rozhodnutí účastníkovi řízení to, že vydané rozhodnutí nenabývá právní moci. Opomenutý účastník proto může podat odvolání kdykoliv až do okamžiku, kdy mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno a následně mu uplynula odvolací lhůta (rozhodnutí sp. zn. 4 As 27/2003, 3 As 58/2003, 3 As 14/2004). Druhý názor (vyslovený například v rozhodnutích sp. zn. 3 As 35/2004, 2 As 20/2005, 4 As 36/2005 nebo 4 As 6/2006) dovozoval, že opomenutý účastník mohl proti neoznámenému rozhodnutí podat odvolání, avšak jen ve lhůtě tří měsíců od okamžiku, kdy se o existenci rozhodnutí a řízení dozvěděl. Podstatou třetího názoru (rozsudek sp. zn. 5 As 47/2003) je argumentace vedoucí k tomu, že opomenutý účastník může podat odvolání jen do skončení běhu lhůty pro podání odvolání neopomenutým účastníkům řízení. Druhý senát tak nemohl o věci sám rozhodnout a odchýlit se od stávající (ostatně i vzájemně rozporné) judikatury Nejvyššího správního soudu, a proto věc předložil rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[31] Především - a to jako otázku předběžnou, od níž se musí odvinout všechny další úvahy - bylo nutno posoudit, zda stěžovatel se stal nebo nestal účastníkem řízení o povolení stavby, anebo zda je správná argumentace, kterou předestřel žalovaný, že totiž postavení stěžovatele bylo obdobné postavení nájemce bytu podle § 59 odst. 4 stavebního zákona, jehož zákon z účastenství vylučoval.
[32] Názoru žalovaného rozšířený senát nepřisvědčil. Účastníkem stavebního řízení byly kromě dalších osob uvedených v podle § 59 stavebního zákona především také „
osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva k pozemkům a stavbám na nich ... a tato práva mohou být stavebním povolením přímo dotčena
“. Ustanovení odstavce 4 pak vylučovalo z účastenství výslovně „
nájemce bytů a nebytových prostor
“. Odstavec 4 je zřetelně předpisem speciálním, vylučujícím z okruhu účastníků přesně pojmenovaný okruh osob, vymezený právním pojmem („
nájemce
“); jeho smyslem - i s ohledem na dobu vydání stavebního zákona bylo očividně především nekomplikovat stavební řízení, týkající se velkých staveb pro bydlení (typicky problematika sídlištních činžovních bytů). Jde o ustanovení, které odnímá právo osobám, které by jinak spadaly do rozsahu obecného vymezení pojmu „
účastník řízení
“ podle § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Odnímá-li se někomu speciálním ustanovením zákona právo, nelze takové ustanovení interpretovat analogicky (o extenzívní výklad tu jít nemůže) na případy, které zákon do výluky výslovně nezahrnuje. Taková analogie je ústavně nepřípustná.
[33] Stěžovatel je osobou, která „
nájemcem bytu
“ není; již proto na něj výluka nedopadá. K bytu v domku a pozemku má nadto právo, které se mnohem víc blíží právu vlastnickému než právu z nájemního vztahu, neboť právo odpovídající zřízenému věcnému břemeni je právem věcným, nikoli obligačním. Má tedy k pozemku a stavbě právě ono „
jiné právo
“ ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, které jeho účastenství v řízení stavebním založilo [Výslovně to ostatně nyní vyjadřuje ustanovení § 109 odst. 1 písm. d) nyní platného a účinného stavebního zákona z roku 2006]. Názor žalovaného, že stěžovatel účastníkem řízení o vydání stavebního povolení nebyl, proto neobstojí.
[34] Byl-li tedy stěžovatel účastníkem řízení o vydání stavebního povolení, musí být, a to také jako předběžná, zodpovězena otázka, zda stavební povolení vydané v řízení bez jeho účasti nabylo právní moci nebo ne. Od jejího zodpovězení se totiž pak nutně odvíjejí úvahy o tom, jaké procesní prostředky k nápravě tu v jednom nebo ve druhém případě byly dány, resp. zda mohly nebo nemohly být využity.
[35] Rozhodnutí nabývá právní moci, jestliže se proti němu nelze odvolat (§ 52 odst. 1 spr. ř.). Odvolání má právo podat účastník řízení, a to do 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí (§ 53 a § 54 odst. 2 spr. ř.). Poznamenává se, že nejinak tomu bude také při posuzování obdobných případů podle správního řádu z roku 2004: zde (§ 73 odst. 1) je předpokladem právní moci oznámení rozhodnutí a fakt, že proti rozhodnutí nelze podat odvolání.
