Vydání 2-3/2019

[11] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

[12] Druhý senát v rozsudku ze dne 27. 7. 2017, čj. 2 As 80/2017-34, vyjádřil v bodě 27 tento právní názor:

„[…] “ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[13] Názor druhého senátu není zcela ojedinělý. Např. i devátý senát v rozsudku ze dne 4. 6. 2015, čj. 9 As 63/2015-36, připouští, že chybějící podpis je vadou podání, ovšem v bodě 34 upozorňuje, že důvod pro postup podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (zastavení řízení pro neodstranění vad podání) „“.

[14] V nynější věci je evidentní, že druhý senát dospěl k názoru odlišnému od judikatury citované shora. Navíc sám předkládající čtvrtý senát s právním názorem druhého senátu nesouhlasí a má za to, že chybějící podpis na podání vždy brání jeho projednání.

[15] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.

[16] Podle § 37 odst. 1 správního řádu je podání úkonem směřujícím vůči správnímu orgánu. Podle § 37 odst. 2 správního řádu z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Podání musí mj. obsahovat podpis osoby, která je činí.

[17] Podpis je tedy obecnou náležitostí podání ve správním řízení. Každé listinné podání musí být podepsáno osobou, která podání činí. To se samozřejmě vztahuje jak na podání fyzických osob, tak i na podání právnických osob (takováto podání podepisuje osoba, která za právnickou osobu jedná – viz § 30 správního řádu).

[18] Podpis je tradiční náležitostí listinných podání ve všech procesních řádech – srov. např. § 37 odst. 3 s. ř. s., § 42 odst. 4 o. s. ř. nebo § 59 odst. 4 trestního řádu; ze starších předpisů srov. § 19 odst. 2 vládního nařízení č. 8/1928 Sb. z. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení), dle něhož písemné podání muselo býti podatelem nebo zmocněncem vykázaným plnou mocí podepsáno vlastní rukou neb opatřeno znamením ruky, které ověří osoba čtení a písma znalá neb obecní orgán, příp. § 18 zákona č. 36/1875 ř. z., o zřízení správního soudu, nebo § 75 zákona č. 113/1895 ř. z., o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní), (podání podle posléze uvedeného předpisu muselo obsahovat mj. podpis strany samé neb jejího zákonného zástupce nebo zmocněnce, v advokátském procesu však podpis advokátův).

[19] Podpis je tradiční náležitostí i všech písemných hmotněprávních úkonů (§ 40 odst. 3 starého občanského zákoníku, resp. § 561 odst. 1 nového občanského zákoníku). Pro procesní úkony, svou povahou veřejnoprávní, však procesní řády na rozdíl od soukromoprávních kodexů ani neumožňují nahradit v listinném podání vlastnoruční podpis (srov. § 561 odst. 1 nového občanského zákoníku, který pro právní jednání učiněná v písemné formě umožňuje nahradit vlastnoruční podpis mechanickými prostředky tam, kde je to obvyklé; srov. obdobně již § 41 odst. 2 zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník). Jedinou výjimkou v oblasti procesních úkonů je možnost nahradit vlastnoruční podpis advokáta otiskem podpisového razítka, jehož vzor byl uložen u soudu, kterému je podání určeno (§ 42 odst. 4 věta třetí o. s. ř.).

[20] Na tom, že podpis je podstatnou náležitostí odvolání, jejíž nedostatek brání pokračování v soudním řízení, se shoduje i civilní . Podpisem ve smyslu § 42 odst. 4 o. s. ř. se rozumí vlastnoruční podpis účastníka řízení nebo jeho zástupce. Jak vysvětluje Nejvyšší soud, podpis je nenahraditelný písemný projev konkrétní fyzické osoby, „“ (usnesení NS ze dne 31. 8. 1999, sp. zn. 20 Cdo 298/99, s citací starší judikatury).

