Vydání 8/2017

Číslo: 8/2017 · Ročník: XV

3598/2017

Správní trestání: neoprávněné poskytování zdravotních služeb; Zdravotnictví: pojem zdravotní služba; homeopatie

Správní trestání: neoprávněné poskytování zdravotních služeb
Zdravotnictví: pojem zdravotní služba; homeopatie
k § 115 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)*)
Homeopatie za splnění zákonných podmínek může být zdravotní službou. Poskytování tzv. homeopatického poradenství však může být trestáno pokutou jako správní delikt - neoprávněné poskytování zdravotních služeb podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, pouze pokud správní orgány v dostatečném rozsahu zjistí konkrétní skutkové okolnosti případu a pokud půjde o soustavnou a opakovanou činnost. Jednotlivé poskytnutí zdravotní služby samo o sobě tímto deliktem nebude.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 As 50/2017-32)
Prejudikatura:
č. 1258/2007 Sb. NSS, č. 1915/2009 Sb. NSS a č. 3222/2015 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996, Cantoni proti Francii (stížnost č.17862/91, Reports 1996-V) a rozsudky ze dne 22. 6. 2000, Coeme a další proti Belgii (stížnosti č. 32492/96, č. 32547/96, č. 32548/96, č. 33209/96, č. 33210/96, ECHR 2000-VII), a ze dne ze dne 21. 1. 2003, Veeber proti Estonsku (stížnost č. 45771/99, ECHR 2003-I).
Věc:
Mgr. Svatava C. proti Ministerstvu zdravotnictví o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Krajský úřad Zlínského kraje (správní orgán I. stupně) uložil žalobkyni rozhodnutím ze dne 5. 2. 2014 pokutu ve výši 20 000 Kč za to, že "
poskytla v místě podnikání homeopatické poradenství spočívající ve zjišťování zdravotního stavu, hodnocení okolností, které mohly mít na zdravotní stav vliv, včetně doporučení možné terapie, tedy poskytla zdravotní službu bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb
", čímž porušila § 11 zákona o zdravotních službách a dopustila se správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) téhož zákona. K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 5. 2014 pokutu snížil na 15 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Správní orgán I. stupně zjistil, že k žalobkyni se dne 10. 7. 2012 dostavili Ing. Zbyněk S. se svým nezletilým synem a svojí družkou Evou K. kvůli zdravotním problémům nezletilého syna. Žalobkyně, která není lékařka a poskytovala poradenství v oblasti homeopatie, s dítětem vedla rozhovor o různých aspektech jeho života a poskytla mu homeopatický přípravek
Alumina
(dále jen "
relevantní
skutek"). Posledně uvedenou skutečnost však později žalobkyně při ústním jednání dne 13. 3. 2013 popřela, neboť uvedla, že přípravek pouze doporučila. Matka dítěte, Romana S., se o návštěvě žalobkyně dozvěděla později a konstatovala, že její syn bezprostředně po návštěvě žalobkyně trpěl zdravotními potížemi. Dne 5. 10. 2012 se obrátila na správní orgán I. stupně se stížností na "
neetický
" postup žalobkyně. Správní orgán I. stupně na základě této stížnosti provedl kontrolu a zahájil správní řízení pro podezření ze spáchání správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, jež vyústilo v rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014.
Před vydáním tohoto rozhodnutí žalovaný již jednou ve věci rozhodl tak, že rozhodnutím ze dne 19. 7. 2013 zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který žalobkyni za
relevantní
skutek uložil taktéž pokutu ve výši 20 000 Kč. Žalovaný ve zrušovacím rozhodnutí vytkl správnímu orgánu I. stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav a že žalobkyně byla "
postihována nikoliv za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během jednoho dne zdravotní službu jednomu klientovi - pacientovi
".
