Vydání 2/2007

Číslo: 2/2007 · Ročník: V

1067/2007

Státní kontrola: měření hluku z provozoven služeb

Ej 316/2006
Státní kontrola: měření hluku z provozoven služeb
k § 88 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 274/2001 Sb.*)
k § 12 odst. 2 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole
Provádí-li orgán ochrany veřejného zdraví měření hluku z provozovny služeb bez přítomnosti provozovatele této služby, případně jeho zaměstnance či zástupce, a bez toho, aby provozovatel byl o měření vyrozuměn, postupuje v rozporu se zákonem [§ 88 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, § 12 odst. 2 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole]. S ohledem na zvláštní charakter měření hluku z provozoven služeb však není třeba, aby byl provozovatel služby o měření vyrozuměn dopředu a měření byl přítomen po celou jeho dobu. Naopak v zájmu zajištění řádného a pravdivého změření hluku je žádoucí, aby orgán ochrany veřejného zdraví v okamžiku, kdy již nebude možné účel měření zmařit, provozovatele, případně jeho zaměstnance či zástupce, který se v provozovně zdržuje, o probíhajícím měření vyrozuměl a přizval ho k účasti na něm.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2006, čj. 2 As 71/2005-134)
Věc:
Danuše H. proti Ministerstvu zdravotnictví, Hlavnímu hygienikovi ČR o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský hygienik pro Prahu 4, 11 a 12 uložil dne 2. 12. 2002 žalobkyni pokutu ve výši 50 000 Kč za porušení § 32 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“), a § 12 nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku, neboť překročila hygienické limity hluku.
Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala odvolání, které hygienik hlavního města Prahy (jako kompetenční předchůdce žalovaného) dne 27. 12. 2002 zamítl.
Žalobkyně proto podala správní žalobu k Městskému soudu v Praze, který však její žalobní námitky neuznal důvodnými, skutek shledal dostatečně prokázaným, a proto žalobu zamítl.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala především nesprávné posouzení právní otázky soudem a vady řízení před správním orgánem, pro které měl soud správní rozhodnutí zrušit. Zejména nesouhlasí s tím, že při provádění měření byli přítomni jen zaměstnanci žalovaného a nebyl k němu přizván její zástupce. Měření hluku totiž není objektivní technickou záležitostí, nýbrž do značné míry závisí na jednání a závěrech osob, které je provádějí. Stěžovatelka má za to, že bezprostředně před měřením měli zaměstnanci žalovaného zástupce stěžovatelky (vedoucího provozovny) vyzvat k účasti na místním šetření a měření provést za jeho přítomnosti. Pokud tak žalovaný neučinil, porušil stěžovatelčina práva, neboť provedl svoje měření bez účasti stěžovatelky a toto měření není možné zpochybnit (městský soud totiž uvedl, že jediné osoby, které mohou měření zpochybnit, jsou ty, které se ho osobně účastnily). Pokud jde o protokol z měření, tak ten stěžovatelka považuje za nedůvěryhodný, neboť tam nemohla „
vtělit své případné námitky
“.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl, rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Stěžovatelka zejména brojí proti výsledkům a způsobu měření; má za to, že pokud nebyla měření přítomna, není možné je považovat za zákonné. Při posouzení této stěžejní námitky vycházel Nejvyšší správní soud především ze znění příslušných ustanovení zákona č. 258/2000 Sb., ve znění účinném v době rozhodování žalovaného.