[21] To, že požadavek podpisu na listinném podání není přežilý, plyne i z judikatury Ústavního soudu. Pokud podpis na podání ve správním řízení prokazatelně není podpisem v podání označené osoby, nutno dospět k závěru, že „“. Za takové situace není tedy ani důvod pro odstraňování vad podání (nález ze dne 12. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 73/97, č. 75/1997 Sb. ÚS).

[22] Chybějící podpis na podání adresovaném správnímu orgánu je tedy vadou podání, neboť podání postrádá jednu z podstatných náležitostí. Podpis stvrzuje, že se podatel ztotožňuje s obsahem podání, že jej myslí vážně, nikoliv jen „“. V neposlední řadě stvrzuje též to, že podání skutečně činí podatel (a nikoliv někdo jiný jeho jménem).

[23] Podle § 37 odst. 3 správního řádu, nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Neodstraní-li podatel vadu, tj. nedoplní podpis, správní orgán zastaví řízení započaté vadným podáním podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu (shodně např. rozsudek ze dne 29. 1. 2013, čj. 8 As 105/2012-40, podobně též VEDRAL, J. . 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 412–413 a pak s. 591–592). Jinými slovy, listinné podání, které trpí podstatnou vadou, jako je např. chybějící vlastnoruční podpis, řízení zahájí. Podání ovšem nemůže, aniž by byla vada odstraněna, vyvolat projednání věci. V takovémto případě řízení skončí procesním rozhodnutím, zastavením podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu.

[24] Jen na okraj lze podotknout, že řízení naopak nezahájí anonymní podání, u kterého není vůbec zřejmý podatel (srov. obdobně rozsudek 9 As 63/2015, bod 31, nebo v jiném kontextu nález III. ÚS 73/97). Takovéto anonymní podání tedy není s to vůbec založit příslušné procesněprávní vztahy, které naopak zásadně vyvolá podání vadné.

[25] Podání s chybějícím podpisem, tedy podání vadné, nemůže vést k projednání věci, ale jen k zastavení řízení. Nicméně ne každé podání podle § 37 správního řádu má za cíl vyvolat nějaké řízení. Proto procesní následky podání bez podstatné náležitosti, jakou je podpis, se budou lišit v závislosti na povaze podání. V obecné rovině lze jistě rozlišit podání, kterými se disponuje řízením, a podání ostatní. V nynější věci jde o odpor podle § 87 odst. 4 zákona o přestupcích: byl-li podán odpor včas, rušil příkaz o uložení napomenutí, nebo pokuty. V důsledku toho správní orgán pokračoval v (původním) řízení. Neexistovalo však nějaké zvláštní řízení o odporu, které by v případě vadného odporu bylo třeba zastavovat. Proto je nutno souhlasit se závěry krajského soudu v nynější věci, že nebyla-li vada odporu zhojena přes výzvu správního orgánu (podpis nebyl řádně doplněn), odpor jednoduše nevyvolal žádné právní účinky, příkaz nabyl právní moci a správní orgán již ve vztahu k odporu nemusel nic dalšího činit.

[26] Rozšířený senát podotýká, že úvahy druhého senátu citované v bodě [12] shora jsou úvahami . Lze si jistě představit i takovou právní úpravu, která by vlastnoruční podpis podatele nevyžadovala. O smysluplnosti takovéto eventuální úpravy však má rozšířený senát pochybnosti. Jen pro ilustraci lze uvést situaci v době prvorepublikové před rokem 1928, kdy právní předpisy neukládaly povinnost vlastnoručního podpisu pro obecné správní řízení (jistě byla důvodem i skutečnost, že zcela chyběla jednotná kodifikace správního řízení). Tehdejší čsl. nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že v roce 1924 nebylo „“ (nález ze dne 15. 9. 1924, Boh. A 3889/1924). Jinými slovy, absence povinnosti podatelů svá podání podepsat v době před rokem 1928 evidentně komplikovala činnost správních orgánů, asi i proto normotvůrce tuto povinnost záhy poté v právním řádu zakotvil.