V dalším řízení, které bezprostředně předcházelo vydání rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014, však správní orgán I. stupně na tuto výtku nereagoval a nedoplnil dokazování ohledně soustavné činnosti (podnikání) žalobkyně v delším časovém období. Namísto toho doplnil dokazování pouze ohledně relevantního skutku a jako dodatečné důkazy provedl výslechy svědků Ing. Zbyňka S. a Evy K. a obstaral písemné prohlášení matky pacienta ohledně jeho zdravotního stavu po návštěvě žalobkyně.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014 žalobou u Krajského soudu v Brně. Uvedla, že činnost homeopata nesplňuje znaky zákonné definice "
zdravotní služby
" zejména proto, že homeopatie je spirituálně laděná a v rukou léčitele se jedná spíše o duchovní službu. Jak v žalobě, tak i v průběhu správního řízení žalobkyně opakovaně tvrdila, že se na ni otec dítěte neobrátil s žádostí o diagnostiku zdravotního stavu a že si byl otec dítěte plně vědom, že vyhledali alternativní poradenství, nikoli zdravotní službu.
Žalobkyně zdůrazňovala, že výklad pojmu zdravotní služba, prezentovaný žalovaným, "
je natolik rozšiřující, že by podle něj bylo možno za poskytování zdravotních služeb označit jakýkoliv běžný sociální kontakt mezi lidmi
", a vyslovila znovu nesouhlas, aby homeopatie byla považována za zdravotní službu. Podle žalobkyně nelze coby zdravotní službu označit jakoukoliv více či méně účinnou metodu, která má nebo může mít vliv na zdraví člověka. Žalobkyně uvedla, že "[v]
takovém případě by pak pod definici zdravotní péče a zdravotních služeb spadalo mimo konvenční medicínu i mnoho dalších činností, od homeopatie přes poskytování masáží, trenérských služeb, výživového poradenství až
ad absurdum
po služby kadeřnické, kosmetické, reiki, jógu, podávání čajů či léčivých bylin, ale také některé náboženské a filosofické směry
".
Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 20. 12. 2016, čj. 29 A 43/2014-99, rozhodnutí žalovaného zrušil. Dospěl k závěru, že v posuzovaném případě činnost žalobkyně ("
homeopatické poradenství
") nelze kvalifikovat jako správní delikt - neoprávněné poskytování zdravotních služeb, natož za něj žalobkyni postihovat.
Krajský soud uvedl, že právní úprava tohoto typu služeb trpí takovou neurčitostí a nejasností, že s přihlédnutím na práva plynoucí z článku 26 Listiny základních práv a svobod není možno adresáty veřejnoprávních povinností postihovat, neboť neexistuje dostatečný zákonný základ pro správní trestání v materiálním slova smyslu. Homeopatii jako "
nekonvenční metodu
" podřadil pod pojem "
léčitelství
" a konstatoval, že právní podklad činnosti léčitelů leží primárně v živnostenském právu, konkrétně je podnikáním v oblasti výroby, obchodu a služeb neuvedených v přílohách 1 až 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (dále jen "živnostenský zákon"), obor "
poskytování služeb osobního charakteru a pro osobní hygienu
" (bod 78 přílohy 4 tohoto zákona).
Krajský soud dále zkoumal výskyt pojmu "
homeopatie
" v českém právním řádu a konkrétně v lékových předpisech. Podle jeho názoru není homeopatie žádným právním předpisem výslovně upravena, ačkoli ji některé právní předpisy zmiňují, a není oborem zdravotní péče. Poukázal na stanoviska žalovaného a na to, že žalovaný neorganizuje ani nepodporuje kurzy homeopatie, nejedná se o účinnou metodu vycházející z poznatků současné vědy a účinnost homeopatické léčby nebyla vědecky ověřena. Naopak § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách definuje pojem "
náležité odborné úrovně
" jako poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti. Krajský soud shledal rozpor v postoji žalovaného, jestliže trval na poskytování homeopatie pouze lékaři. Nutno si klást otázku, jak může být u zdravotní služby - péče spočívající v poskytnutí homeopatie garantována náležitá odborná úroveň, nevychází-li tato z pravidel vědy, není-li uznávána a náležitým způsobem vyučována.
Na podporu výše uvedeného odkázal na vyhlášku č. 228/2008 Sb., o registraci léčivých přípravků, která vedle sebe užívá pojmy "
lékař
" a "
odborník na homeopatii
". Pokud by mohla být homeopatie poskytována pouze lékaři, rozumný zákonodárce by pro jednu profesi nepoužíval dva výrazy, navíc v témže oboru práva.
