Vydání 7/2013

[20] S předloženou právní otázkou týkající se počítání lhůty pro podání žaloby obsahující jen tvrzenou nicotnost napadeného rozhodnutí však bezprostředně souvisejí další aspekty, bez jejichž posouzení není možné tuto otázku náležitě zodpovědět.

[21] Rozšířený senát považuje za potřebné pro účely rozhodnutí o předložené právní otázce se dále zabývat pojmem a podstatou institutu nicotnosti rozhodnutí, možností nápravy nicotnosti rozhodnutí I. stupně v odvolacím řízení, lhůtou pro podání žaloby obsahující jen tvrzení o nicotnosti napadeného rozhodnutí, aplikovatelností § 68 písm. c) s. ř. s., přípustností žaloby obsahující jen tvrzení o nicotnosti rozhodnutí vydaného v blokovém řízení podle § 84 a násl. zákona o přestupcích a možností přihlížet k nicotnosti rozhodnutí správního orgánu v navazujících řízeních.

[22] Podle § 77 správního řádu:

[23] Podle § 78 správního řádu:

[24] Podle § 182 odst. 1 správního řádu "[u].

[25] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. "[k]

[26] Podle § 76 odst. 2 s. ř. s. "[z]

[27] Podle § 109 odst. 3 s. ř. s. Podle § 109 odst. 4 s. ř. s.

[28] Uvedená ustanovení správního řádu i soudního řádu správního tedy používají pojem nicotnosti rozhodnutí, avšak nepodávají jeho úplnou legální definici a charakteristiku. Na to již upozornil rozšířený senát v citovaném rozsudku čj. 8 Afs 78/2006-74. V tomto judikátu se proto rozšířený senát nicotností rozhodnutí a její povahou podrobněji zabýval a uvedl následující skutečnosti.

[29] ,běžným' ,rozhodnutím'nullum ,quod nullum est, nullum produit effectum' Správní právočObecné právo správní. Díl druhý. Československé správní právo. Část všeobecná. Prawo Administracyjne. čAllgemeines Verwaltungsrecht. Správní právo. Obecná část. Správní právo. Obecná část.

[30] ,právní úprava [...] nevypočítává důvody nicotnosti aktu a ponechává právní teorii a soudní praxi, aby samy vymezily okruh případů, kdy vady aktu dosahují takové míry, že již o aktu vůbec nelze hovořit. Vrchního soudu v Praze považuje za důvody nicotnosti aktu např. těžké vady působnosti a příslušnosti, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost nebo nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním slova smyslu vůbec neexistuje apod. Stejný význam pak má i nedostatek podkladu k vydání aktu, např. uložení povinnosti podle již zrušeného právního předpisu]

[31] Verwaltungsverfahrengesetz,EvidenztheorieAllgemeinse Verwaltungsrecht.

[32] Současná právní úprava, i doktrína tedy považují nicotnost za samostatný právní institut, který je odlišný od institutu nezákonnosti z hlediska právních účinků dotyčného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné, vynutitelné a vychází se z jeho správnosti, dokud není zrušeno. Proti němu lze brojit opravnými či dozorčími prostředky, avšak pokud tyto nejsou včas a řádně uplatněny, zůstává nezákonné rozhodnutí objektivně existující a nelze ho již odstranit. Naproti tomu se na nicotné rozhodnutí vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto nemusí být respektováno, a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze zhojit uplynutím času, a může tak k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti.

[33] Uvedenému rozdílu mezi nicotností a nezákonností však ještě nutně nemusí odpovídat odlišné právní prostředky, které podle správního řádu slouží na ochranu proti nim.

[34] K nápravě nezákonnosti správního aktu je určeno především odvolací řízení vedené podle § 81 a násl. správního řádu. V něm odvolací správní orgán podle § 89 odst. 2 věty první správního řádu přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy v plném rozsahu, a nikoliv jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání. Jestliže dojde k závěru, že rozhodnutí I. stupně je v rozporu s právními předpisy, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, anebo c) napadené rozhodnutí nebo jeho část změní (§ 90 odst. 1 správního řádu).