[36] Ze skutkového stavu, tak jak byl popsán podle správního spisu, je zřejmé, že stěžovateli stavební povolení doručeno (oznámeno) nebylo. Soud tu musel řešit otázku značně obtížnou a pro praxi dalekosáhlou: zda v takových případech je vůbec možné, aby rozhodnutí nabylo právní moci ve smyslu § 52 odst. 1 spr. ř. (nyní § 73 odst. 1 správního řádu z roku 2004).
[37] Otázka nabytí právní moci, občas zúženě chápaná jen jako otázka právní, je ovšem ve skutečnosti také otázkou skutkových zjištění,
questio facti
. Nelze totiž
abstrahovat
od toho, že je tu široká škála různých skutkových příběhů, které život přináší - od případů, kdy opomenutý účastník nebyl znám vůbec nikomu, ba ani on sám nevěděl, že se nějaké řízení vede a že nějaké rozhodnutí bylo vydáno, až k případům, kdy účastník řízení na něm bral plnohodnotnou účast nebo jej dokonce sám inicioval, ale v důsledku chyby nebo nepozornosti se mu výsledné rozhodnutí nedostalo do rukou cestou, kterou zákon předpokládá, tedy řádným oznámením (doručením), a výsledné rozhodnutí získal z jiného zdroje (a případně proti němu také právními cestami brojil a snažil se jej zvrátit). Dosavadní
judikatura
nahlížela tyto případy rozličně a přinášela pro ně také různá právní řešení.
[38] Rozšířený senát jako východisko dalších úvah formuloval tyto teze:
[39] Za prvé tu existují dvě skupiny skutečně nebo zdánlivě opomenutých účastníků: ti, které za opomenuté správní orgán sám považuje, a ti, jejichž účastenství správní orgán popírá. Toto rozhraničení - vycházející tedy z procesního postoje správního orgánu - považuje soud za výchozí, protože právě ono poskytuje jasné východisko k ochraně skutečně porušených práv a nápravě narušeného právního stavu.
[40] Za druhé je zřejmé, že v těch případech, kde správní orgán sám v řízení dosud probíhajícím dospěje k závěru, že osoba, která tvrdí, že účastníkem je, jím také je podle práva, musí také vadu řízení, ke které došlo, napravit. Nezbývá totiž nic jiného, než takové osobě umožnit plnohodnotnou účast na řízení, a to přiměřeně fázi, ve které se řízení nachází; problém nevzniká, nebylo-li dosud rozhodnutí v I. stupni vydáno. Bylo-li ale již vydáno rozhodnutí v I. stupni a probíhá řízení odvolací (k opravnému prostředku podanému jiným účastníkem), musí umožnit opomenutému účastníku doručením rozhodnutí I. stupně podat rovněž odvolání. Odpírá-li naopak osobu za účastníka uznat, podle převažujícího mínění praxe i doktríny o tom vydá procesní rozhodnutí (§ 14 spr. ř., nyní výslovně § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004).
[41] Za třetí je třeba připomenout, že v situaci, kdy opomenutý účastník řízení vystoupí teprve poté, kdy řízení před správním orgánem je skončeno rozhodnutím, jež správní orgán má za konečné a případně také pravomocné, nastávají různé varianty, kombinující jednak otázku právní, zda totiž vystoupivší osoba je nebo není skutečným účastníkem řízení, a jednak otázku skutkovou, především v tom, zda a kdy taková osoba získala dostatečný a věrohodný poznatek o obsahu rozhodnutí (nebo rozhodnutích), které bylo v řízení vydáno. Jestliže se správní orgán ztotožní s tím, že osoba je skutečným účastníkem řízení, nastává tato situace (o případu, kdy správní orgán účastenství po právní moci tvrzené popírá, viz pod bodem čtvrtým):
[42] Ve vztahu k právní moci rozhodnutí je uznáním osoby za pravého (opomenutého) účastníka správním orgánem již uznaná a obvykle doložkou deklarovaná právní moc vydaného rozhodnutí otřesena. Došlo tu ke zřejmé vadě řízení a je třeba posoudit její vliv na zákonnost řízení i zákonnost rozhodnutí samotného; pro pestrost skutkových příběhů tu podle mínění rozšířeného senátu nelze dát jediný a univerzální návod, jak takové vady řešit. Je tomu tak proto, že se tu obvykle dostávají do obtížně řešitelného střetu založená či deklarovaná rovnorodá práva „
původních
“ účastníků řízení, kteří v dobré víře ve věcnou správnost a zákonnost rozhodnutí, které se jim představilo jako pravomocné, předsevzali skutková a právní jednání (ve stavebním řízení, kde k těmto problémům dochází často, například započali stavbu, uzavřeli smlouvy, pronajali postavenou a kolaudovanou budovu apod.), s právy účastníka opomenutého, která bývají stejné hodnoty (např. právo vlastnické).
