4533/2023
Správní řízení: systémová podjatost; Zákon o dráhách: příslušnost speciálního stavebního úřadu
Správní řízení: systémová podjatost
Zákon o dráhách: příslušnost speciálního stavebního úřadu
k § 14 odst. 2 správního řádu ve znění účinném od 1. 11. 2018
k zákonu č. 266/1994 Sb., o dráhách
I. Východiskem pro výklad pojmu systémové podjatosti jsou i po novele § 14 odst. 2 správního řádu provedené zákonem č. 176/2018 Sb. (tj. ve znění účinném od 1. 11. 2018) závěry rozšířeného senátu vyjádřené v usnesení ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS.
Služební, pracovní či jiný obdobný vztah úřední osoby ke státu nebo územnímu samosprávnému celku sám o sobě nezpůsobuje vyloučení této osoby ve věci, v níž má stát či územní samosprávní celek vlastní zájem. Vyvolává však tzv. systémové riziko podjatosti úřední osoby, a je tak signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“ při posuzování pochybností o její nepodjatosti.
Důvodem vyloučení úřední osoby jsou teprve takové skutečnosti, které nasvědčují tomu, že zájem státu či územního samosprávného celku může být v dané věci prosazován právě prostřednictvím vztahu ekonomické závislosti úřední osoby na jejím zaměstnavateli. Novelu § 14 odst. 2 správního řádu je třeba chápat jako posílení důrazu právě na tyto přistupující okolnosti.
II. Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, nestanoví Magistrátu hlavního města Prahy výlučnou věcnou příslušnost k rozhodování jako speciálního stavebního úřadu ve věci tramvajové, trolejbusové, lanové a speciální dráhy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2023, čj. 6 As 52/2023-127)
Prejudikatura:
č. 2802/2013 Sb. NSS a č. 4118/2021 Sb. NSS.Věc:
a) E. N. d. R., b) P. H., c) A. P. a d) Pankrácká společnost, z. s., proti Ministerstvu dopravy, za účasti 1) hlavního města Prahy, 2) Dopravního podniku hl. m. Prahy, a. s., a 3) Občanského sdružení zelené Čechy, o stavební povolení, o kasačních stížnostech žalobců c) a d).Magistrát hlavního města Prahy, odbor pozemních komunikací a drah, jako speciální stavební úřad na úseku drah vydal dne 30. 6. 2021 stavební povolení pro veřejně prospěšnou stavbu „Výstavba trasy I. D metra v Praze, provozní úsek Pankrác – Nové Dvory“ a stanovil podmínky pro provedení stavby. Žalovaný v odvolacím řízení částečně změnil podmínky stanovené správním orgánem prvního stupně, a to na základě změny závazných stanovisek dotčených orgánů, ve zbytku rozhodnutí potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 3. 2022 brojili žalobci u Krajského soudu v Ostravě, který žalobu postoupil místně příslušnému Městskému soudu v Praze. Závěr o příslušnosti městského soudu potvrdil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 11. 8. 2022, čj. 4 As 144/2022-37, kterým zamítl kasační stížnost proti usnesení o postoupení věci.
Městský soud žalobu neshledal důvodnou a rozsudkem ze dne 8. 2. 2023, čj. 14 A 78/2022-410, ji zamítl.
Nejprve se zabýval námitkou, že stavební povolení bylo vydáno vyloučeným správním orgánem. Poukázal přitom na novelu správního řádu provedenou zákonem č. 176/2018 Sb. s účinností od 1. 11. 2018, která v § 14 odst. 2 stanovila pravidlo, že vyloučena z projednávání věci není taková úřední osoba, u níž je
pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku
. I přes toto ustanovení však dle městského soudu nelze mít za nemožné, že při existenci dalších závažných skutečností by mohly být podjaté všechny úřední osoby, které by mohly vystupovat ve stavebním řízení. Dle žalobců měla podjatost označených úředních osob vyplývat z prokázaného mimořádně intenzivního zájmu politického vedení Magistrátu hlavního města Prahy na výsledku řízení a na urychlení začátku výstavby. Městský soud však konstatoval, že takto obecně pojaté podezření nemůže představovat skutečnost prokazující mimořádné riziko systémové podjatosti všech označených úředních osob. V daném případě již bylo pravomocně rozhodnuto o umístění stavby jako takové, v řízení o vydání stavebního povolení pak má mnohem větší prostor řešení konkrétních technických parametrů stavby, které vychází z odborných podkladových studií a jiných technických dokumentů. Žalobci neprokázali, ani netvrdili, že by na úřední osoby byl činěn ze strany vedení města tlak, aby rozhodovaly v rozporu s těmito odbornými (závaznými) stanovisky, či aby rozhodovaly na základě neúplné stavební dokumentace. Ani z obsahu spisu nic takového nevyplývalo.