Krajský soud na závěr přisvědčil argumentaci žalobkyně, že definice "
zdravotních služeb
" je značně obecná, čistě teoreticky by mohla dopadat na nesčetné množství situací a v otázce správního trestání je třeba hledat rozumný výklad, aby nedocházelo k nadměrné regulaci. Podle krajského soudu z právní úpravy nelze dospět k jednoznačnému závěru o tom, zda homeopatické poradenství tak, jak bylo poskytnuto žalobkyní, bylo poskytnutím zdravotní péče či zdravotní služby, a tedy k němu měla být žalobkyně vybavena oprávněním krajského úřadu. Za této situace jí nebylo možné uložit správní sankci.
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností a označil jeho závěry za nesprávné a nepřezkoumatelné. Co se týče nepřezkoumatelnosti, stěžovatel poukázal na to, že krajský soud nevysvětlil, v čem spatřuje tvrzenou absenci dostatečného zákonného základu pro správní trestání v materiálním smyslu a neurčitost a nejasnost právní úpravy poskytování zdravotních služeb.
Uvedl, že není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou
nullum crimen sine lege
, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb. Postačí, je-li zjištěno, že konkrétní osoba poskytovala zdravotní službu a neměla k tomuto účelu oprávnění. To správní orgány učinily a své závěry zdůvodnily.
Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že krajský soud při interpretaci dané právní otázky odkazoval na lékové právo [konkrétně na vyhlášku o registraci léčivých přípravků, jež používá termín "
odborník na homeopatii
" - viz příloha č. 4 písm. A odst. 4 písm. m) této vyhlášky]. Poukázal zejména na to, že lékové právo neupravuje poskytování zdravotních služeb.
Podle stěžovatele je nesprávný závěr o tom, že právní podklad činnosti léčitelů (podle krajského soudu tedy i homeopatů) spočívá v živnostenském právu a tato činnost může být vykonávána na základě volné živnosti (viz bod 33 napadeného rozsudku). To je v rozporu s § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, podle něhož "[ž]
ivností dále není v rozsahu zvláštních zákonů činnost fyzických osob - lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů
".
Závěrem vytkl krajskému soudu, že se omezil pouze na kritiku platné právní úpravy, aniž by formuloval, co je rozumným výkladem § 2 zákona o zdravotních službách a jaké jsou jeho meze. Jeho závěr, že nelze jednoznačně říci, zda byl skutek v posuzované věci poskytnutím zdravotní péče či zdravotní služby, svědčí o nejistotě krajského soudu i stran jeho vlastní argumentace. Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, aniž by nabídl jiné právní zhodnocení věci. Podle názoru stěžovatele krajský soud ponechal bez povšimnutí mnoho aspektů věci, jako např. ucelenost a znaky homeopatického léčení, jeho terminologii, registraci homeopatických přípravků podle zákona o léčivech lékovou autoritou (u Státního ústavu pro kontrolu léčiv), vnímání homeopatie ze strany pacientů a poskytování homeopatie lékaři.
Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila s výrokem napadeného rozsudku, nicméně svůj právní názor o nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí postavila na odlišné právní argumentaci. Podle ní homeopatie nepatří mezi zdravotní služby, jednak protože jinak by bylo možné označit za zdravotní službu prakticky jakoukoli více či méně účinnou metodu, která má či může mít vliv na zdraví člověka, jak uvedla již v žalobě, a jednak proto, že homeopatie netvoří obsah zdravotnického vzdělání na vysokých školách. Navíc stěžovatel nemá zájem zahrnout homeopatii do školní medicíny, takže zde neexistuje "
lékařské zdravotnické vzdělání v homeopatii
". Mimo to § 2636 občanského zákoníku z roku 2012 upravuje zvláštní smluvní typ péče o zdraví pro jiné případy poskytování zdravotní péče než ve smyslu zákona o zdravotních službách, a konečně z hlediska živnostenského práva se u homeopatie jedná o volnou ohlašovací živnost.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [27] Krajský soud správně identifikoval zásadní žalobní námitky a vypořádal je v odůvodnění napadeného rozsudku. Ten je tedy vybaven relevantními důvody rozhodnutí, které jsou srozumitelně a strukturovaně vysvětleny.
