Vydání 10/2007

Rozhodování ve věcech azylových je bezpochyby řízením, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech adresátů veřejné správy rozhoduje ústřední orgán státní správy – jde tedy o řízení, které zahrnuje věcný rozsah působnosti správního řádu (č. 71/1967 Sb.) vymezený v jeho § 1 odst. 1. Jde-li tedy o toto řízení, tj. o řízení, v němž vposledku státní moc zasahuje do sféry právního postavení fyzické osoby, nelze principiálně připustit myšlenku, že by adresát veřejnoprávního aktu, který konstituuje jeho práva a povinnosti, neměl možnost seznat důvody, které k rozhodnutí vedly. K tomu, aby tato situace nenastala, ostatně konstruuje sám správní řád řadu procesněprávních záruk. Krajský soud správně poukázal na § 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), jenž obsahuje základní pravidla řízení, mj. i výslovně vyjádřenou zásadu, že správní orgány jsou povinny postupovat v řízení v úzké součinnosti s účastníky a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své návrhy (§ 3 odst. 2 tohoto zákona), a zásadu, že rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci, přičemž řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru ve správnost rozhodování, aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla adresáty k dobrovolnému plnění jejich povinností (§ 3 odst. 4 správního řádu). Již tato ustanovení tedy vyjadřují bytostný zájem na tom, aby účastník správního řízení z rozhodnutí mohl zjistit, proč, na základě čeho a z jakých důvodů v jeho případě správní orgán k příslušnému závěru dospěl.

Na základní zásady správního řízení vyjádřené v § 3 správního řádu navazují konkrétní ustanovení správního řádu, která mají realizaci základních zásad správního řízení zaručit. Mezi tato ustanovení patří zejména § 23 týkající se nahlížení do spisu, § 32 až § 40 upravující zjišťování podkladů pro rozhodnutí a zejména pak § 47 vymezující náležitosti rozhodnutí. Poukazuje-li stěžovatel na to, že podle § 9 zákona o azylu se na řízení o udělení nebo odnětí azylu v době rozhodování stěžovatele nevztahoval § 33 odst. 2, je třeba poznamenat, že jde pouze o jediné (byť svým obsahem dosti podstatné) ustanovení, které garantuje skutečné respektování základních zásad správního řízení, jež nemusel respektovat. Ostatní ustanovení, která byla výše zmíněna, se na řízení ve věcech azylu vztahovala, zejména se na řízení vztahoval § 47 odst. 3 správního řádu, podle něhož v odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Nejvyšší správní soud musí vyzdvihnout především slova – pouze tehdy lze totiž považovat správní akt za bezvadný, pokud je z něj zřejmé, o co se opírá. Pouze tak může účastník totiž proti rozhodnutí brojit případně opravnými prostředky.

Z tohoto pohledu je třeba konstatovat, že rozhodnutí stěžovatele, odkazovalo-li v odůvodnění na důkazní prostředek, resp. podklad, o jehož obsahu účastník neměl žádnou představu a o jehož existenci se dokonce nemohl ani přesvědčit, protože o něm ve spisu, který byl k dispozici, nebyla ani zmínka, již překročilo podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu hranici přezkoumatelnosti. V této souvislosti Nejvyšší správní soud musí poukázat na starší závěr judikatury ve věcech správních, a to, že soud může jako překlenutelnou procesní chybu posoudit to, když i přes nedostatečné odůvodnění (jež by snad bylo možno z důvodu respektování účelu utajení informace BIS v daném případě pochopit) písemného vyhotovení rozhodnutí jsou skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních rysech bez pochyb rekonstruovatelné (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ve věci 6 A 825/95, Soudní správní, pod č. 683/2000). Takovému postupu, který by byl v souzené věci podle Nejvyššího správního soudu případný, brání ovšem právě skutečnost, že z obsahu spisu myšlenkový postup správního orgánu a objektivizovatelná účast účastníků na tvorbě podkladů pro rozhodnutí jako základních kritérií pro posouzení správnosti výsledného aktu rekonstruovatelné nejsou.