K poukazu žalobců na rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 28. 12. 2020, kterým bylo rozhodnuto o podjatosti ředitele Magistrátu hlavního města Prahy v řízení o umístění stavby „Silniční okruh kolem Prahy, stavba 511 Běchovice dálnice D1“, městský soud uvedl, že ministerstvo v dané věci posuzovalo podjatost podle právní úpravy účinné do 30. 10. 2018. Významnou skutečností také bylo, že působnost Magistrátu hlavního města Prahy je v případě stavebního povolení pro stavbu metra stanovena zákonem č. 266/1994 Sb., o dráhách (§ 57 odst. 1). Nelze také pominout, že uvedeným rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj byla konstatována podjatost ředitele magistrátu, nikoliv všech úředních osob, které se mohly na rozhodování podílet. Městský soud souhlasil také s odkazem na strukturu aparátu Magistrátu hlavního města Prahy.
Jestliže bylo ministrem dopravy v rozhodnutí o rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí o námitce podjatosti ze dne 8. 12. 2021 poukazováno na specifičnost stavby s tím, že pro rozhodnutí ve věci stavebního povolení je zákonem o dráhách dána výlučná příslušnost Magistrátu hlavního města Prahy a že příslušnost nelze delegovat na jiný stavební úřad, městský soud uvedl, že toto konstatování je správné ve vztahu k jiným obcím, kterým v přenesené působnosti nepřísluší vykonávat působnost speciálního stavebního úřadu na úseku drah [§ 57 odst. 2 písm. f) zákona o dráhách].
Městský soud tak dospěl k závěru, že námitka podjatosti vznesená žalobcem d) byla vypořádána v souladu s § 14 správního řádu a ve věci nerozhodoval vyloučený správní orgán. Závěrem uvedl, že se ztotožnil s důvody uvedenými v napadeném rozhodnutí a nepovažoval za účelné opakovat závěry správních orgánů obou stupňů.
Dále se městský soud zabýval ostatními žalobními námitkami (rozpor stavebního povolení s územním rozhodnutím, nezákonné zahájení stavby před právní mocí stavebního povolení, zpochybnění závazných stanovisek, porušení procesních práv žalobců v průběhu správního řízení). Ani tyto námitky neshledal důvodnými.
Proti rozsudku městského soudu podali žalobci c) a d) (stěžovatelé) kasační stížnost, v níž brojili – mimo jiné – proti posouzení námitky podjatosti.
Žalobce d) tvrdil, že v řízení o námitce podjatosti předložil celou řadu důkazů, zejména mediálních prohlášení radního pro dopravu a primátora včetně aktivit na sociálních sítích, tiskových zpráv hlavního města, mediálních ohlasů průběhu řízení atd. Stěžovatelé rovněž doložili zcela nestandardní nátlak politických představitelů hlavního města Prahy na účastníky řízení, kteří podali námitky, primátorem (resp. radním pro dopravu) iniciovaná jednání s účastníky řízení za účelem jejich odrazení od uplatnění opravných prostředků kombinací slibů a zastrašování, pokusy o
mediální
dehonestaci pozdějších žalobců, vyhrožování předsedkyni žalobce d) vyloučením ze zastupitelského klubu atd. Městský soud tyto doklady nijak nehodnotil ani je nezmínil. Nebylo proto zřejmé, proč uvedené příklady mimořádného intenzivního zájmu považoval jen za „obecně pojaté podezření“, které neprokazuje riziko systémové podjatosti. Stěžovatelé tak považovali napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Jako absurdní
označili jeho požadavek na tvrzení a prokázání tlaku z vedení města na úřední osoby, neboť takové důkazy nemohou mít k dispozici.Stěžovatelé poukázali na první rozhodnutí ministra dopravy o rozkladu ze dne 9. 6. 2021, který zrušil první rozhodnutí žalovaného o námitce podjatosti a věc vrátil k novému projednání. Toto rozhodnutí zmizelo ze spisu, a to možná právě proto, že v něm riziko podjatosti úředníků magistrátu bylo uznáno jako reálné.