[27] Rozšířený senát se ztotožňuje i se závěry šestého senátu v rozsudku ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 As 37/2017-31. Za určitých podmínek totiž může systematické a úmyslné podávání nepodepsaných podání týmž účastníkem, případně různými účastníky spojenými ovšem stejným zmocněncem či skupinou spřízněných zmocněnců, představovat zneužití práva. Jak si v cit. věci povšiml šestý senát, celým správním řízením se prolínala různá podání, která však vykazovala různé vady, zejm. nesplňovala základní náležitost v podobě řádného podpisu podání, tudíž nebylo zřejmé, kdo takové podání učinil a zda se jednalo o skutečný projev jeho vůle. Účastník řízení, resp. jeho „“, přitom velmi dobře věděl, že má podání podepsat. Přesto zcela zjevně v průběhu celého správního řízení přes opakovaná poučení ze strany správního orgánu takto nepostupoval. Rozšířený senát souhlasí i se závěrem šestého senátu, že „“, jinak by soud fakticky akceptoval „“.

[28] Uplatňování procesních práv účastníků ve správním řízení nemá vést k samoúčelné přehlídce zbytečných úkonů správních orgánů. Jinak by se správní řízení stalo vyprázdněným rituálem zcela neúčelných procesních postupů správního orgánu bez jakéhokoliv smysluplného obsahu. Přesně k těmto koncům by ovšem vedla povinnost správních orgánů poskytovat poučení či slovy § 37 odst. 3 správního řádu „“ podateli odstranit nedostatky podání či ho vyzvat k jejich odstranění a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu, byť podatel byl již v mnoha jiných řízeních opakovaně poučován či mu bylo „“ s tou samou otázkou. Poučení tu neplní naprosto žádnou funkci. „“ je někomu, kdo ve skutečnosti žádnou „“ nepotřebuje. Naopak veškeré své kroky činí jen proto, aby dosáhl právě oné „“; jinak a přesněji řečeno, aby správní orgán co nejvíce zatížil zbytečnými úkony. Jde tedy o šikanózní jednání, které je druhem zneužití práva.

[29] Jak správně poznamenal šestý senát v jiném svém rozsudku, soudy ani správní orgány „úředně“ (rozsudek ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 As 106/2016-31, bod 8; srov. obecně ke zneužití procesních práv v trestním řízení nález ze dne 25. 9. 1996, sp. zn. III. ÚS 83/96, č. 293/1996 Sb.).

[30] Je-li proto zjevné, že stejná osoba podává sama či jako zmocněnec opakovaně podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, jako takové nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat. Jakkoliv se může zdát tento závěr pro účastníky tvrdý, bylo jejich volbou, že se nechali zastoupit zmocněnci, jejichž hlavní a obecně známou taktikou je zneužívat procesní právo. Rozšířený senát zdůrazňuje, že zákaz zneužití práva je krajním prostředkem řešení právních sporů, je „“ (), musí být tedy uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s principem právní jistoty (viz shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, bod 28).

[31] Rozšířený senát tedy shrnuje, že podpis na listinném podání je podstatnou náležitostí podání. Chybějící podpis na podání je vadou, pro kterou nelze pokračovat v řízení (§ 37 odst. 2 správního řádu).

[32] Chyběl-li podpis na odporu podle § 87 odst. 4 zákona o přestupcích a nebyla-li tato vada přes výzvu odstraněna, odpor nevyvolal žádné právní účinky a příkaz o uložení napomenutí nebo pokuty nabyl právní moci.

[33] Podává-li stejná osoba jako účastník či jako zmocněnec opakovaně listinná podání bez podpisu, není procesní chybou, pokud správní orgán nepostupuje podle § 37 odst. 3 správního řádu a osobu nevyzve k odstranění nedostatku podání. Stejné závěry platí i pro osoby nějakým způsobem spojené s osobami tyto obstrukční taktiky využívajícími. Takovéto podání je v těchto výjimečných případech zneužitím práva, nepožívá právní ochrany a nevyvolá samo o sobě žádné procesní důsledky. Správní orgán na ně nemusí nijak procesně reagovat.

