Vydání 2/2013

(...) [36] Sedmý senát v překládacím usnesení rozebral jednotlivá ustanovení cenové vyhlášky a podřazoval je pod jednotlivé oblasti vymezené v zákonném zmocnění. Z vyhlášky i jejího rozboru provedeného sedmým senátem je zřejmé, že cenovou kontrolu upravují § 6 a § 7 citované vyhlášky, zatímco § 8 se vztahuje k vyčíslování neoprávněně získaného majetkového prospěchu. Sedmý odstavec § 8 však nekoncepčně určuje den, který se má považovat za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů. Samotné zařazení této normy pod ustanovení, které upravuje odlišnou problematiku, však ještě neznamená, že odstavec 7 vybočuje z mezí zákonného zmocnění.

[37] Ustanovení § 8 odst. 7 jde však přímo proti smyslu i účelu § 17 odst. 4 zákona o cenách, a je s ním proto v rozporu.

[38] Dle § 17 odst. 4 zákona o cenách se subjektivní pro uložení pokuty počítá "". Důvodová zpráva k zákonu o cenách se k účelu této lhůty nijak nevyjadřuje, lze však soudit, že smyslem tohoto (a četných dalších podobných ustanovení v sankčních právních předpisech) bylo a je, aby správní orgány konaly bezodkladně, nevedly zdlouhavá správní řízení a aby byla porušení cenových předpisů trestána co nejdříve po tom, co budou odhalena.

[39] Totéž plyne i z nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 947/09, č. 56/2010 Sb. ÚS, na který odkazoval žalobce, kde se k prekluzivním lhůtám uvádí: "[pozn. soudu: zde pokuta podle zákona o regulaci reklamy] "

[40] Správní orgány zmocněné k vydání vyhlášky (zejména tedy stěžovatel, který byl v tomto případě i odvolacím orgánem) však v § 8 odst. 7 cenové vyhlášky okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty posunuly až na "". Tím namísto okamžiku, kdy se o porušení cenových předpisů , zavedly okamžik, kdy se o porušení cenových předpisů . Toto nelze považovat za pouhé upřesnění § 17 odst. 4 zákona o cenách, jak by se snad na první pohled mohlo zdát. Z hlediska počítání lhůty vzniklo určité "", kdy vyjma objektivní prekluzivní lhůty, neexistuje časové omezení pro dobu konání správního orgánu od okamžiku, kdy se dozvěděl o porušení např. na základě podnětu, po dobu jeho předběžného šetření a kontroly, až po okamžik předání protokolu kontrolovanému subjektu. Subjektivní v zákoně o cenách tak do jisté míry ztratila smysl. Tento výsledek nepochybně nebyl záměrem zákonodárce v době, kdy formuloval § 17 odst. 4 zákona o cenách.

[41] Opačný závěr by byl v rozporu i s právní jistotou, jedním ze základních principů právního státu. Jak v obdobné věci (nález citovaný v odstavci [39]) uvedl Ústavní soud: ""

[42] Že sám zákonodárce v pozdější době nepočítal s tím, že by byl počátek subjektivní prekluzivní lhůty určen takto, plyne i z důvodové zprávy k zákonu č. 183/2008 Sb. účinnému od 1. 6. 2008. Ten změnil subjektivní prekluzivní lhůtu v § 17 odst. 4 zákona o cenách z roční na tříletou a objektivní z tříleté na pětiletou. V důvodové zprávě z r. 2007 se uvádí: "" (digitální repozitář PSP ČR, V. volební období, tisk č. 341/0, dostupný na www.psp.cz).

[43] Městský soud v Praze uvedl, že zmocnění § 20 zákona o cenách v sobě nezahrnuje zmocnění k jinému stanovení počátku běhu lhůty, ve které lze uložit pokutu za zjištěné porušení cenových předpisů (srov. rozsudek ze dne 21. 2. 2006, čj. 6 Ca 49/2004-39, č. 190/2004 Sb. NSS). K tomu nelze než doplnit, že zcela jistě toto zmocnění v zákoně o cenách nemělo vést ke stanovení takového počátku běhu lhůty, který na újmu delikventa popřel smysl i účel této lhůty, a dostal se tak do přímého rozporu s tímto zákonem i s principem právní jistoty.