Vedle otázky přezkoumatelnosti či nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí jako důsledku nerespektování základních zásad správního řízení však Nejvyšší správní soud nemůže pominout ani skutečnost, že základní zásady správního řízení ve spojení s dalšími ustanoveními správního řádu je třeba nahlížet rovněž v kontextu s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý mj. právo, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Základní zásady řízení spolu s jejich konkretizací v dalších ustanoveních správního řádu představují proto především zákonnou záruku tohoto základního práva.

Vycházeje z ústavního aspektu věci musí Nejvyšší správní soud odmítnout stěžovatelův závěr, že by byl účastník správního řízení s odkazem na § 23 odst. 3 správního řádu vyloučen z možnosti seznámit se s podkladem pro rozhodnutí, který je utajovanou skutečností. Ustanovení § 23 odst. 3 správního řádu sice stanoví, že správní orgán je povinen učinit opatření, aby nahlédnutím do spisů nebylo porušeno státní, hospodářské nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. Toto ustanovení je ovšem třeba vykládat jednak v kontextu s ostatními procesními právy účastníka řízení podle správního řádu, tj. mj. i s právem znát důvody rozhodnutí, jednak však v kontextu ústavním, a to v souvislosti s již zmíněným čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Skutečnost, že jeden z důkazů, o něž se má rozhodnutí opírat, je utajovanou skutečností ve smyslu zákona o utajovaných skutečnostech (resp. v současnosti utajovanou informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti), nemůže být na újmu realizace základního práva účastníka řízení na to, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Nejvyšší správní soud musí poukázat v této souvislosti na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (uveřejněno ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 32, nález č. 10, str. 61), v němž Ústavní soud jasně odmítl myšlenku, že by účastník řízení neměl možnost se vyjádřit k důkazu, který je utajovanou skutečností, jako myšlenku, která je v rozporu mj. právě s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jakkoliv se jednalo v daném případě o přístup advokáta k utajovaným skutečnostem v řízení trestním, jeden ze základních vývodů Ústavního soudu lze vztáhnout podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu plně i na zde posuzovaný případ – Ústavní soud totiž konstatoval: „“

Pokud Ústavního soudu shledala oprávněným jistá omezení procesních práv, jednalo se dosud výhradně o režim rozhodování o bezpečnostních prověrkách. Ústavní soud totiž sám výslovně své závěry kasuisticky omezil na rozhodování podle zákona o utajovaných skutečnostech. Např. v nálezu ve věci sp. zn. II. ÚS 28/02^*) jasně konstatoval, že „ Případné omezení garance všech procesních práv se tedy odvíjí zřetelně od specifik oblasti bezpečnostního prověřování osob. Stejně tak je třeba poukázat na to, že práva účastníka ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod plně respektuje v neprospěch ochrany utajovaných skutečností jak soudní řád správní (srov. § 45 odst. 4), tak občanský soudní řád [srov. § 40a ve spojení s § 58 odst. 1 písm. e) zákona č. 412/2005 Sb.]. Pokud jde o správní řízení, Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že úprava obsažená v § 38 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) rovněž procesní práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod respektuje, byla koneckonců s tímto cílem přijímána (srov. Kadečka, S. a kol: , Praha, Aspi, 2006, str. 173). Ostatně pokud jde o onu notorietu spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 Listiny, že účastník řízení musí znát důvody rozhodnutí, tu Ústavní soud neprolomil ani v případě bezpečnostních prověrek. Zde Nejvyšší správní soud poukazuje na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 11/2000^*) a na něj navazující usnesení, zejména pak na usnesení ve věci sp. zn. IV. ÚS 615/01^*), v nichž Ústavní soud vyřkl závěr, že za stavu, kdy napadená rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu neobsahovala důvody nevydání osvědčení k seznamování se s utajovanými skutečnostmi a stěžovatel neměl možnost se náležitě bránit jejich soudním přezkumem, je třeba je považovat, s odkazem na závěry plenárního rozhodnutí Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, za porušující práva zaručovaná čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval otázkou proporcionality procesních práv účastníka řízení odvozených od čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod na straně jedné a účelu utajování skutečností podle zákona o utajovaných skutečnostech na straně druhé; uvážil v tomto smyslu též o ochraně práv případných třetích osob (jsou-li údaje o nich součástí utajovaných skutečností).