[28] Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že řízení před správními orgány je zatíženo těžkou vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., k níž je soud povinen přihlížet z úřední povinnosti. K této vadě měl přihlédnout z úřední povinnosti i krajský soud, nicméně tak neučinil. Zatížil proto své rozhodnutí vadou, pro kterou Nejvyšší správní soud jeho rozsudek zrušuje. Pochybení stěžovatele shledává Nejvyšší správní soud konkrétně v tom, že skutková zjištění, z nichž stěžovatel v napadeném rozhodnutí vycházel, nemají oporu ve správním spisu, respektive skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[29] Rozhodnutím stěžovatele byla žalobkyně potrestána za spáchání správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Podle tohoto ustanovení: "
Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb
."
[30] Citované ustanovení (§ 11 odst. 2 zákona o zdravotních službách) stanoví podmínky, za nichž lze poskytnout zdravotní služby bez příslušného oprávnění vyžadovaného podle § 11 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Tyto podmínky zahrnují např. poskytování odborné první pomoci, poskytování zdravotních služeb v zařízeních sociálních služeb, zajištění převozu osoby ze zahraničí do České republiky a poskytování zdravotních služeb osobami usazenými nebo se sídlem v jiném členském státě Evropské unie. V projednávaném případě není sporu o tom, že činnost žalobkyně v rámci relevantního skutku nespadá pod výjimky uvedené v § 11 odst. 2 písm. a) až d) zákona o zdravotních službách.
[31] Právní otázka, kterou je třeba posoudit, tedy spočívá v tom, zda lze
relevantní
skutek žalobkyně podřadit pod skutkovou podstatu "
poskytování zdravotních služeb
" bez příslušného oprávnění ve smyslu § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
[32] Na základě správního spisu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
relevantní
skutek nemá dostatečnou oporu ve spise a navíc jeho specifikace ve výroku rozhodnutí je příliš obecná, aby mohl být správním deliktem podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Správním orgánům se především nepodařilo dostatečně určitě vymezit obsah relevantního skutku, tím spíš ani prokázat, že by relevantním skutkem došlo k poskytnutí zdravotních služeb.
[33] Skutkové okolnosti plynoucí z dokazování ve správním řízení nejsou jasné a existují důvodné pochybnosti o tom, jak se
relevantní
skutek odehrál, především co vlastně bylo obsahem "
homeopatického poradenství
" žalobkyně v rámci relevantního skutku. Jinými slovy, správní spis neobsahuje dostatečné informace o tom, co bylo obsahem konkrétní služby poskytnuté žalobkyní nezletilému chlapci a jeho otci. Není zřejmé, zda obsahem této služby byl jen nezávazný rozhovor o životě a zájmech dítěte ("
jaké má kamarády, jaké se mu líbí barvy
" - viz odvolání žalobkyně ze dne 12. 12. 2014 proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 5. 2. 2014) či zda naopak žalobkyně poskytla určitý druh zdravotní služby ("
předání homeopatického přípravku
Alumina" - žalobkyně však tvrdí, že přípravek jen "
doporučila
"). Nelze tudíž dospět k jednoznačnému závěru, v čem jednání žalobkyně spočívalo (např. zda a jakým způsobem žalobkyně "
posuzovala zdravotní stav
" či jaké prováděla činnosti pro "
udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu
" ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách).