V daném případě byla stěžovatelce uložena pokuta za porušení § 32 uvedeného zákona. Podle tohoto ustanovení nesmí hluk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a pořadatel nebo provozovatel veřejné produkce hudby. Ustanovení § 34 odst. 1 uvedeného zákona pak stanoví, že prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení. Odstavec 2 tohoto ustanovení určuje, že noční dobou se pro účely kontroly dodržení povinností v ochraně před hlukem a vibracemi rozumí doba mezi 22.00 a 6.00 hodinou. Prováděcím předpisem v daném případě bylo nařízení vlády č. 502/2000 Sb., které v § 12 odst. 2 stanovilo nejvyšší přípustnou ekvivalentní hladinu akustického tlaku ve venkovním prostoru pro noční dobu jako LAeq = 40 dB. Ustanovení § 21 nařízení vlády pak stanovilo, že při měření a hodnocení hluku a vibrací se postupuje podle normových metod, kterými se rozumí metody obsažené v české technické normě, jejichž dodržením se výsledek co do záchytnosti, přesnosti a reprodukovatelnosti výsledků považuje za prokázaný. Při použití jiné než normové metody musí být doloženo, že co do záchytnosti, přesnosti a reprodukovatelnosti jsou výsledky srovnatelné s výsledky normové metody. Při měření hluku a vibrací se uvádějí nejistoty měření, které musí být uplatněny při hodnocení naměřených hodnot. Uvedené nařízení vlády a technická norma tak upravují toliko technickou stránku měření, a ke zjištění toho, kdo musí být měření přítomen, jich tedy použít nelze.
Oprávnění a povinnosti orgánů ochrany veřejného zdraví i kontrolovaných osob jsou pak určeny přímo v zákoně č. 258/2000 Sb., konkrétně v hlavě V dílu prvním tohoto zákona. V rozhodné době ustanovení § 87 nazvané „Oprávnění zaměstnanců zařízení ochrany veřejného zdraví“ stanovilo ve svém odst. 1 písm. c), že zaměstnanci okresních a městských hygienických stanic jsou oprávněni při přípravě podkladů pro rozhodnutí a jiná opatření příslušných orgánů ochrany veřejného zdraví podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů provádět měření u osob podléhajících výkonu státního zdravotního dozoru podle tohoto zákona a zvláštních právních předpisů. Podle odst. 2 o tomto úkonu pořizují zaměstnanci hygienických stanic protokol, popřípadě i fotografickou dokumentaci. Uvedené ustanovení tedy opravňuje zaměstnance hygienických stanic provádět měření (a tedy i měření hluku) a ukládá jim o tomto měření pořizovat protokol. Nehovoří však o náležitostech protokolu ani o tom, zda měření musí být přítomna i osoba, která je provozovatelem provozovny služeb, jejíž hluk je měřen. Na tuto otázku však dává odpověď § 88 odst. 2 předmětného zákona, který opravňuje orgány ochrany veřejného zdraví a zaměstnance těchto orgánů k plnění úkolů podle tohoto zákona po předložení služebního průkazu nebo pověření a za přítomnosti fyzické osoby, která je podnikatelem, spolupracujícího rodinného příslušníka nebo zaměstnance fyzické osoby, která je podnikatelem, nebo zaměstnance, popřípadě člena statutárního orgánu právnické osoby. Z uvedeného jednoznačně plyne obecný požadavek přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce u provádění úkolů podle zákona č. 258/2000 Sb. Měření hluku z provozovny služeb pak bezpochyby je jedním z úkolů podle tohoto zákona [§ 32 a § 87 odst. 1 písm. c) zákona], a je tedy možné vykonávat ho zásadně za přítomnosti podnikatele, případně jeho oprávněného zástupce.
Zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na jehož použití pro určení oprávnění a povinností orgánů ochrany veřejného zdraví a jejich zaměstnanců odkazuje § 88 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb., sice výslovně nestanoví, že kontrolovaná osoba musí být vždy fyzicky přítomna provádění kontroly, nicméně určuje kontrolním pracovníkům povinnost oznámit této osobě zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly (§ 12 odst. 2 zákona o státní kontrole).
Vzhledem k citovaným právním předpisům tedy nelze přisvědčit městskému soudu, že by orgán ochrany veřejného zdraví mohl provádět měření hluku z provozovny zcela bez vědomí a přítomnosti podnikatele, který předmětnou provozovnu provozuje. Přítomnost podnikatele při tomto úkonu vyžaduje přímo zákon č. 258/2000 Sb., navíc zákon o státní kontrole požaduje, aby kontrolované osobě bylo oznámeno zahájení kontroly. Na druhou stranu je třeba zohlednit zvláštní charakter měření hluku z provozoven služeb a není možné vyložit zákonná ustanovení striktně tak, že by podnikatel musel být přítomen po celou dobu měření, jak požaduje stěžovatelka v kasační stížnosti. V daném případě se totiž střetávají dva protichůdné zájmy. Jednak je to zájem na řádném provedení kontroly (tj. na řádném a pravdivém změření hluku z provozovny restaurace) a jednak zájem na hodnověrnosti tohoto měření, který je zajišťován přítomností kontrolovaného (zde provozovatele restaurace). Jak již totiž uvedl Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích ze dne 8. 1. 2004, čj. 6 A 99/2002-52 (zveřejněno pod č. 335/2004 Sb. NSS), a ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004-51 (zveřejněno pod č. 719/2005 Sb. NSS): „
skutečná kontrola má význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci“
. Přestože se uvedená rozhodnutí vztahovala ke státní kontrole, není žádného důvodu, proč je nepoužít i v daném případě, navíc když zákon č. 258/2000 Sb. na podpůrné použití zákona o státní kontrole přímo odkazuje.