Nejvyšší správní soud si je vědom, že poskytnutí plné informace v autentické podobě, která je často výsledkem operativního šetření tajných služeb a je předmětem utajení, by mohlo potenciálně způsobit ohrožení základního cíle utajování skutečností, jak byl vymezen definicí utajované skutečnosti v § 3 odst. 1 zákona o utajovaných skutečnostech, tj. aby bylo vyloučeno neoprávněné nakládání s informací, jež by mohlo způsobit újmu zájmům České republiky nebo zájmům, k jejichž ochraně se Česká republika zavázala, nebo by mohlo být pro tyto zájmy nevýhodné. Zájmem České republiky je pak třeba chápat ve smyslu § 2 odst. 1 téhož zákona zájem na zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné bezpečnosti, ochraně důležitých ekonomických a politických zájmů, práv a svobod fyzických a právnických osob a ochraně života nebo zdraví fyzických osob. Pokud by seznámení účastníka s plným zněním utajované skutečnosti v řízení mělo znamenat popření tohoto základního účelu zákona o utajovaných skutečnostech, lze podle názoru Nejvyššího správního soudu akceptovat, že správní orgán rozhodující o veřejných subjektivních právech účastníku řízení sdělí pouze pro řízení obsah takové skutečnosti, a to v přiměřené formě (např. anonymizované či agregované údaje, apod.). V případě stěžovatele tedy obsah informace, který odůvodnil závěr správního úřadu, že existuje důvodné podezření, že se žalobce dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech, či že se dopustil před podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany vážného nepolitického trestného činu mimo území České republiky, nebo že se dopustil činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů.

Nejvyšší správní soud se proto nemůže ztotožnit s námitkou stěžovatele, že by ho krajský soud nutil nerespektovat zákon. Pokud krajský soud dospěl k závěru, že § 23 odst. 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) nemůže vyloučit účastníka řízení z nahlédnutí do listinného podkladu řízení, pokud obsahuje utajovanou skutečnost, pouze zmíněné ustanovení správně interpretoval, a to ústavně konformním způsobem. Z tohoto hlediska není nesprávné ani to, že se krajský soud na podporu svého stanoviska dovolal znění nového správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Zajisté by bylo nepřípustné, pokud by § 38 odst. 6 tohoto zákona argumentoval bez vztahu k předchozí interpretaci § 23 odst. 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.). Vskutku nelze na řešení procesní situace vztáhnout ještě neúčinný právní předpis. To však krajský soud neučinil. Krajský soud pouze případně odkázal na to, že v budoucnu účinná právní norma určitou procesní situaci řeší v souladu s tím, jak se předtím pokusil stávající normu za použití ústavně konformního výkladu vyložit.

Pokud jde o námitku stěžovatele, že žalobce nikdy v průběhu řízení o nahlédnutí do spisu a o seznámení se s podklady pro rozhodnutí nepožádal, musí ji Nejvyšší správní soud rovněž odmítnout. Odhlédne-li od skutečnosti, že podle vyjádření stěžovatele v kasační stížnosti by žalobce, pokud by o nahlédnutí do spisu či o seznámení se s podklady pro rozhodnutí požádal, stejně nebyl úspěšný, protože by mu zpráva BIS nebyla poskytnuta, a odhlédne-li od skutečnosti, že s ohledem na průběh dokazování ve správním řízení neměl žalobce vlastně nejmenšího důvodu pídit se po obsahu spisu, musí proti argumentaci stěžovatele vznést dvě zásadní námitky. Předně je třeba poznamenat, že § 9 zákona o azylu vylučuje z aplikace pouze § 33 odst. 2 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), který říká, že správní orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Nesuspenduje již ostatní povinnosti správního orgánu, jak byly definovány výše, v obecné rovině zejména povinnost dát účastníku řízení ve smysly vnímatelné podobě najevo důvody rozhodnutí. Vedle toho pak to, že na základě výluky ve smyslu § 9 zákona o azylu nemá správní orgán povinnost umožnit účastníku seznámení s podklady pro rozhodnutí, samo o sobě neznamená, že by mu bylo zakázáno, aby účastníka s podklady pro rozhodnutí seznámil. Podstatné totiž je, že v dané procesní situaci, nechtěl-li stěžovatel zveřejňovat důvody rozhodnutí v odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí, totiž nebylo jinak než postupem podle § 33 odst. 2 správního řádu možné dostát nejzákladnější povinnosti správního orgánu, a to řádně a srozumitelně odůvodnit své rozhodnutí. Pokud ze zřejmých důvodů, které sdílí i Nejvyšší správní soud, nemůže v textu odůvodnění správní orgán citovat v úplnosti obsah utajované informace, avšak právě tento obsah je jediným důvodem pro rozhodnutí (v tomto ohledu je mimochodem zcela nepřijatelné tvrzení stěžovatele, že šlo pouze o jeden z důvodů rozhodnutí), nemůže dostát správní orgán své povinnosti šetřit základních procesních práv účastníka řízení jiným způsobem, než že bude postupovat podle § 33 odst. 2 správního řádu, umožní účastníku seznámit se s obsahem utajované informace a v odůvodnění rozhodnutí na tuto skutečnost poukáže.