[44] Nadále tedy platí, že okamžikem rozhodným pro určení počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty je okamžik, kdy se cenový kontrolní orgán dozvěděl o porušení cenových předpisů.

[45] K tomu již Vrchní soud v Praze vyslovil, že "[t]dozvědět se o porušení povinnosti' " (rozsudek ze dne 10. 2. 1995, čj. 7 A 147/1994-17).

[46] Nepůjde však o každé zjištění cenového kontrolního orgánu, ale pouze o takovou informaci, ze které je alespoň v základních rysech zřejmé, v čem konkrétně má porušení cenových předpisů spočívat. (Srov. k tomu dále rozhodnutí citované v odstavci [53].)

[47] Zbývá vyrovnat se s rozhodnutím druhého senátu Nejvyššího správního soudu, ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, č. 2207/2011 Sb. NSS, jehož se dovolává jak stěžovatel [6], tak sedmý senát v předkladu rozšířenému senátu [18].

[48] Toto rozhodnutí ve své třetí právní větě tvrdí: "Dozvědění se o porušení cenových předpisů' "

[49] Takovému názoru přisvědčit nelze. Fakticky totiž znamená pouze předsunutí počátku běhu prekluzivní lhůty o několik dní, které uplynou mezi okamžikem, kdy je kontrolní protokol "" a okamžikem, kdy kontrolovaný protokol "". Takovým výkladem naprosto nelze zamezit možným průtahům, které vzniknou v době v podstatě zcela volně určené správním orgánem, která (případně zcela zbytečně) uplyne od okamžiku, kdy se správní orgán "" o deliktu, do okamžiku, kdy "" kontrolní protokol, a kdy teprve by tak začala běžet.

[50] Rozšířený senát proto stojí na stanovisku přísnějším a vnímá institut prekluzivní lhůty v sankčním řízení striktně jako nástroj bránící právní nejistotě a průtahům na straně správního orgánu. Za okamžik, kdy se správní orgán po rozumu zákona "" o porušení cenových předpisů, tak sluší pokládat již ten den, kdy sankcionující orgán soustředí ony poznatky, informace a důkazní prostředky, z nichž je možno na spáchání deliktu usoudit, lhostejno, zda proběhlo jejich posouzení se závěrem o tom, že delikt byl spáchán a kým. Proto tedy žalovaným již zmiňované analýzy, srovnávání a vyhodnocování atp. probíhají v prekluzivní lhůtě již běžící, a v téže lhůtě také musí doběhnout do pravomocného výsledku také řízení o uložení sankce.

[51] Jinak řečeno, lze souhlasit s názorem, že počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností; touto skutečností ale nemůže být vyhotovení (tím méně na to navazující "") protokolu, protože tu přirozeně o žádnou objektivní skutečnost nejde, vždyť o datu vyhotovení rozhoduje správní orgán zcela volnou úvahou. Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však okamžik finalizace onoho souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu, v jehož pravomoci je sankční řízení provést, pak je nutno mít za to, že se o deliktu správní orgán "", třebaže - a tu je ovšem třeba stěžovateli přisvědčit - zpracování, hodnocení, analyzování a zejména také správní posouzení získaných poznatků vyžaduje v komplikovaných případech jistě další (často nemalé) úsilí a přirozeně i čas. Toto úsilí ale musí být vyvíjeno a tento čas musí být včítán do prekluzivní lhůty již běžící. Právní výklad, který by odsouval počátek běhu této lhůty na dobu pozdější, již nahrává pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany trestajícího orgánu, působí proti právní jistotě a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto přijmout.

[52] Lze snad namítnout, že tímto výkladem - upínajícím počátek běhu prekluzivní lhůty na okamžik co nejdřívější - sám delikvent získává výhodu, neboť běží již v době, kdy správní orgán teprve přistupuje k hodnocení soustředěných skutkových zjištění, aniž by v této chvíli mohl rozhodnout o sankci, ba dokonce v době, kdy ještě ani nemá najisto postaveno, že tu vůbec delikt je. Tento důsledek má ale rozšířený senát za zcela spravedlivý a vyvážený proti vrchnostenské pravomoci správního orgánu.