[34] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že chápe, proč se stěžovatel, žalobkyně i krajský soud pustili do rozsáhlé polemiky o povaze homeopatie v
abstraktním
slova smyslu; správní orgány totiž používaly bez upřesnění pojem "
homeopatické poradenství
" a žalobkyně proti tomu ničeho nenamítala, ostatně sama se jako "
homeopat
" označuje a obecné polemiky se aktivně účastnila. Z těchto úvah ovšem neplyne nic o
konkrétním
skutku a tyto úvahy (jakkoli mohou mít relevanci např. pro veřejnou diskusi o obecné regulaci nekonvenční medicíny v budoucnu) ani neumožňují posoudit zákonnost správní sankce uložené žalobkyni. Přitom i stěžovatel připouští ve svém rozhodnutí, že pojem homeopatie je velice široký; v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že "
na světě existuje celá řada škol homeopatie s různým přístupem, od těch odmítajících alopatickou (oficiální) medicínu až po směry spolupracující s konvenční medicínou a nabízející škálu složených homeopatik
" (s. 7 rozhodnutí žalovaného).
[35] Povinností správních orgánů přitom bylo nespokojit se s obecnými úvahami nad pojmem homeopatie, ale zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), aby byl pojmu "
homeopatické poradenství
" dodán v konkrétním případě konkrétní obsah. Nejvyšší správní soud připomíná, že úkolem správního orgánu je "
najisto postavit skutkové okolnosti posuzovaného případu a řádně odůvodnit své rozhodnutí. Úkolem soudů ve správním soudnictví je přezkum zákonnosti správních rozhodnutí a správního řízení. Správním soudům nenáleží nahrazovat správní orgán při vyšetřování skutkových okolností pro správní rozhodnutí
" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, čj. 6 Ads 147/2011-137).
[36] Dále Nejvyšší správní soud poznamenává, že i kdyby byl
relevantní
skutek v rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu I. stupně dostatečně specifikován, aby bylo bez pochybností patrné, že obsah "
homeopatického poradenství
" v tomto konkrétním případě žalobkyně lze podřadit pod určitý typ zdravotní služby (§ 2 odst. 2 zákona o zdravotních službách), správní orgány nevzaly v úvahu, že
relevantní
skutek představuje pouze
jedno konkrétní
jednání žalobkyně, omezené v čase, místě a na konkrétní osobu pacienta či klienta.
[37] Skutková podstata správního deliktu, za jehož spáchání byla žalobkyně postihnuta, ve svém gramatickém vyjádření používá vid nedokonavý (tj. kdo "
poskytuje
" zdravotní služby bez oprávnění, nikoli "
poskytne
"). V tomto případě jde o skutkovou podstatu mířící na neoprávněné podnikání ve zdravotnictví. Podnikání je však definováno jako výdělečná činnost vykonávaná na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak
soustavně
za účelem dosažení zisku (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012).
[38] Zrušovací rozhodnutí stěžovatele ze dne 19. 7. 2013 ostatně nasvědčuje tomu, že si byl dobře vědom nutnosti prokázat soustavnou povahu činnosti žalobkyně proto, aby byla za správní delikt eventuálně odpovědná. To vysvětluje výtku stěžovatele, jako odvolacího orgánu, adresovanou správnímu orgánu I. stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav.
[39] Podle zrušovacího rozhodnutí stěžovatele se správní orgán I. stupně spokojil se skutkovými zjištěními obsaženými v protokole o kontrole ze dne 28. 11. 2013, z něhož vyplývá, že došlo k setkání mezi žalobkyní, Ing. Zbyňkem S., nezletilým synem a Evou K. Ze stručného a nejednoznačného popisu setkání ovšem nebylo zřejmé, jakým způsobem měla žalobkyně zdravotní služby poskytnout (a tuto vadu se ani v následujícím řízení nepodařilo odstranit, jak vyloženo výše). Nakonec stěžovatel ve zrušovacím rozhodnutí vytkl, že žalobkyně byla nesprávně "
postihována nikoliv za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během jednoho dne zdravotní službu jednomu klientovi - pacientovi
".
[40] Správní orgán I. stupně ovšem tento závazný názor stěžovatele, vyjádřený ve zrušovacím rozhodnutí, nerespektoval, a jednal tak v rozporu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Doplnil totiž dokazování pouze výslechem svědků k relevantnímu skutku, nezabýval se však širšími souvislostmi podnikatelské činnosti žalobkyně, a poté vydal nové rozhodnutí ve věci ze dne 5. 2. 2014, ve kterém sankcionoval žalobkyni za poskytnutí zdravotní služby jednomu pacientovi.