[35] Těžkou, kvalifikovanou formou nezákonnosti rozhodnutí je i jeho nicotnost. Kvůli ní se totiž sice hledí na rozhodnutí I. stupně jako na neexistující a zdánlivé, nicméně takové rozhodnutí současně není v souladu s konkrétními ustanoveními zákona či jiného právního předpisu. Proto i důvody nicotnosti vymezené v § 77 odst. 1 a 2 správního řádu znamenají rozpor rozhodnutí I. stupně s právními předpisy. Navíc odvolání představuje řádný opravný prostředek, jenž slouží k nápravě všech vad rozhodnutí I. stupně i jemu předcházejícího řízení. Podle § 89 odst. 2 správního řádu totiž odvolací správní orgán přezkoumává nejen soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, nýbrž i jeho správnost v rozsahu odvolacích námitek nebo tehdy, pokud to vyžaduje veřejný zájem, a přihlíží také k vadám řízení před správním orgánem I. stupně, o nichž lze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost. Není tedy žádný důvod k tomu, aby odvolací orgán nemohl napravit i takovou vadu rozhodnutí I. stupně, která způsobuje jeho nicotnost. Jestliže je totiž odvolací řízení určeno k odstranění všech pochybení správního orgánu I. stupně, tak tím spíše v něm musí být napravena i nejtěžší vada rozhodnutí, pro kterou na ně nelze nahlížet jako na existující správní akt.

[36] Jestliže tedy odvolací správní orgán považuje napadené rozhodnutí za nicotné a žádné jiné jeho vady či vady jemu předcházejícího řízení neshledá, nemůže odvolání zamítnout s odkazem na to, že tato jediná vada zjištěná v odvolacím řízení ho vede k závěru, podle něhož nebylo odvolání podáno proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž proti neexistujícímu správnímu aktu a že se tak nápravy lze domáhat jen v řízení o prohlášení nicotnosti podle § 77 a § 78 správního řádu a v soudním řízení správním. Takové řešení by bylo přepjatým formalismem a neodpovídalo by smyslu a účelu odvolacího řízení, tedy zjištěné vady odstranit co nejdříve a prostředky běžně dostupnými účastníkům řízení.

[37] Navíc by takové řešení neodpovídalo ani platné a účinné právní úpravě. Řízení o prohlášení nicotnosti má totiž charakter dozorčího prostředku, neboť se podle § 78 odst. 1 správního řádu zahajuje z moci úřední, a nikoliv podáním žádosti osoby, která má být dotyčným správním aktem vázána. Ta může dát k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti pouze podnět, nicméně pokud správní orgán shledá, že v něm uvedené skutečnosti či jiné okolnosti nenasvědčují tomu, že by se mohlo jednat o nicotné rozhodnutí, takové řízení nezahájí a pouze o tom podatele uvědomí. Dále řízení o prohlášení nicotnosti vedené podle § 77 a § 78 správního řádu nepokrývá všechny případy nicotnosti, neboť v něm lze prohlásit nicotnost výhradně z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti. Nicotnost rozhodnutí z dalších důvodů je totiž podle výslovného znění § 77 odst. 2 správního řádu oprávněn vyslovit jen soud podle soudního řádu správního.

[38] Jestliže by tedy správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, nicotnost z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti uvedeného v § 77 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení nenapravil a místo toho zahájil řízení o prohlášení nicotnosti, byl by takový postup nejen formalistický a neodpovídající smyslu odvolacího řízení, nýbrž i v rozporu se zásadou procesní ekonomie. V případě nicotnosti podle § 77 odst. 2 správního řádu zjištěné v odvolacím řízení by nicotný správní akt mohl být odstraněn až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž je soud oprávněn i bez návrhu vyslovit nicotnost správního aktu ze všech důvodů, tedy i kvůli absolutnímu nedostatku věcné příslušnosti, jak vyplývá z § 76 odst. 2 s. ř. s. Náprava nicotnosti rozhodnutí I. stupně z důvodu uvedeného v § 77 odst. 2 správního řádu až v řízení o žalobě, která by byla podaná výhradně kvůli takové nicotnosti, by však nebyla v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu. Navíc by takové řešení mohlo být ve svém důsledku na újmu těm, jimž je nicotné rozhodnutí svými faktickými důsledky k tíži, neboť v odvolacím řízení by byla nicotnost rozhodnutí I. stupně většinou shledána až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, v důsledku čehož by již nebylo možné tuto nicotnost napravit žádnými právními prostředky.