[53] Lze uzavřít, že rozšířený senát nemá důvod ustupovat od principu formulovaného k těmto otázkám správního trestání v různých oborech veřejného práva již záhy po obnovení správního soudnictví a vyjádřeného například v rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 4. 1999, čj. 6 A 14/96-34 (č. 627/2000 Soudní judikatury ve věcech správních): ",Dozvědět se o porušení povinnosti' "

[54] Rozšířený senát tedy uzavírá, že § 8 odst. 7 cenové vyhlášky není pro rozhodnutí soudu v této věci závazný, protože odlišným stanovením počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty normotvůrce překročil zákonné zmocnění obsažené v původním znění § 20 zákona o cenách a počátek běhu lhůty upravil v rozporu se zákonem samotným. (...)

Rozšířenému senátu byl podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předložen rozpor v rozhodování Nejvyššího správního soudu v otázce užití § 8 odst. 7 cenové vyhlášky při stanovení subjektivní lhůty pro uložení pokuty za porušení cenových předpisů. Se závěrem rozšířeného senátu, že se dané ustanovení nepoužije (výrok I. usnesení) a z jakých důvodů, se ztotožňuji.

Nemohu se však ztotožnit s výrokem II. usnesení a zejména s jeho odůvodněním uvedeným v odstavcích 44-51. Rozšířený senát zde dospěl k závěru, že se správní orgán dozví o porušení cenových předpisů dnem soustředění poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit; tímto dnem rozumí předložení písemností ke kontrole. V odůvodnění rozebírá konstantní judikaturu vykládající vědomost správního orgánu, od níž je třeba počítat subjektivní lhůtu pro uložení pokuty za správní delikt, a dospívá k závěru, že objektivní, následně zjistitelnou skutečností, je okamžik finalizace souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Vylučuje, že by tímto okamžikem mohlo být sepsání protokolu o kontrole, neboť jde o okamžik závislý na vůli správního orgánu, přičemž je věcí správního orgánu, aby poznatky předložené mu ke kontrole v zákonné lhůtě posoudil, vyhodnotil a o deliktu rozhodl.

Jakkoliv se ztotožňuji s východisky tohoto závěru a respektuji výklad pojmu "" založený v usnesení specifikovanou judikaturou Vrchního soudu v Praze, nemohu odhlédnout od různých skutkových okolností, které se do určení počátku subjektivní lhůty promítají. Rozhodnutí vrchního soudu plně dopadají na situace, kdy je správnímu orgánu oznámeno, že se stal určitý skutek, který je zřejmě v rozporu s právem, případně, kdy takový skutek sám při své činnosti zjistí. Odlišná situace však nastane tam, kde je zjištění výsledkem kontroly. Přitom cenová kontrola může být jak jednodenní kontrolou u prodejce, kde je okamžik (den) zjištění nedostatků jednoznačný (a dokonce může splývat i s vyhotovením a předáním protokolu), tak i několikaměsíční kontrolou množství písemností. Rozšířený senát, ač to výslovně neuvedl, zjevně v takovém případě spojuje okamžik vědomosti správního orgánu s předložením těchto písemností ke kontrole. Při obsáhlé cenové kontrole prováděné formou fyzické kontroly písemných podkladů však v okamžiku jejich předložení není a objektivně ani nemůže být dána žádná vědomost správního orgánu o porušení cenových předpisů. Zjistit takový okamžik (den) je objektivně skutečně obtížné, neboť postup při kontrole je "" obtížně průhledný. I v takových případech však zákon o cenách v § 17 odst. 4 (nyní § 17 odst. 3) váže subjektivní lhůtu k vědomosti správního orgánu; přitom orgán provádějící kontrolu je shodný s orgánem ukládajícím pokutu. Nemůže-li být dnem, kdy se správní orgán dozví o porušení právních předpisů, den předložení písemností ke kontrole, pro nedostatek vědomosti o jakémkoliv porušení cenových předpisů, je třeba onou finalizací souhrnu skutkových poznatků rozumět až protokol o kontrole, pokud není zjevné, že to byl jiný den jemu předcházející; tak tomu může být, pokud kontrolní orgán vyžádá od kontrolovaného subjektu vysvětlení ke svému konkrétnímu zjištění či pokud takové zjištění plyne z dokladů posléze předložených. Tak tomu je v daném případě, v němž byly cenovému orgánu předkládány písemnosti dokladující účtovanou cenu služeb v období dvou let, přičemž v době jejich předložení, a dokonce ani po seznámení s nimi nemohl správní orgán mít onu potřebnou míru vědomosti o deliktu. Tu mohl získat až porovnáním účtovaných cen s cenami obvyklými, o nichž získal vědomost až ze zpráv následně vyžadovaných. Vyjma případů prokazatelné vědomosti o porušení právních předpisů v průběhu kontroly, je to až protokol o kontrole, který je zpravidla souhrnem skutkových zjištění a jejich právním hodnocením; přitom není konečným a závazným posouzením; podléhá námitkám (§ 18 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) a v následném sankčním řízení je jedním z důkazů. Skutečnost, že se prekluzivní lhůty v zákoně o cenách nevztahují k vydání rozhodnutí, ale k zahájení řízení, a že byly novelou zákona provedenou zákonem č. 183/2008 Sb. lhůty prodlouženy, nemůže nic měnit na tom, že při předložení dokladů ke kontrole tu obvykle není naplněna podmínka vědomosti správního orgánu o porušení cenových předpisů. Z těchto důvodů s větou II. usnesení a s částí odůvodnění k ní se vztahující nesouhlasím.