Dále stěžovatelé nesouhlasili s argumentací městského soudu, že o umístění stavby jako takové již bylo pravomocně rozhodnuto. Politický tlak na vydání stavebního povolení dle nich vyplýval z toho, že je nezbytnou podmínkou pro legální provádění stavby.
Dle stěžovatelů byla nesprávná i úvaha, že Magistrát hlavního města Prahy nemůže být podjatý, neboť zákonodárce mu stanovil výlučnou působnost pro projednávání stavby metra. Předně se jedná o domýšlení záměru zákonodárce, navíc zákon nevylučuje možnost
atrakce
, kterou by byla otázka podjatosti všech úředních osob magistrátu řešena. Uvedenou úvahou městský soud také odbyl poukaz na rozhodnutí týkající se podobně politicky exponované stavby pražského silničního okruhu (stavby 511 Běchovice dálnice D1), a porušil tak princip rozhodování skutkově podobných případů bez důvodných rozdílů.Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předeslal, že stěžovatelé v zásadě opakovali argumenty z odvolání a žaloby. Ve vztahu k námitce podjatosti považoval rozsudek městského soudu za přezkoumatelný a správný. Stěžovatelé přehlíželi pokračování řízení o námitce po zrušení prvního rozhodnutí ministrem dopravy, v němž byla námitka shledána nedůvodnou a toto rozhodnutí bylo ministrem dopravy následně potvrzeno. Všechna rozhodnutí se nacházela ve správním spise.
Ke kasační stížnosti se vyjádřila i osoba zúčastněná na řízení 1) (hlavní město Praha). Rozsudek městského soudu považovala ve všech částech za přezkoumatelný a s jeho závěry se zcela ztotožňovala. Námitku týkající se podjatosti vyhodnotil městský soud správně. Předmět řízení je pojmovým znakem obecné podjatosti (§ 14 odst. 1 správního řádu – poměr k věci), městskému soudu tedy nelze vytýkat, že jej zohlednil. Jisté riziko podjatosti může být za stejných či obdobných okolností zvýšené například při rozhodování o samotném umístění stavby, zatímco v navazujícím řízení o vydání stavebního povolení stejné či obdobné skutečnosti nemohou vést k překročení kritické míry takového rizika (jakkoliv v daném případě nebyly vůbec dány důvody podjatosti). Osoba zúčastněná na řízení 1) dále uvedla, že zákonodárce zjevně záměrně v § 57 odst. 1 zákona o dráhách stanovil pro výstavbu metra výlučnou příslušnost Magistrátu hlavního města Prahy. Navzdory tomu, že taková stavba bude mít zásadní význam prakticky vždy, zákonodárce nepředpokládal systematické rozhodování jinými správními orgány z důvodu podjatosti, která by měla být dovozována od významu stavby. Pokud by byla přijata žalobní argumentace, znamenalo by to, že o výstavbě metra na území hlavního města Prahy by pak prakticky v žádném případě nemohl z důvodu podjatosti rozhodovat správní orgán, jemuž byla zákonem výlučná příslušnost k rozhodování těchto věcí svěřena, tedy prakticky popření tohoto ustanovení. Správní řád nepředpokládá možnost
atrakce