[34] Rozšířený senát ze správního spisu zjistil, že stěžovatel se dopustil přestupku tím, že dne 6. 5. 2016 v 8:25 hodin v obci Chomutov před kruhovým objezdem u Baumaxu překročil povolenou rychlost jízdy o 14 km/hod. Hlídce Policie ČR uvedl, že s přestupkem nesouhlasí, neboť má uzavřeno „“. V té souvislosti má „“. Žalovaný dne 30. 6. 2016 vydal příkaz, kterým stěžovatele uznal vinným ze spáchání přestupku a uložil mu pokutu ve výši 1 500 Kč. Příkaz byl doručen zmocněnkyni stěžovatele pro doručování dne 13. 7. 2016. Stěžovatel podal dne 28. 7. 2016 proti příkazu odpor, který nebyl podepsán. Žalovaný proto stěžovatele vyzval k doplnění podání do 5 dnů od doručení výzvy s poučením, že pokud nebude na výzvu reagovat, příkaz se stane pravomocným. Tato výzva byla dle spisu doručena stejné zmocněnkyni pro doručování dne 11. 8. 2016, na výzvu však stěžovatel nijak nereagoval. Teprve dne 26. 6. 2017 podal Krajskému úřadu Ústeckého kraje žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Následně se žalobou dne 22. 8. 2017 domáhal ochrany proti nečinnosti žalovaného. Soudní poplatek za žalobu hradila Motoristická vzájemná pojišťovna, družstvo (č. l. 8 spisu krajského soudu), stejný subjekt uhradil i poplatek za kasační stížnost (č. l. 16 spisu NSS).

[35] Z uvedeného je zjevné, že v nyní posuzovaném případě správní orgán řádně vyzval stěžovatele k doplnění podpisu. Protože stěžovatel na výzvu nijak nereagoval, příkaz o uložení pokuty nabyl právní moci.

[36] Stěžovatel shora uvedené požaduje dokazovat, nejlépe prý výslechem poštovního doručovatele. Upozorňuje, že nezná ani obsah správního spisu. K tomu rozšířený senát uvádí, že veškeré skutečnosti plynou právě ze správního spisu. Nutno zdůraznit, že písemnosti obsažené ve správním spise jako podkladu pro rozhodování správního soudu se nedokazují (viz rozsudky ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS nebo ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 68/2011-75).

[37] Jen nad rámec nezbytně nutného lze doplnit, že v nynější kauze měl stěžovatel ujednán smluvní vztah s Motoristickou vzájemnou pojišťovnou, tedy subjektem, o kterém je soudu z jeho vlastní činnosti známo, že využívá jako hlavní procesní strategii nejrůznější procesní . Jednou z těchto obstrukcí je právě opakované podávání nepodepsaných podání (srov. v bodech [27] a [29] citované judikáty šestého senátu). Osoby spojené s touto „“ o povinnosti podání podepsat velmi dobře vědí, přesto však zasílají správním orgánům podání nepodepsaná, často, jak tomu bylo i v nynějším případě, službou DopisOnline (srov. k tomu též věc řešenou usnesením rozšířeného senátu ze dne 19. 12. 2017, čj. 10 As 20/2017-49, věc DopisOnline). Hlavním cílem této strategie je zjevně zatížit správní orgán spoustou nadbytečných úkonů a následně „“ na chybu správního orgánu. Osoby spojené s touto „“ evidentně žádnou pomoc ani poučování ze strany správního orgánu vůbec nepotřebovaly.

[38] S ohledem na vše výše uvedené byl tedy právní názor krajského soudu správný, žalovaný nebyl nečinný. Proto rozšířený senát zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).