[41] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že správní orgány zatížily řízení vadou, v jejímž důsledku přetrvávají zásadní pochybnosti o skutkové stránce věci. V dalším řízení jsou povinny zjistit, co bylo konkrétním obsahem poskytnuté služby a - pokud hodlají uplatnit správní sankci podle zákona o zdravotních službách - musejí prokázat nejen obsah poskytovaných služeb, ale také jejich soustavnost, čili že se žalobkyně dopustila neoprávněného podnikání. Jelikož z výše uvedených důvodů existují důvodné pochybnosti, že rozhodnutí stěžovatele vychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, jeho zrušení je nezbytné.
[42] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyjádřil pochybnosti o dostatečné jasnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb podle § 2 až § 11 zákona o zdravotních službách. Nejvyšší správní soud ovšem považuje za nutné zásadně korigovat odůvodnění napadeného rozsudku, neboť je přesvědčen, že zásadní pochybení stěžovatele i správního orgánu I. stupně spočívá v tom, že nedostatečně zjistili skutkový stav věci. Teprve po ustálení skutkového stavu přichází v úvahu jeho právní posouzení, tedy úvaha o tom, zda jednáním žalobkyně došlo k neoprávněnému poskytování zdravotních služeb ve smyslu § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách.
[43] Nad rámec tohoto však Nejvyšší správní soud dodává, že na rozdíl od krajského soudu nepovažuje právní úpravu zdravotních služeb a zdravotní péče za příliš obecnou či nejednoznačnou, aby bylo možné posoudit, zda
relevantní
skutek je či není zdravotní službou ve smyslu zákona o zdravotních službách.
[44] Úprava zdravotních služeb v zákoně je dostatečně podrobná. Zákon nejprve obecně definuje zdravotní služby (§ 2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách) a zdravotní péči (§ 2 odst. 4). Dále rozlišuje druhy zdravotní péče podle její časové naléhavosti (§ 5 odst. 1), podle účelu poskytnutí (§ 5 odst. 2) a různé formy zdravotní péče (§ 6 až § 10). Další zákony podrobně upravují kvalifikaci příslušných zdravotních profesionálů [tedy podmínky získávání a uznávání odborné způsobilosti zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta) a nelékařských zdravotnických povolání (zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče)].
[45] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčuje obecnému názoru stěžovatele, že "
není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky (ani to není v lidských silách) popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou
nullum crimem
sine
lege,
pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné či představitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb
". Je také pravdou, že poskytování zdravotních služeb je vedeno hledisky ochrany života a zdraví a stojí na principu monopolizace poskytování zdravotních služeb na základě oprávnění (které je možno získat při splnění zákonných předpokladů, dosažení určitého vzdělání, atestace, praxe apod.) podle zákona o zdravotních službách.
[46] Nejvyšší správní soud věnoval pozornost argumentům žalobkyně, podle níž je z principu vyloučeno, aby se homeopatie mohla kvalifikovat jako zdravotní služba. Jejím argumentům však přisvědčit nelze. Předně absence formálního vzdělání v oboru homeopatie a fakt, že to není léčebná metoda
lege artis
, nemůže být
relevantní
, když jde přeci právě o
neoprávněné
poskytování zdravotních služeb.
Relevantní
je pouze to, zda určité jednání splní zákonná kritéria či nikoli (§ 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách). Správní orgány pak musejí v konkrétních případech posuzovat, zda tato kritéria byla, či nebyla splněna.
[47] Dále obecná námitka žalobkyně, že existují nejrůznější obory, které mohou mít pozitivní vliv na lidské zdraví (kosmetika, masáže atd.) je pochopitelná. Ovšem jen proto, že hranice mezi různými službami, široce se týkajícími lidského zdraví, je neostrá, nelze vyloučit všechny nekonvenční léčebné služby z působnosti zákona o zdravotních službách. Jistě nikoli každá péče o lidské zdraví naplní skutkovou podstatu zdravotních služeb, ale nelze
a priori
vyloučit na základě obecných úvah, že k tomu v konkrétním případě může dojít. Nakonec existence smluvního typu podle občanského zákoníku z roku 2012 (§ 2636 a násl.) nemá vliv na veřejnoprávní požadavek oprávnění k poskytování zdravotních služeb (viz zásadu dle § 1 odst. 1 tohoto zákona, podle níž "
uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného
").