z důvodu podjatosti. Ta je dle § 131 odst. 4 správního řádu řešena delegací, přičemž v daném případě nebylo jiného věcně příslušného orgánu, na který by projednávání a rozhodnutí věci bylo možno delegovat. K argumentaci rozhodnutím o vyloučení ředitele magistrátu ve věci stavby pražského silničního okruhu osoba zúčastněná na řízení 1) uvedla, že se nejednalo o skutkově podobný případ.Osoba zúčastněná na řízení 2) (Dopravní podnik hl. m. Prahy) se ve vyjádření ke kasační stížnosti také ztotožnila s rozsudkem městského soudu. Následně doplnila svoje vyjádření podáním, v němž se vyjádřila i ke kasační námitce vadného posouzení námitky podjatosti. V jejím hodnocení se ztotožňovala s městským soudem. Odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu týkající se posuzování vyjádření komunálních politiků a mediálních ohlasů u významných staveb. Dále uvedla, že na posuzované riziko podjatosti je třeba hledět také prizmatem zásady jednotnosti správního řízení. Odkázala na rozsudek ze dne 22. 3. 2013, čj. 5 As 28/2009-115, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že skutečnost, že bylo od počátku zřejmé, že odvolacím orgánem je Ministerstvo dopravy, snižuje systémové riziko podjatosti pracovníků Magistrátu hlavního města Prahy. Osoba zúčastněná na řízení 2) také poukázala na novelu § 14 správního řádu účinnou od 1. 11. 2018. Měla za to, že na jejím základě nelze dovozovat systémovou podjatost, jak to činili stěžovatelé. S odkazem na důvodovou zprávu k novele tvrdila, že důvodem pro vyloučení osoby z rozhodování nemůže být existence pracovního, služebního nebo jiného poměru úřední osoby a pouze teoretický potenciál skrze tento poměr ovlivnit její postup v řízení, ale pouze konkrétní skutečnosti svědčící o působení (nátlaku) na nezávislost rozhodování úřední osoby. Lze si představit i situaci, kdy by tímto způsobem mohly být vyloučeny všechny úřední osoby správního orgánu. V tomto případě však nic nenasvědčovalo tomu, že by na úřední osoby byl činěn jakýkoliv nátlak. Šlo přitom k tíži stěžovatelů, že svoje podezření na překročení nadkritické míry rizika systémové podjatosti nekonkretizovali a omezili se na obecné proklamace.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.A Podjatost
[44] První spornou otázkou je posouzení námitky systémové podjatosti úředníků Magistrátu hlavního města Prahy.
[45] Dle § 14 odst. 1 správního řádu
každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen „úřední osoba“), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit
.[46] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře k tomuto ustanovení (viz zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2012, čj. 1 As 89/2010-119, č. 2802/2013 Sb. NSS, a na něj navazující rozhodnutí) vysvětlil, že u úředních osob, které jsou v zaměstnaneckém či jemu obdobném poměru k subjektu, jehož zájmy mohou být v řízení, v němž rozhodují, dotčeny, existuje tzv. systémové riziko podjatosti. To je důsledkem systému nastavení působnosti správních orgánů a povahy právních vztahů mezi těmito orgány a zaměstnanci subjektu (územního samosprávného celku či státu), do něhož jsou tyto orgány zasazeny a v nichž zaměstnanci působí jako úřední osoby.
[47] Rozšířený senát měl za to, že systémová podjatost takto vystupujících úředních osob není dána samotnou existencí zaměstnaneckého či jiného obdobného poměru, ale pouze v případě překročení kritické míry systémového rizika. Zaměstnanecký či obdobný poměr je však signálem ke zvýšené opatrnosti a „podezřívavosti“, k němuž musí přistoupit další skutečnosti, které způsobí překročení oné kritické míry systémového rizika.
