Vydání 9/2011

(...) [10] Nejvyšší správní soud konstatuje, že podstata kasační stížností napadeného usnesení krajského soudu spočívá v tom, že nebyly splněny podmínky řízení (vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem - § 5 s. ř. s.). Jelikož v řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud přezkoumává rozhodnutí krajského soudu, je jeho úkolem posoudit, zda toto rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, tj. zda stěžovatel skutečně před podáním žaloby nevyčerpal opravné prostředky ve správním řízení. Pokud shledá kasační stížnost v tomto směru důvodnou, nemá soud jinou možnost než napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, v jehož rámci je možno teprve (po splnění ostatních podmínek řízení) řešit právní otázky meritorně. V řízení o této kasační stížnosti proto Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit důvodnost těch námitek, které přesahují rámec rozhodování o této kasační stížnosti: nemůže se proto vyjadřovat např. k zákonnosti postupu žalovaného, k náležitostem certifikátu anebo k proveditelnosti předmětné stavby. Lze tak shrnout, že v tomto řízení je Nejvyšší správní soud oprávněn vyjádřit se toliko k otázce, zda stěžovatel vyčerpal řádné opravné prostředky ve správním řízení ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. (...)

[12] Z důvodové zprávy k návrhu zákona k § 117 odst. 1 stavebního zákona (poznámka NSS: ve vládním návrhu se sice jednalo o § 125, nicméně identického znění jako platný § 117 odst. 1) plyne, že "[u]" (sněmovní tisk č. 998, 4. volební období, http://www. psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=55107).

[13] Jak plyne ze shora uvedeného, otázkou povahy certifikátu autorizovaného inspektora se zabýval Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 9 As 63/2010-111, na který ostatně krajský soud i stěžovatel výslovně poukázali. V tomto rozsudku je především zdůrazněno, že oproti "" stavebnímu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad o vydání stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí a vede řízení a po ověření splnění zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení, je proces zkráceného stavebního řízení rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení) ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena. Obecně tak lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která pokud splní podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají dotčeným osobám práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání stavebního povolení stavebním úřadem dle § 115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu. Proto také soud dovodil, že tento certifikát představuje veřejnoprávní akt přezkoumatelný soudem žalobou ve správním soudnictví.

[14] Je faktem, že se v citovaném rozsudku soud nevyslovil k otázce možnosti přezkoumat tento certifikát ve správním řízení na základě odvolání, když toliko uvedl, že "[v] [...] [...] "

[15] Lze tak učinit dílčí závěr, že podle citovaného právního názoru, od kterého soud neshledal žádný rozumný důvod se v nyní projednávané věci odchýlit, představuje certifikát autorizovaného inspektora oznámený stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona výsledek činnosti správního orgánu, který má veřejnoprávní charakter a představuje správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví.

[16] K tomuto názoru soud doplňuje, že jakkoliv se v citovaném rozsudku čj. 9 As 63/2010-111 jednoznačně neuvádí, o jaký veřejnoprávní správní akt se v případě certifikátu autorizovaného inspektora jedná, nelze dospět k jinému závěru, než že spadá do definičního vymezení obsaženého v § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy pod legislativní zkratku "" zde zakotvenou, neboť se nepochybně jedná o úkon, jímž se - samozřejmě po oznámení stavebnímu úřadu - zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Nejvyšší správní soud totiž v označeném rozsudku uvedl, že tento certifikát je přezkoumatelný ve správním soudnictví. Již z povahy věci se však na něj nemůže vztahovat zákonná úprava řízení o tzv. nečinnostní žalobě (napadeno je totiž vydání certifikátu, nikoliv nečinnost autorizovaného inspektora) a ani o tzv. zásahové žalobě (§ 82 a násl. s. ř. s.), neboť certifikát představuje formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto připadá do úvahy toliko žaloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu.

[17] Jakkoliv je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po určitou dobu oprávněn činit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úřad. Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné veřejné správy na soukromou osobu, kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Jinými slovy vyjádřeno, za situace, kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v případě stavebního povolení vydávaného stavebním úřadem a certifikátu autorizovaného inspektora oznámeného stavebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně reagovat jako u ohlášených staveb (§ 105 a § 106 stavebního zákona), není možno dospět k jinému konsekventnímu názoru, než že autorizovaný inspektor vystupuje jako správní úřad, byť jen pouze v tomto omezeném rozsahu.

[18] Právní názor krajského soudu je však založen na tom, že tento certifikát sice představuje rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, nicméně "".