[39] Řízení o prohlášení nicotnosti je tedy toliko subsidiární možností k dosažení nápravy nicotnosti rozhodnutí z důvodu uvedeného v § 77 odst. 1 správního řádu v případech, kdy takové rozhodnutí nelze odstranit v odvolacím řízení. Stejným způsobem je nutné pojímat i vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu v soudním řízení správním. Nejprve je totiž zapotřebí v souladu s § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpat řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, a teprve pokud odvolací správní orgán neshledá rozhodnutí I. stupně nicotným, lze nicotnost namítat v řízení před správním soudem.

[40] Nic tedy nebrání tomu, aby odvolací správní orgán mohl napravit vadu rozhodnutí I. stupně způsobující jeho nicotnost. K takové těžké formě nezákonnosti správního aktu je přitom podle § 89 odst. 2 věty první správního řádu zapotřebí přihlédnout z úřední povinnosti, takže v tomto směru není podstatné, zda je nicotnost namítána v odvolání nebo zda ji shledá samotný odvolací správní orgán.

[41] Ten však není oprávněn nicotnost napadeného rozhodnutí prohlásit, neboť takový výrok nelze podle § 90 odst. 1 správního řádu v odvolacím řízení učinit. Nicotnost rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný, lze (s výjimkou vydání rozhodnutí správním orgánem nadřízeným věcně příslušnému správnímu orgánu) prohlásit jen podle § 77 odst. 2 věty druhé a § 78 odst. 1 věty první správního řádu. Uvedená pravomoc správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal, je však systematicky zařazena mezi ustanovení upravující řízení o prohlášení nicotnosti. Toto řízení je samostatným procesním institutem, a proto ustanovení v něm uvedená nelze použít pro účely jiných řízení upravených ve správním řádu. V tomto směru se ustanovení správního řádu upravující prohlašování nicotnosti rozhodnutí z moci úřední poněkud liší od znění § 105 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, podle něhož není prohlašování nicotnosti rozhodnutí správce daně výslovně součástí samostatného řízení o prohlášení nicotnosti. Ustanovení § 105 daňového řádu, které umožňuje prohlásit nicotnost ze všech důvodů, tak otevírá určitý prostor pro závěr o možnosti prohlásit nicotnost rozhodnutí I. stupně ve všech řízeních, v nichž bude rozhodovat správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který nicotné rozhodnutí vydal. Bude tedy záležet na budoucí judikatuře, zda shledá oprávnění nadřízeného správce daně k vydání takového deklaratorního rozhodnutí v rámci odvolacího daňového řízení. Tuto otázku však nemůže rozšířený senát řešit ani není oprávněn jakkoliv předjímat způsob jejího posouzení, neboť předmětem nyní projednávané věci je pouze nicotnost správního aktu podle správního řádu.

[42] Nicotnost ze shora uvedených důvodů nelze v odvolacím správním řízení prohlásit. Proto se rozšířený senát nemůže ztotožnit s právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010, čj. 1 As 36/2010-44, č. 2096/2010 Sb. NSS. V tomto judikátu se totiž ve vztahu k přezkumnému řízení, které je dozorčím prostředkem určeným k nápravě nezákonných rozhodnutí a v němž taktéž nelze učinit výrok o prohlášení nicotnosti správního aktu, uvádí, že

[43] Jediným způsobem nápravy nicotného rozhodnutí I. stupně v rámci odvolacího řízení je tedy pouze některý z výroků uvedených v § 90 odst. 1 správního řádu. V případě nicotnosti z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti tedy odvolací správní orgán napadené rozhodnutí pro jeho rozpor s právními předpisy podle písmena a) téhož ustanovení zruší a řízení zastaví. Jestliže odvolací správní orgán nicotnost shledá z jiného důvodu, který umožňuje pokračování řízení v I. stupni před správním orgánem, který nicotné rozhodnutí vydal (např. absolutní nedostatek formy správního aktu), podle písmena b) stejného ustanovení napadené rozhodnutí nebo jeho část pro rozpor s právními předpisy zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Nicotné rozhodnutí nelze změnit, takže jeho náprava výrokem podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu nebude z povahy věci možná.