V plném rozsahu se ztotožňuji s odlišným stanoviskem soudkyně JUDr. Miluše Doškové k právní větě II. a k odůvodnění, které se k ní vztahuje. Navíc mám však určité pochybnosti i o adekvátnosti závěru obsaženého ve větě I.

Tato věta se opírá především o čl. 95 odst. 1 Ústavy, jenž uvádí, že soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Uvedený článek Ústavy směřuje primárně na rozhodování soudů v řízení nalézacím, jeho použití ve správním soudnictví považuji za velmi sporné. Zde soudy v řízení o žalobách přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy a podle § 78 odst. 1 s. ř. s. je mohou zrušit jen pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Správním orgánům pak § 2 odst. 1 správního řádu ukládá postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Toto ustanovení musí správní orgány ve své praxi přísně respektovat, zvláště s ohledem na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a dále s ohledem na skutečnost, že oprávnění svěřené soudům výše citovaným čl. 95 odst. 1 Ústavy samy nemají.

Při aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví tak může dojít a také dochází k tomu, že soud ruší jako nezákonné správní rozhodnutí, které je zákonné a kdy správnímu orgánu nelze z hlediska jeho postupu či rozhodování fakticky nic vytknout. Právní normu, kterou prohlásí za neúčinnou, pak musí soud navíc pro účely dalšího řízení nahradit normou svojí, kterou vtělí do závazného právního názoru zrušovacího rozsudku. Takový postup s sebou přináší i další teoretické problémy, především otázku precedenční závaznosti vysloveného právního názoru soudu i pro další obdobné případy za situace, kdy podzákonný právní předpis není zrušen a pro správní orgán platí § 2 odst. 1 správního řádu neměnně.

Uvedené má výrazný dopad jak na samotnou činnost správních orgánů, které v takovýchto případech nemohou na první pokus a bez zásahu soudu věc rozhodnout správně, tak i na práva účastníků správních řízení. Demonstrovat to lze i na projednávané věci, kde se správní orgán musel uvedeným ustanovením vyhlášky při svém rozhodování řídit bez ohledu na to, zda měl sám o souladu § 8 odst. 7 cenové vyhlášky s § 17 odst. 4 zákona o cenách nějaké pochybnosti, či nikoliv. V době jeho rozhodování (5. 6. 2008) zde přitom ještě nebyl ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104, který založil rozpor v rozhodovací činnosti soudu zjištěný sedmým senátem, takže kromě obecně závazných právních předpisů musel respektovat i dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu reprezentovanou jeho rozsudkem ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53. Přesto může být nyní, po několika letech, jeho rozhodnutí posouzeno jako nezákonné v důsledku retroaktivního působení "", nově vytvořené rozšířeným senátem, se všemi důsledky z toho plynoucími.