[48] Důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 správního řádu je tedy dle rozšířeného senátu její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Takovými okolnostmi mohou být „
například jevy v politické či
“ (bod 63 usnesení čj. 1 As 89/2010-119).mediální
sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu[49] V rámci vysvětlení pojmu systémové podjatosti je nutno dodat, že tímto pojmem označuje
judikatura
Nejvyššího správního soudu pouze situace, kdy je obsahem námitky podjatost úředních osob právě z důvodu jejich ekonomické závislosti způsobené zaměstnaneckým, služebním či obdobným poměrem k subjektu, do něhož je organizačně zasazen příslušný správní orgán a jehož zájmy mohou být v daném řízení dotčeny, nikoliv jakoukoliv námitku podjatosti týkající se všech úředních osob zařazených do správního orgánu, který vede správní řízení (rozsudek ze dne 4. 7. 2019, čj. 9 As 70/2019-34).[50] S účinností od 1. 11. 2018 byl správní řád novelizován zákonem č. 176/2018 Sb. a byl do něj nově vtělen § 14 odst. 2, který stanoví, že
úřední osoba není vyloučena podle odstavce 1, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku
.[51] Především, městský soud správně vyšel z toho, že ani § 14 odst. 2 správního řádu nebrání aplikaci výše citovaných závěrů rozšířeného senátu k tzv. systémové podjatosti, posiluje však důraz na existenci dalších závažných skutečností svědčících pro vyloučení úředních osob. Rovněž správní orgány rozhodující v nynější věci o námitce podjatosti uvedenou novelu správního řádu nevnímaly jako zrušení institutu systémové podjatosti. Naopak i po této novele odkazovaly na závěry usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 89/2010-119 a v něm vyložená kritéria při posuzování námitky aplikovaly. Tento přístup ostatně již dříve uplatnil i Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 8. 10. 2020, čj. 6 As 171/2020-66, č. 4118/2021 Sb. NSS, body 45 a 46).
[52] Je třeba připustit, že samotný text § 14 odst. 2 správního řádu není jednoznačný a je možno jej vykládat dvěma způsoby. Buď jako potvrzení závěrů rozšířeného senátu, které stojí na premise, že samotný zaměstnanecký či obdobný poměr k subjektu, o jehož právech či zájmech je rozhodováno, nezakládá sám o sobě důvod pro vyloučení z rozhodování pro podjatost, ale vytváří tzv. systémové riziko, které ve spojení s dalšími relevantními skutečnostmi může vyústit ve vyloučení úředních osob pro podjatost, nebo jako snahu o popření těchto judikaturních závěrů.
[53] Z důvodové zprávy k provedené novele vyplývá, že „
navrhovaná právní úprava se snaží reagovat na stávající judikaturu, která § 14 správního řádu vykládá extenzivně
“. Důvodová zpráva dále dovozuje, že pokud existence služebního poměru nebo pracovněprávního nebo jiného obdobného vztahu úřední osoby, která o věci rozhoduje, ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku, jichž se rozhodovaná věc dotýká, není důvodem systémové podjatosti, „nemůže být (vzhledem k logickému argumentu
a maiori ad minus
)překročena kritická míra systémového rizika podjatosti ani přistoupením další skutečnosti, která by jinak (neplatila-li by výchozí podmínka) mohla být důvodem systémové podjatosti. Jinými slovy řečeno, splnění této výchozí podmínky vylučuje, aby další skutečnosti (např. jevy v politické nebo
“mediální
sféře, zájem vlivných osob na výsledku řízení), které přímo nebo nepřímo souvisejí s existencí daného vztahu úřední osoby ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku, byly důvodem systémové podjatosti. Výše uvedené nevylučuje individuální posouzení podjatosti v souladu s důvody uvedenými v § 14 odst. 1 správního řádu.[54] Takto přísně pojatý výklad § 14 odst. 2 správního řádu by však dle Nejvyššího správního soudu ve svém důsledku vedl k absurdnímu závěru o nemožnosti vyloučit úřední osobu v zaměstnaneckém poměru rozhodující ve věci, jež se dotýká státu či územního samosprávného celku v pozici jejího zaměstnavatele, a to i při existenci okolností, které by jinak dle § 14 odst. 1 správního řádu byly bez dalšího zjevně důvodem pro konstatování pochybnosti o její nepodjatosti.