[44] V odvolacím řízení lze tedy nicotné rozhodnutí z důvodů uvedených v § 77 odst. 1 a 2 správního řádu zrušit pro jeho rozpor s právními předpisy postupem podle § 90 odst. 1 písm. a), případně b) téhož zákona. Nicméně na nicotné rozhodnutí se vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky bez ohledu na to, zda jeho nicotnost byla či může být výslovně deklarována. Odvolací správní orgán tedy musí k nicotnosti rozhodnutí I. stupně přihlédnout z úřední povinnosti, a to i přesto, že není oprávněn tuto nicotnost prohlásit deklaratorním výrokem. Z tohoto důvodu je odvolací správní orgán povinen ve výroku svého rozhodnutí vyjádřit, že se rozhodnutí I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti. Nicotné rozhodnutí totiž od počátku neexistuje, a proto musí být zrušeno s účinky, jako by nebylo nikdy vydáno, na rozdíl od rozhodnutí nezákonného, které trvá až do okamžiku jeho zrušení.

[45] Zrušení rozhodnutí I. stupně z důvodu jeho nicotnosti neodporuje § 90 odst. 1 písm. a), případně b) správního řádu. Napadené rozhodnutí totiž může být v rozporu s právními předpisy jak kvůli jeho běžným vadám, tak i kvůli jeho nejtěžším vadám, které způsobují, že se na ně hledí jako na neexistující správní akt. Proto je nezbytné, aby odvolací správní orgán ve výroku svého rozhodnutí, který jediný (oproti odůvodnění) může vyvolat právní účinky, vyjádřil závěr o naplnění jedné z těchto dvou forem nesouladu rozhodnutí I. stupně s právními předpisy. Navíc zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu nicotnosti znamená pro účastníka řízení příznivější výsledek rozhodnutí o odvolání. V takovém případě se totiž rozhodnutí I. stupně, zrušuje s účinkem, jako by nikdy nebylo vydáno, což má praktický význam zejména při předběžné vykonatelnosti rozhodnutí I. stupně a v případech, kdy na základě takového zdánlivého správního aktu bylo v navazujícím řízení vydáno jiné rozhodnutí, které nabylo právní moci. Naopak, pokud výrok rozhodnutí o odvolání nevyjadřuje, že se rozhodnutí I. stupně zrušuje z důvodu jeho nicotnosti, považuje se tento správní akt za existující až do okamžiku jeho zrušení. Proti takovému rozhodnutí odvolacího správního orgánu by účastník řízení byl oprávněn podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., v níž by se mohl domáhat vyslovení nicotnosti rozhodnutí I. stupně s poukazem na to, že toto rozhodnutí není zatíženo pouhou nezákonností, nýbrž trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost. I z tohoto důvodu musí odvolací správní orgán svůj závěr o nicotnosti napadeného rozhodnutí vyjádřit ve výroku rozhodnutí o odvolání tím, že jím rozhodnutí I. stupně zruší z důvodu jeho nicotnosti.

[46] V odvolacím řízení lze tedy rozhodnutí I. stupně zrušit z důvodu jeho nicotnosti. Stejný způsobem je možné postupovat také v řízení o rozkladu, neboť pro něho v tomto směru platí příslušné ustanovení o odvolání, jak vyplývá z § 152 odst. 4 správního řádu. Tentýž závěr je možné učinit i ve vztahu k přezkumnému řízení podle § 94 a násl. správního řádu. Ostatně rušení nicotného rozhodnutí pro jeho rozpor s právními předpisy v odvolacím řízení se uplatňovalo i v době platnosti předchozího správního řádu č. 71/1967 Sb., který neobsahoval ustanovení o prohlášení nicotnosti. Potřeba pokračování takové praxe i za současné právní úpravy vyplývá ze skutečnosti, že nový správní řád obsahuje tytéž prostředky k nápravě skutkových a právních vad rozhodnutí správního orgánu a jemu předcházejícího řízení jako předchozí správní řád a oproti němu navíc zavedl jen řízení o prohlášení nicotnosti z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti, které má však povahu pouhého dozorčího prostředku a na jehož zahájení nemá nárok účastník řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno.