[48] Pokud však jde o správní trestání, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro tuto oblast existuje bohatá
judikatura
Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Tato
judikatura
klade velký důraz na ústavnost a zákonnost nejen při ukládání trestů, ale i na samotnou kvalitu právních norem zakládajících trestní odpovědnost a na přiměřené uplatňování ústavních zásad z oblasti "
velkého
" práva trestního i na oblast správního trestání. Jednou z těchto zásad je předvídatelnost trestního postihu. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne ze dne 19. 4. 2007, čj. 2 Afs 176/2006-96, č. 1258/2007 Sb. NSS, uvedl: "
Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem ‚
volit
' mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní
."
[49] Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku ze dne 21. 1. 2003,
Veeber proti Estonsku
, stížnost č. 45771/99, ECHR 2003-I, judikoval, že "
požadavkům článku 7 Úmluvy odpovídá jen takové vnitrostátní zakotvení trestnosti určitého činu, na základě něhož jednotlivec může vědět ze znění relevantních ustanovení, a je-li to třeba za pomoci soudního výkladu, za jaké jednání a opominutí bude trestně odpovědný
". Byť tento závěr primárně dopadá na problematiku trestních sankcí, lze ho uplatnit i pro otázku správního trestání. Obdobné závěry vyplývají i z rozsudků téhož soudu např. ve věci
Cantoni proti Francii
(rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996,
Cantoni proti Francii
, stížnost č. 17862/91, Reports 1996-V) či
Coeme a další proti Belgii
(rozsudek ze dne 22. 6. 2000,
Coeme a další proti Belgii,
stížnosti č. 32492/96, č. 32547/96, č. 32548/96, č. 33209/96, č. 33210/96, ECHR 2000-VII).
[50] K požadavku určitosti právní normy se mimo jiné vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012 - 133, č. 3222/2015 Sb. NSS, ve kterém odkazoval na shora uvedený rozsudek ve věci
Cantoni proti Francii
: "
Zákon společně se správní a justiční praxí jej vykládající tvoří tzv. ‚
zákon v materiálním smyslu
', jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová. Nejvyšší správní soud připouští, že obecně formulované zákony vytváří určité šedé zóny na okrajích jejich definice.
Judikatura
Evropského soudu pro lidská práva přitom jasně říká, že pochyby ohledně hraničních případů samy o sobě nestačí k tomu, aby dané ustanovení učinily neslučitelným s článkem 7, pokud se takové ustanovení jeví být dostatečně jasné ve velké většině případů
."
[51] Nejvyšší správní soud konstatuje, že případné správní trestání v oblasti zdravotních služeb musí vyhovovat zásadám vyjádřeným ve výše citované judikatuře o předvídatelnosti správní sankce. Správní orgány by měly adresátům poskytovat více informací, jak hodlají postupovat, aby případný postih za správní delikty byl předvídatelný. Je totiž nezbytné, aby respektovaly zásadu legitimního očekávání osob, které vychází z ustálené správní praxe (a takovou praxí jistě může být i dosavadní nečinnost v oblasti správního trestání). Správní praxe normativní relevance je pak chápána jako "
ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi
" (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, a též Kühn, Z.
Správní řád a problematika ustálené správní praxe. Správní řád - 10 let v praxi
. Praha: Univerzita Karlova, 2016, s. 205-213).
[52] Z výše uvedeného plyne, že provedené dokazování a úvahy správních orgánů v projednávané věci neposkytují dostatečný základ pro vyvození odpovědnosti žalobkyně za správní delikt, který je žalobkyni kladen za vinu, tím spíše ani podklad pro uložení pokuty žalobkyni. Rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu I. stupně jsou proto nezákonná. (...)
*) S účinností od 1. 7. 2017 byl § 115 odst. 1 změněn zákonem č. 183/2017 Sb.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.