[43] Naproti tomu lze - a je nutno - vyslovit obecnější pravidlo, jímž je třeba se v takových případech řídit:
[44] Rozšířený senát má za to, že právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník, jsou-li splněny dva předpoklady:
[45] Prvý předpoklad je splněn, lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy, kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.).
[46] Druhý předpoklad je časový moment, spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci.
[47] Za těchto (přísně posouzených) předpokladů bude nedostatek samotného formálního doručení zhojitelnou procesní vadou (neboť doručení je v takovém případě skutečně jen otázkou dodržení formy bez věcného reflexu), zpravidla nepřekážející tomu, aby rozhodnutí neztratilo vlastnost, nazývanou právní mocí. Takovou procesní vadu zhojí správní orgán tím, že stejnopis rozhodnutí účastníkovi vydá (bez právních účinků doručení, které by znamenaly počátek běhu lhůt pro podání opravných prostředků).
[48] Dále je třeba si uvědomit, že možnost v předešlém výkladu nastíněnou (že tedy opomenutému účastníku, který obsah rozhodnutí znal, lze rozhodnutí toliko dodat, aniž by pozbylo právní moci), naprosto nelze nadužívat: dochází tu sice ke střetu zpravidla rovnocenných práv, ale výhoda, poskytovaná účastníkům, kteří nabyli práva podle pravomocného rozhodnutí, může převážit jen tam, kde lze spravedlivě a zcela bezpečně mít za to, že opomenutý účastník měl dostatečnou a účinnou šanci se bránit, kdy věděl bez rozumných pochyb, že (a kdy, čím a jak) mu bylo zasaženo do jeho vlastních práv.
[49] Nebude tedy na místě favorizovat účastníka, který - ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí v řízení, v němž byl opomenut - proti tomu včas nezasáhl (z liknavosti, z důvodů spekulačních, pro zamýšlenou budoucí šikanu třetích osob), nebo prostě proto, že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil (má tu místo zásada klasické římské
jurisprudence
volenti not fit iniuri
a, neboli „
svolnému se neděje bezpráví
“).
[50] Nejsou-li ale splněny vylíčené předpoklady, nepostačí, že opomenutý účastník o faktu existence rozhodnutí věděl (ale s jeho obsahem se včas seznámit nemohl), nebo dokonce jen to, že vědět měl a mohl: k obraně proti vrchnostenskému zásahu do práv je jistě spravedlivé tolerovat vyšší míru případné indolence dotčených osob. Samozřejmě nepostačí ani pouhá povědomost o tom, že řízení probíhalo. To musí platit zcela bez výjimky především tam, kde na obsah rozhodnutí nelze usoudit jen z pouhé informace o faktu, že řízení proběhlo nebo že rozhodnutí bylo vydáno (územní rozhodnutí, stavební povolení, různé
koncese
atp., tedy tam, kde lze oprávněně předpokládat připojení podmínek, různou intenzitu zásahu do práv, obecně tedy složitější úpravu právních a skutkových poměrů).
[51] Po shrnutí těchto úvah a předpokladů - jak uvedeno, značně striktních - rozšířený senát tedy připouští, že v popsaných případech rozhodnutí nabude právní moci i za existence opomenutého účastníka řízení, se všemi důsledky, plynoucími ze ztráty lhůt pro opravné prostředky řádné i mimořádné, a také lhůt žalobních.
[52] Tyto skutečnosti musí ovšem v prvé řadě zjistit, posoudit a řádně zdůvodnit správní orgán; nejde tu ale o rozhodování ve volné úvaze. Dospěje-li k závěru, že naznačené předpoklady k „
setrvání
“ právní moci splněny nebyly a rozhodnutí v právní moci pro opomenutí účastníka nenabylo (
fikce
oznámení nenastala), nezbývá, než řádně doručit vydané rozhodnutí účastníkovi, kterému tím počne běžet lhůta pro odvolání.
[53] Bylo-li však vydáno rozhodnutí ve II. stupni, je třeba jej nejprve odstranit tak, že je správní orgán opomenutému účastníkovi doručí (čímž se toto rozhodnutí stane pravomocným, neboť odvolání ani rozklad nepřichází v úvahu, arg. § 52 spr. ř.), a poté buď takové rozhodnutí zruší užitím vlastních dozorčích prostředků (např. § 62 odst. 2 nebo § 65 spr. ř.), anebo rozhodne o návrhu na obnovu řízení, který podá sám účastník.