Nejvyšší správní soud tedy plně souhlasí se žalovaným, že v řadě případů by přítomnost provozovatele restaurace, případně služby, jejíž hluk je měřen, či jeho zástupce, po celou dobu měření mohla zcela účel tohoto měření zmařit. A to bez ohledu na to, jestli by byl na měření přizván dopředu písemně s uvedením data a místa měření, anebo až neprodleně předtím, než by správní orgán s měřením začal. Nelze si totiž představit, že by provozovatel restaurace, případně jeho zástupce, nezajistil v provozovně klid v době, kdy by věděl, že probíhá měření nadměrného hluku, jehož výsledek pro něho může být spojen s vysokou pokutou (podle § 92 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. může být za nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem uložena fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokuta do výše 2 000 000 Kč). Takové měření by pak nemělo žádnou vypovídací hodnotu. Nicméně je třeba, aby tato osoba (tj. provozovatel služby, jejíž hluk je měřen) měla k provedenému měření důvěru a mohla se k jeho průběhu a výsledkům řádně vyjádřit, což lze zajistit toliko její vědomostí o tom, že měření probíhá, a také o tom, jakým způsobem je prováděno. Je totiž zřejmé, že je-li měřeno pouze zaměstnanci orgánu ochrany veřejného zdraví bez přítomnosti provozovatele restaurace (a dokonce i bez jeho vědomosti o tom, že nějaké měření probíhá) a protokol o tomto měření je podepsán pouze těmito zaměstnanci, nemusí být tento protokol – a v důsledku toho celé měření – vnímáno jako dostatečně objektivní a přesvědčivé.
Uvedený střet popsaných zájmů je řešitelný např. tak, že orgán ochrany veřejného zdraví začne měření provádět bez přítomnosti provozovatele restaurace a v jeho průběhu, avšak až v okamžiku, kdy již nebude možné účel měření zmařit (tj. poté, co došlo k naměření potřebných údajů), o probíhajícím měření vyrozumí provozovatele restaurace, případně jeho zaměstnance či zástupce, který se v provozovně zdržuje. V rámci toho mu předloží služební průkaz nebo pověření, oznámí mu, že probíhá měření a seznámí ho s místem, odkud je měřeno, jakož i způsobem, jakým je měření prováděno; v měření pak bude pokračovat za přítomnosti provozovatele, případně jeho zástupce. Jen tak lze docílit naplnění obou výše uvedených a zákonem požadovaných zájmů. Tímto způsobem se totiž zajistí jak naměření hodnot hluku bez jakéhokoliv zásahu provozovatele služby, tak vědomost tohoto provozovatele o prováděném měření a jeho přítomnost na něm.
V daném případě však probíhalo měření hluku z provozovny stěžovatelky dne 29. 8. 2002 zcela bez přítomnosti a vědomí stěžovatelky, jejich zaměstnanců či jejího zástupce, a takové měření nelze s ohledem na výše uvedené považovat za souladné se zákonem. Vzhledem k tomu, že jediným relevantním podkladem pro uložení pokuty byl protokol o uvedeném měření hluku provedeném v rozporu se zákonem, nelze jinak než za nezákonné považovat i rozhodnutí žalovaného. Pokud pak městský soud k žalobní námitce stěžovatelky toto rozhodnutí nezrušil, postupoval v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud tedy shledal důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. naplněným.
*) Nyní též ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 274/2003 Sb. a č. 392/2005 Sb.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.