[55] Pokud by totiž ve smyslu důvodové zprávy neměl být služební čí pracovní poměr ani ve spojení s dalšími okolnostmi k němu přistupujícími relevantním kritériem při posuzování podjatosti úřední osoby, nebylo by možno shledat podjatost ani v případech prokázaného ovlivňování úřední osoby v podobě například finanční motivace, ať už pozitivní (odměnou či jejím příslibem) či negativní (pohrůžkou snížení osobního ohodnocení, nevyplacením odměn apod.) či jakýmkoliv jiným způsobem, který by se promítal do pracovního či služebního poměru úředních osob (rozvržením pracovní doby, schvalováním dovolené, přidělováním práce či změnou její organizace, ztrátou jiných pracovních benefitů jako možnost práce z domova atp.). Tyto okolnosti jsou však svojí povahou nerozlučně spjaty se služebním poměrem nebo pracovním či obdobným vztahem způsobujícím ekonomickou závislost úřední osoby na státu nebo územním samosprávném celku.
[56] Takový výklad by znamenal, že by ve správním řízení mohly rozhodovat i úřední osoby, u nichž lze na základě konkrétních skutečností pochybovat o jejich nestrannosti v dané věci, a tedy popření jedné ze základních zásad správního řízení (§ 7 správního řádu).
[57] Před subjektivně historickým výkladem je proto třeba upřednostnit výklad systematický, který novelizovaný § 14 odst. 2 správního řádu umožní aplikovat jako integrální součást celé právní úpravy. Východiskem pro tento výklad jsou i nadále závěry rozšířeného senátu vyslovené ve věci sp. zn. 1 As 89/2010. Služební či pracovní vztah úřední osoby ke státu nebo územnímu samosprávnému celku sám o sobě nezpůsobuje vyloučení úřední osoby ve věci, v níž má stát či územní samosprávní celek svůj vlastní zájem. K tomu musí přistoupit další okolnosti svědčící tomu, že takový zájem může být v dané věci prosazován právě prostřednictvím vztahu ekonomické závislosti úřední osoby na státu či územním samosprávném celku. Provedenou novelu správního řádu je pak třeba chápat jako posílení důrazu právě na tyto přistupující okolnosti.
[58] V projednávané věci stěžovatelé v prvé řadě namítají, že městský soud nevyhodnotil jimi uváděné důvody systémové podjatosti úředníků Magistrátu hlavního města Prahy a doklady, které k nim předkládali, a konstatoval, že se jedná o obecně pojaté podezření.
[59] Dle stěžovatelů měla podjatost označených úředních osob vyplývat z prokázaného mimořádně intenzivního zájmu politického vedení Magistrátu hlavního města Prahy na výsledku řízení a na urychlení začátku výstavby. Městský soud však konstatoval, že takto obecně pojaté podezření nemůže představovat skutečnost prokazující mimořádné riziko systémové podjatosti všech označených úředních osob. Soud připomněl, že v daném případě již bylo pravomocně rozhodnuto o umístění stavby, v řízení o vydání stavebního povolení pak má mnohem větší prostor řešení konkrétních technických parametrů stavby, které vychází z odborných podkladových studií a jiných technických dokumentů. Stěžovatelé neprokázali, ani netvrdili, že by na úřední osoby byl činěn ze strany vedení města tlak, aby rozhodovaly v rozporu s těmito odbornými (závaznými) stanovisky či na základě neúplné stavební dokumentace. Ani z obsahu spisu nic takového nevyplývá.
[60] K tomu musí Nejvyšší správní soud zdůraznit, že soudní řízení správní je ovládáno dispoziční zásadou a městský soud byl vázán žalobními námitkami tak, jak je stěžovatelé formulovali (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).
[61] Stěžovatelé ve správním řízení dokládali články a jiná veřejná vyjádření primátora Hřiba a náměstka pro dopravu Scheinherra týkající se metra D, která podle nich svědčí o eminentním zájmu politického vedení města na výsledku řízení. Správní orgány na tyto podklady reagovaly v rozhodnutích o námitkách. V žalobě stěžovatelé tyto závěry konkrétně nezpochybňovali, pouze obecně namítali, že správní orgány bagatelizovaly jimi předložené materiály a nedovodily z nich systémovou podjatost. Konkrétní žalobní námitky se soustředily na jiné části odůvodnění rozhodnutí o námitkách (význam úpravy působnosti v zákoně o dráhách a paralelu s rozhodnutím v jiné věci).