[54] Konečně za čtvrté rozšířený senát zkoumal případy, kdy opomenutý účastník vystoupí poté, kdy správní orgán již vyznačil nabytí právní moci, a účastenství současně správní orgán popírá. Připomenout třeba, že popření účastenství - aby tu byl skutečný spor a měly se od čeho odvíjet žalobní lhůty - se musí nejprve stát procesně účinným způsobem, například zamítnutím odvolání pro nepřípustnost (§ 60 spr. ř., § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004), nebo zamítnutím návrhu na obnovu řízení proto, že ten, kdo návrh podal, není účastníkem řízení [návrh na obnovu řízení může podat toliko účastník (§ 62 spr. ř., resp. § 100 správního řádu z roku 2004)].
[55] Je pak na opomenutém účastníkovi, aby napadl takové zamítavé rozhodnutí včas žalobou na soudě (§ 65 s. ř. s.). Soud poté - řídě se obdobnými úvahami jako správní orgán v postupu podle bodu třetího - vyšetří jako otázku předběžnou, zda tu jde nebo nejde o opomenutého účastníka. Není-li žalobce opomenutým účastníkem, soud žalobu bez dalšího zamítne.
[56] Byl-li ale účastník skutečně v řízení správním opomenut (a jeho procesní obrana - odvolání nebo návrh na obnovu řízení - byla nesprávně zamítnuta pro nepřípustnost), vychází soud obdobně z úvah a argumentace naznačené v bodě třetím. Může tedy žalobu proti zamítnutí odvolání nebo zamítnutí návrhu na obnovu sám zamítnout (zpravidla pro opožděnost) jen v těch případech, kdy opomenutý účastník, ač prokazatelně znal obsah rozhodnutí dostatečně a včas, nevyužil řádně a ve lhůtách počítaných od seznání obsahu rozhodnutí opravné prostředky, které zákon účastníkovi dává (odvolání, návrh na obnovu řízení), jinak řečeno tehdy, proběhly-li lhůty pro opravné prostředky počítané od
fikce
oznámení marně.
[57] A naopak: prokáže-li se, že účastník získal řádnou vědomost o obsahu rozhodnutí (třebas i po měsících či letech od jeho vydání), teprve okamžikem získání této vědomosti se vytváří
fikce
, že tímto okamžikem mu bylo rozhodnutí oznámeno a že tedy teprve od tohoto okamžiku proti němu mohl podat odvolání (v případě rozhodnutí I. stupně, které správní orgán má za pravomocné), popřípadě teprve tímto okamžikem se počínají odvíjet lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení (u rozhodnutí, které bylo k návrhu někoho jiného vydáno orgánem odvolacím).
[58] Není tedy vyloučeno, že i rozhodnutí, které správní orgán i ostatní účastníci řízení mají za pravomocné, může být účinně napadeno opomenutým účastníkem řízení bez ohledu na dobu, která uběhla ode dne, vyznačeného jako den právní moci.
[59] Výsledek argumentace a úvah rozšířeného senátu lze shrnout takto:
[60] Z práva nelze dovodit, že účinky rozhodnutí vydaného veřejnou mocí (a tedy vznik subjektivních práv a povinností) mohou jen pouhým během času nastat vůči tomu, kdo v rozporu se zákonem nemohl vykonávat práva účastníka v řízení, v němž takové rozhodnutí bylo vydáno, neznal obsah rozhodnutí, nemohl se procesu účastnit a nemohl se proti jeho vydání bránit prostředky, které mu procesní předpis umožňuje. Nelze dovodit ani to, že nesprávné vyznačení právní moci na rozhodnutí za situace, kdy některému účastníkovi rozhodnutí nebylo oznámeno, může mít pro takového účastníka fatální důsledky jen proto, že od nesprávného vyznačení právní moci uběhla dlouhá doba. A naopak: nelze na újmu ostatních účastníků řízení zvrátit právní moc rozhodnutí jen proto, že některému (opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno (doručeno), jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal buď fakticky (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím nesprávně sousedovi, rozhodnutí nebylo doručeno do vlastních rukou), nebo proto, že si takovou vědomost zjednal z jiného zdroje (např. od jiného účastníka řízení, který mu předal kopii rozhodnutí, s rozhodnutím se seznámil v jiné věci, nahlížením do spisu v pozdější době atd.). V takovém případě nastává
fikce
oznámení, a od ní se odvíjí běh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému. K tomu je však zapotřebí, aby toto faktické „
oznámení
“ mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné; je přirozeně zapotřebí - neboť tu chybí obvyklý průkaz doručení (doručenka) - ustavit okamžik faktického oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen nejpozdější den, ve kterém opomenutý účastník nabyl potřebné vědomosti; pochybnost tu prospívá tomu, kdo byl opomenut.