[19] K tomu Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že podle ustálené judikatury "[m]" (viz rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2005, čj. 2 As 47/2004-61, č. 1409/2007 Sb. NSS). To v daném případě znamená, že dvoustupňovost správního řízení nelze dovodit z obecných zásad správního řízení a nejedná se ani o zásadu, která by plynula přímo z ústavního pořádku. Jakkoliv tedy platí, že podle § 81 odst. 1 správního řádu je možno podat odvolání proti každému správnímu rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak, neplyne z citované možnosti zákonné výluky podat odvolání její rozpornost s obecnými zásadami správního řízení, případně dokonce protiústavnost.

[20] Je nicméně pravdou, že s ohledem na znění § 81 odst. 1 správního řádu by musela nemožnost podat odvolání plynout přímo ze zákona, případně by byla tato výluka dána pouze implicitně povahou dané věci. Nejvyšší správní soud má za to, že u certifikátu autorizovaného inspektora se jedná právě o tento druhý zmiňovaný případ.

[21] K tomuto závěru dospěl soud na základě dvou souběžných argumentů, které v tomto směru považuje za klíčové: (1) smysl zkráceného stavebního řízení a (2) chybějící jasná zákonná úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu.

[22] První argument vychází ze smyslu zkráceného stavebního řízení, kterým je zcela evidentně rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení činnosti stavebních úřadů. Takto nazíráno by zavedení odvolacího řízení zcela jednoznačně odporovalo povaze zkráceného stavebního řízení a neodpovídalo by ani postavení stavebního úřadu v něm. Pokud totiž platí, že právo k provedení stavební činnosti vzniká již oznámením stavebnímu úřadu, přičemž součástí tohoto oznámení musí být předmětný certifikát a stavební úřad všechny tyto obdržené dokumenty toliko "", nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pravomocného rozhodnutí mohl vstoupit odvolací orgán. Toto odvolací řízení by totiž vedlo k přesně protichůdnému výsledku, než který je citovanou zákonnou úpravou sledován.

[23] Druhý argument spatřuje soud v tom, že každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice musí platit, že odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo přinejmenším je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení zasazených do konceptu celkového fungování veřejné správy.

[24] Tak tomu však v daném případě není. Předně, jak bylo již zmíněno výše, dvojinstančnost správního řízení nepředstavuje imperativ, který by musel být ve všech typech správního řízení splněn. Jak bylo již zmíněno výše, autorizovaný inspektor má velmi specifické postavení a svojí podstatou se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Jak správně konstatuje stěžovatel, do okamžiku předložení certifikátu stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi inspektorem a stavebníkem a vrchnostenským aktem se stává teprve okamžikem předložení stavebnímu úřadu, k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací řízení je založeno na instanční nadřízenosti a podřízenosti správních orgánů (§ 89 správního řádu), není možno stanovit, který správní orgán by bylo možno v daném případě označit jako orgán nadřízený autorizovanému inspektorovi. Za této situace proto nelze stanovit ani jasnou kompetenci k rozhodování v odvolacím řízení.

[25] Souhrnně řečeno, v tomto případě je zcela jasné, že zákonná úprava přezkum certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího řízení implicitně nepředpokládá, a to s ohledem na specifičnost jeho postavení (soukromá osoba, vykonávající veřejnou správu pouze ve velmi omezeném rozsahu, a to vlastním jménem); jeho nezařaditelnost do hierarchicky koncipovaného systému veřejné správy; zvláštní charakter certifikátu (mající právní důsledky nezávisle na vůli autorizovaného inspektora) a zejména s ohledem na smysl zkráceného stavebního řízení.

[26] Na základě této argumentace zdejší soud dospěl k závěru, že certifikát vystavený autorizovaným inspektorem není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu. Krajský soud se proto dopustil nezákonnosti, když odmítl podanou žalobu jako nepřípustnou právě z důvodu, že stěžovatel proti němu nepodal odvolání.

[27] Lze tak uzavřít, že Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru, že žaloba podaná stěžovatelem proti předmětnému certifikátu žalovaného byla přípustná, jelikož před jejím podáním nebylo možno podat odvolání podle správního řádu. Proto mu nezbývá, než napadené usnesení krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí - při splnění ostatních podmínek řízení - podrobit napadené rozhodnutí žalovaného soudnímu přezkumu.

[28] Jen jako zdejší soud uvádí, že při hodnocení včasnosti podané žaloby je namístě vzít přiměřeně v úvahu právní názor obsažený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS, podle něhož "[i] [...] "