[62] Městskému soudu proto nelze vytknout, že nepřezkoumával závěry správních orgánů týkající se mediálních vyjádření a namísto toho se soustředil na vypořádání konkrétních námitek, které stěžovatelé podrobně odůvodňovali. V žalobě stěžovatelé nevznášeli žádné konkrétní podezření, na jehož základě by měl městský soud dospět k závěru o systémové podjatosti úředníků magistrátu na základě zásadního zájmu politického vedení města na výsledku řízení. Nejvyšší správní soud proto neshledal rozsudek městského soudu v této části nepřezkoumatelným.
[63] Obecně lze také dodat, že Nejvyšší správní soud již v řadě dřívějších případů konstatoval, že veřejná vystoupení politiků jsou v případě místně důležitých či kontroverzních staveb běžným jevem a korelují s podstatou politiky jako správy věcí veřejných; jakákoliv politická vyjádření nelze automaticky považovat za důvod podjatosti úředníků vystupujících v zaměstnaneckém či obdobném poměru vůči korporaci, kterou tito političtí představitelé zastupují (viz např. rozsudek ze dne 21. 12. 2018, čj. 4 As 302/2018-55, či ze dne 2. 3. 2017, čj. 4 As 219/2016-35). Zároveň však dodal, že je v zájmu politických představitelů vyjadřovat se z hlediska probíhajících řízení uměřeně tak, aby nevzbudili pochybnosti o možném zasahování politického vedení samospráv či státu do těchto řízení (rozsudek čj. 6 As 171/2020-66).
[64] Stěžovatelé tvrdili, že ve správním spise chybí rozhodnutí ministra dopravy ze dne 9. 6. 2021 o rozkladu proti rozhodnutí Ministerstva dopravy o vznesené námitce podjatosti ve stavebním řízení, kterým bylo rozhodnutí ministerstva zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Toto tvrzení ovšem není pravdivé. Nejvyšší správní soud ověřil, že rozhodnutí je součástí spisu správního orgánu I. stupně. Nadto nové rozhodnutí ministerstva o námitce podjatosti všech úředních osob Magistrátu hlavního města Prahy na toto rozhodnutí korektně odkazuje a reflektuje jím vytýkané nedostatky.
[65] Stěžovatelé dále nesouhlasí s úvahou, že Magistrát hlavního města Prahy nemůže být podjatý, neboť zákonodárce mu v zákoně o dráhách stanovil výlučnou působnost pro projednávání stavby metra. Takový závěr však městský soud neučinil.
[66] K otázce působnosti Magistrátu hlavního města Prahy jakožto speciálního stavebního úřadu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Věcná příslušnost speciálních stavebních úřadů ve věcech drah [§ 15 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)] je rozdělena mezi Magistrát hlavního města Prahy a Drážní úřad (§ 54 odst. 1 a 2 ve spojení s § 57 odst. 1 a 2 zákona o dráhách). Magistrát ji vykonává ve věcech tramvajové, trolejbusové, lanové a speciální dráhy, která se nachází na území Prahy, Drážní úřad pak ve věcech dráhy tramvajové, trolejbusové, lanové a speciální nacházející se na ostatním území České republiky a také ve věcech železničních drah, a to i na území hlavního města Prahy (§ 57 odst. 3 zákona o dráhách). Nejedná se tak o výlučnou věcnou příslušnost Magistrátu hlavního města Prahy, jak tvrdí ve svém vyjádření například osoba zúčastněná na řízení 1).
[67] Úvaha, zda zákonem o dráhách stanovená příslušnost Magistrátu hlavního města Prahy k rozhodnutí jako speciálního stavebního úřadu ve věci dráhy tramvajové, trolejbusové, lanové a speciální vylučuje systémovou podjatost těchto úředníků, by byla namístě pouze v případě, pokud by se jednalo o jediný správní orgán věcně příslušný k takovému rozhodnutí a nebyl by jiný správní orgán, který by mohl o věci rozhodnout. To však není nynější případ. Z výše uvedeného je zřejmé, že v případě vyloučení všech úředních osob Magistrátu hlavního města Prahy pro podjatost by nadřízený správní orgán (Ministerstvo dopravy) postupem dle § 131 odst. 4 správního řádu (předvídaným v § 14 odst. 5 správního řádu) pověřil projednáním a rozhodnutím ve věci právě Drážní úřad. Jednalo by se pouze o změnu místní, nikoliv věcné příslušnosti správního orgánu.