Jakkoliv asi nelze s ohledem na nutnost zajistit efektivní ochranu veřejných subjektivních práv účastníků použití čl. 95 odst. 1 Ústavy ve správním soudnictví zcela vyloučit, měl by se dle mého názoru právě kvůli problémům nastíněným výše využívat velmi zdrženlivě, spíše výjimečně a pouze v případech, které toho zasluhují a kdy nelze jinak. Mám za to, že projednávaný případ do této kategorie nepatří. Osobně se přikláním k názoru, že zúčastněná ministerstva financí, využivše svého zmocnění obsaženého v § 20 odst. 1 zákona o cenách k vydání obecně závazných předpisů v oblasti cenové kontroly, nerespektovala při formulování § 8 odst. 7 vyhlášky tak zcela zákonný rámec vymezený zněním § 17 odst. 4 zákona, neboť má-li se pro uložení sankce počítat od okamžiku, kdy se kontrolní orgán o porušení předpisů dozví, nemůže jím být fakticky okamžik doručení již zpracovaného protokolu o kontrole. Na druhou stranu si však myslím, že při hodnocení tohoto nedostatku je nutno vzít v úvahu i další skutečnosti a zohlednit, že uvedená vyhláška byla účinná po dobu téměř 19 let (od 1. 1. 1991 do 21. 12. 2009), adresátům bylo citované ustanovení známo, jeho výklad nebyl sporný, po celou dobu podle něj správní orgány v praxi postupovaly, po celou dobu své účinnosti poskytovalo správním orgánům i účastníkům jasný pevný bod, z něhož mohli přesně odvodit jak počátek, tak i konec prekluzivní lhůty, a ve své judikatuře je po dlouhou dobu (a to i v době vydání napadeného správního rozhodnutí v projednávané věci) považoval za souladné se zákonem i Nejvyšší správní soud. Je tedy otázka, zda nyní, téměř tři roky poté, co byla předmětná vyhláška zrušena a aniž by bylo v nové vyhlášce předmětné ustanovení nahrazeno obdobným, má smysl vyslovovat jeho nepoužitelnost a možná v jedné z posledních věcí toho druhu tak nepřímo zpětně zpochybňovat všechna rozhodnutí, která byla za dobu účinnosti vyhlášky s přihlédnutím k tomuto ustanovení vydána. Zde bych upřednostnil princip právní jistoty a předvídatelnosti práva a do věci již nezasahoval.

Vyslovené pochybnosti o správnosti přijatého řešení pak umocňuje i způsob, jakým rozšířený senát s problémem "" naložil. Ustanovení § 8 odst. 7 cenové vyhlášky je vytýkáno, že vytváří nad rámec zákona jakousi fikci povědomosti správního orgánu o porušení cenových předpisů, ač správně by měl být s ohledem na znění § 17 odst. 4 zákona o cenách s co největší věrohodností zjišťován okamžik, kdy k oné povědomosti skutečně došlo. Řešení přijaté rozšířeným senátem v právní větě II. je však zřetelně zatíženo stejnou vadou, která je vytýkána inkriminovanému ustanovení. Je-li totiž zřejmé, že o porušení cenových předpisů se správní orgán nemohl fakticky dozvědět až při doručení protokolu o kontrole, je stejně tak zřejmé, že se o něm nemohl dozvědět ani v okamžiku, kdy teprve shromáždil podkladové informace a důkazní prostředky, jejichž analýzou a vyhodnocením může k případnému, byť i předběžnému závěru o porušení cenových předpisů dojít. Jedná se tedy také o fikci, která smysl § 17 odst. 4 zákona o cenách nerespektuje stejným způsobem, jen s opačným znaménkem.

Závěrem považuji za nutné poukázat i na skutečnost, že rozšířený senát popřel nejen § 8 odst. 7 cenové vyhlášky a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 5 A 75/2002-53, ale i dle mého soudu rozumný a právní úpravu jen mírně korigující názor obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104. Tam, kde bylo namístě opatrné a pokud možno neinvazivní řešení problému, zaujal ve svém důsledku extrémní stanovisko, s nímž se z důvodů výše popsaných nemohu ztotožnit.