[61] Po formulování těchto obecných závěrů pak mohl rozšířený senát přistoupit k přezkoumání rozhodnutí krajského soudu ve věci samé; shledal, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný.
[62] S odvoláním na to, co již bylo v reprodukční části tohoto rozsudku uvedeno, je vhodné připomenout, že správní orgán, rozhodující o odvolání proti zamítnutí návrhu na obnovu řízení vyšel z toho, že návrh není důvodný, protože navrhovateli marně uběhla tříletá objektivní lhůta pro podání návrhu na obnovu řízení. Toto rozhodnutí - i přes svou jistou zbytnělost - se nijak nevypořádalo se základním logickým rozporem, na kterém je zbudováno ono samo i rozhodnutí správního orgánu I. stupně (o zamítnutí návrhu na obnovu řízení): účastenství žalobce Otakara H. st. v původním řízení stavebním správní orgány popřely a vyšly z toho, že žalobce účastníkem řízení nebyl a jeho právní pozice je obdobná postavení nájemce, který je z okruhu účastníků řízení o vydání stavebního povolení vyloučen. V rozporu s logikou (a textem zákona) pak ale projednaly jeho návrh na obnovu řízení stejně tak, jako by Otakar H. st. účastníkem řízení byl: návrh na obnovu řízení může totiž podat podle zákona jen účastník řízení; není-li navrhovatel obnovy účastníkem původního řízení, nemůže se samozřejmě domáhat obnovy a jeho návrh musí být zamítnut, nikoli však pro marné proběhnutí lhůty, ale právě proto, že návrh podává někdo, kdo tak učinit nemůže. To je jen logické, protože domáhá-li se obnovy neúčastník řízení, byť v dosud otevřené lhůtě subjektivní a objektivní, jeho návrh musí být zamítnut, aniž by se běh lhůty vůbec zkoumal. Správní orgán, který v původním (stavebním) řízení stěžovatele za účastníka řízení odmítl považovat, ale v řízení o návrhu na obnovu řízení učinil pravý opak, se tak dopustil nelogičnosti, kterou nevysvětlil, a kterou také převzal orgán odvolací (žalovaný). Obě tato rozhodnutí je tak třeba mít za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost i pro nedostatek důvodů.
[63] Bylo pak na krajském soudu, aby k žalobě stěžovatele tato rozhodnutí právě z tohoto důvodu zrušil (a to případně i jen z povinnosti úřední), poukázal na alogičnost správního procesu i jeho výsledku, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. To však krajský soud neučinil: ponechal bez povšimnutí fakt, že žalovaný počítá lhůtu pro podání návrhu na obnovu řízení od „
právní moci
“; zachází tedy s návrhem na obnovu tak, jako by byl podán řádným účastníkem řízení, jemuž bylo rozhodnutí oznámeno a nabylo právní moci. Současně ale připouští, že rozhodnutí řádně oznámeno (doručeno) vůbec nebylo (ostatně o tom nejsou žádné pochybnosti); tím ale mlčky vyvrací právní moc jako základní předpoklad řízení o obnově. Proto tedy zatížil i krajský soud své rozhodnutí nepřezkoumatelností, pro niž rozšířený senát jeho rozhodnutí zrušil.
[64] V dalším řízení vyjde krajský soud z toho, že dosud vyznačovaný okamžik právní moci stavebního povolení (11. 6. 2003) může obstát jen tehdy, jestliže se prokáže, že již před tímto datem měl stěžovatel k dispozici buď toto stavební povolení, nebo takovou informaci o jeho identifikaci a obsahu, že bezpečně věděl o tom, do kterých práv a povinností a v jakém rozsahu mu toto rozhodnutí zasahuje. Nebylo-li tomu tak, musí být tento okamžik zjištěn dokazováním v řízení správním nebo soudním, a nezdaří-li se to, musí být toto rozhodnutí stěžovateli řádně oznámeno. Dále vyjde krajský soud z toho, že rozhodnutí, vydávaná v řízení o návrhu na obnovu řízení, trpí logickým rozporem shora vyloženým, pro který nemohou obstát.
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
**) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.