[68] Městský soud správně konstatoval, že delegaci není možné provést na jiný stavební úřad ostatních obcí, které působnost speciálního stavebního úřadu podle zákona o dráhách nevykonávají. Netvrdil však, že by byla Magistrátu hlavního města Prahy dána výlučná věcná příslušnost k rozhodování ve věcech stavby speciální dráhy, a tedy že by výkon státní správy nebylo možno vůbec delegovat, jak v kasační stížnosti uvádějí stěžovatelé.
[69] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že nelze přisvědčit ani argumentu osoby zúčastněné na řízení 1), že v případě povolování staveb metra bude Magistrát hlavního města Prahy v případě přijetí argumentace stěžovatelů podjatý z podstaty věci vždy, a dojde tak k vyprázdnění pravomoci svěřené mu zákonem o dráhách. Takový pohled na věc je však příliš paušalizující. Magistrát jako speciální stavební úřad na úseku drah je obecně příslušný k rozhodování o všech žádostech o stavební povolení týkající se speciální dráhy (metra). Nelze, mimo jiné, rozumně předpokládat, že například oprava stanice metra, její modernizace a podobně, se svým významem a pozorností, která jí je věnována, vyrovná projektu zcela nové trasy metra. Závěr o naplnění hledisek systémové podjatosti může být skutečně učiněn pouze tam, kde přistoupí další
relevantní
skutečnosti a jsou také, přinejmenším v řízení před správními soudy, včas a řádně namítány. V této souvislosti nutno dodat, že významností stavby jako samostatnou indicií systémové podjatosti stěžovatelé ani neargumentovali. [70] Stěžovatelé městskému soudu dále vytýkají, že porušil princip rozhodování skutkově podobných případů bez důvodných rozdílů, neboť nepřihlédl dle jejich názoru k obdobnému případu, kdy Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodlo o vyloučení ředitele Magistrátu hlavního města Prahy ve věci stavby pražského silničního okruhu, a porušil tak zásadu rozhodování obdobných otázek obdobně. Ani s touto námitkou se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Městský soud ve svém rozsudku (bod 43) vysvětlil, z jakých důvodů nepovažoval situace za obdobné, a neposoudil proto věc stejně jako v namítaném rozhodnutí týkajícím stavby části pražského silničního okruhu. Jedním z argumentů bylo právě stanovení působnosti magistrátu zákonem o dráhách, ke kterému se Nejvyšší správní soud vyjádřil výše. Ostatní důvody, které městský soud na podporu svého závěru o nesrovnatelnosti obou situací snesl, stěžovatelé v kasační stížnosti nerozporují. Nejvyšší správní soud proto ani z tohoto důvodu neshledal důvod ke kasačnímu zásahu.
[71] Stejně tak městský soud nepochybil, když při hodnocení námitky podjatosti přihlédl k charakteru řízení. Jakkoliv je třeba obecně souhlasit se stěžovateli, že nežádoucí ovlivňování úředních osob může zpochybnit zákonnost kteréhokoliv rozhodnutí nezbytného pro uskutečnění dotčeného záměru, intenzita takového rizika nebude nutně ve všech takových řízeních stejná (srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2013, čj. 1 As 89/2010-152, bod 32). Rozsudek městského soudu s těmito závěry není v rozporu. To obdobně platí i o otázce míry „odstupu“ rozhodujících úředníků od politického vedení města, jinými slovy, institucionálním uspořádání územního samosprávného celku a jeho velikosti (viz již uváděné usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 89/2010-119, bod 66).
[72] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud se řádně vypořádal s uplatněnými námitkami týkajícími se podjatosti úředníků Magistrátu hlavního města Prahy a kasační soud shledal jeho závěry zákonnými. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.