Vadný postup stěžovatele konečně nabývá ještě větší závažnosti, přihlédne-li Nejvyšší správní soud k povaze rozhodnutí ve smyslu § 15 písm. a) zákona o azylu. Podle zmiňovaného ustanovení (ve znění účinném k datu rozhodování stěžovatele) azyl nebylo lze udělit, i když byly zjištěny důvody uvedené v § 12 zákona o azylu, avšak existovalo důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení azylu, se dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech. Jde svou povahou o rozhodnutí velmi závažné, protože suspenduje mezinárodní ochranu jedince, který je prokazatelně pronásledován, resp. má obavy z pronásledování, ve smyslu § 12 zákona o azylu. Nejvyšší správní soud musí předně vyjádřit svůj podiv nad tím, že v rozhodnutí stěžovatele absentuje jakákoliv úvaha o tom, zda žalobce splňoval definiční znaky azylanta ve smyslu § 12 zákona o azylu, čili nic. Stěžovatel patrně nabyl při rozhodování dojmu, že je jednodušší vypořádat se s otázkou případné aplikovatelnosti exkluzivní podle § 15 zákona o azylu, než přezkoumat skutkový stav na základě výpovědí žalovaného s ohledem na azylově důvody pronásledování ve smyslu § 12 zákona o azylu. Takové kritérium při posuzování „ekonomie“ řízení by bylo lze akceptovat, ovšem pouze za předpokladu, že nepůjde k tíži účastníka řízení. Tak tomu ovšem v posuzovaném případě není. Způsob dokazování rozhodných skutečností podle § 12 a podle § 15 zákona o azylu se totiž, pokud jde o dopady na účastníka řízení, dosti podstatně liší. Zatímco při prokazování rozhodných skutečností podle § 12 zákona o azylu v zásadě platí, že je to správní orgán, který případně vyvrací tvrzení žadatele o azyl a prokazuje v souladu se zásadou materiální pravdy skutečnosti potřebné k posouzení věci, v případě § 15 písm. a) zákon konstruuje podmínku odepření mezinárodní ochrany, která vychází z vyvratitelné domněnky, že žadatel spáchal vymezený skutek. Použití exkluzivní se tedy opírá pouze o zjištění správního orgánu, že existují závažné důvody předpokládat, že byl skutek vylučující mezinárodní ochranu formou azylu spáchán. Důkazní břemeno se v podstatě přenáší na žadatele, neboť v této situaci pouze on může domněnku vyvrátit. Pouze na jeho aktivitě závisí, zda od sebe odvrátí neblahý osud odepření mezinárodní ochrany formou azylu. Pokud v takto z hlediska účastníka řízení procesně nevýhodné situaci správní orgán v podstatě znemožní účastníku řízení jakkoliv domněnku vyvrátit s odkazem na to, že se jeho domněnka opírá o utajovanou skutečnost, účastník řízení se dostává do neřešitelné situace, neboť se nemůže nijak bránit, resp. lépe řečeno dostát tomu, co z hlediska dokazování po něm ustanovení § 15 zákona o azylu očekává.