[47] Uvedený závěr respektuje podstatu institutu nicotnosti rozhodnutí a zároveň umožňuje k ní ve prospěch účastníka řízení přihlížet již v rámci odvolacího řízení, které slouží k nápravě všech pochybení správního orgánu prvního stupně. Ostatně k řešení nápravy nicotnosti rozhodnutí I. stupně v rámci odvolacího řízení se přiklání i odborná literatura, která ho upřednostňuje před variantou zamítnutí odvolání s poukazem na to, že odvolání není podáno proti rozhodnutí, nýbrž proti neexistujícímu správnímu aktu. Navíc o této variantě se komentáře k správnímu řádu zmiňují především kvůli právnímu názoru vyslovenému v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010, čj. 1 As 36/2010-44, který je tímto rozhodnutím rozšířeného senátu překonán (srov. Vedral, J. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 670-671 a 776-777, Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. řá, 2. vydání, Praha: C. H. BECK, 2009, s. 291).

[48] Je-li možné nicotnost rozhodnutí I. stupně napravit v rámci odvolacího řízení, je nutné za výsledek vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. považovat rozhodnutí o odvolání. Proto teprve den oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení určuje počátek lhůty pro podání žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí I. stupně. Takovou žalobu je proto nutné podle § 72 odst. 1 s. ř. s. podat do dvou měsíců poté, kdy bylo žalobci oznámeno rozhodnutí o odvolání doručením jeho písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou. Stejným způsobem se počítá i lhůta pro podání žaloby, v níž se namítá toliko nicotnost rozhodnutí o odvolání.

[49] Řízení o prohlášení nicotnosti podle § 77 odst. 1 a § 78 správního řádu je pouhým dozorčím prostředkem, a příslušný správní orgán jej tedy na základě podnětu není povinen zahájit, pokud k tomu neshledá důvod. Podnět k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti tedy nelze považovat za řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem, který musí žalobce vyčerpat před podáním žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí I. stupně nebo rozhodnutí o odvolání. K stejnému závěru dospěla i odborná literatura (srov. Vedral, J. , Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 675). Právní názor, podle něhož uplatnění podnětu k prohlášení nicotnosti podle § 78 odst. 1 správního řádu není podmínkou přístupu k soudu, navíc vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 30. 7. 2010, čj. 8 As 16/2009-31, č. 2135/2010 Sb. NSS. S tímto názorem se rozšířený senát z uvedených důvodů zcela ztotožňuje a na základě něho dospívá k závěru, že počátek lhůty pro podání žaloby, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního orgánu, nelze odvíjet od oznámení sdělení správního orgánu žalobci o tom, že neshledává důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (§ 78 odst. 1 věta druhá správního řádu).

[50] Navíc § 65 a násl. s. ř. s. neobsahuje zvláštní řízení o žalobě na vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu ani zvláštní podmínky řízení o žalobě, v níž je namítána pouze nicotnost rozhodnutí správního orgánu. Naopak podle § 72 odst. 1 ve spojení s § 65 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat ve dvouměsíční či jiné zvláštním zákonem stanovené lhůtě od oznámení zpochybňovaného aktu, a nikoliv až od oznámení úkonu učiněného v řízení o mimořádném opravném prostředku nebo o dozorčím prostředku, v němž je toto rozhodnutí napadeno.

[51] Dále v případě žaloby obsahující jen tvrzení o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu nelze uvažovat o tom, že by tvrzený nicotný správní akt nebylo možné účinně oznámit, že by tak lhůta pro podání takové žaloby vůbec neběžela, a že by v důsledku toho žaloba mohla být podána kdykoliv. Na nicotný správní akt se totiž sice hledí jako na neexistující a zdánlivý, avšak otázka jeho nicotnosti je právě předmětem soudního přezkumu a soud tak může po posouzení obsahu napadeného rozhodnutí vyslovit jeho nicotnost až ve výroku rozsudku, kterým se řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. končí. Z tohoto důvodu musí běžet lhůta i pro podání takové žaloby, v níž je namítána jen nicotnost rozhodnutí správního orgánu. Při opačném závěru by ostatně ani nebylo možné řízení o takové žalobě vést, neboť pokud by nicotné rozhodnutí nebylo možné žalobci účinně oznámit, nemohlo by při této logice ani založit, změnit, zrušit nebo závazně určit jeho práva nebo povinnosti, v důsledku čehož by žalobce nebyl aktivně legitimován k podání žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s.

[52] Podle § 68 písm. c) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, . V odvolacím řízení se však lze nápravy nicotnosti domoci jen formou zrušení rozhodnutí I. stupně z důvodu jeho nicotnosti, a nikoliv vyslovením jeho nicotnosti. Ani podle § 77 odst. 1 a § 78 správního řádu nemá účastník řízení nárok na to, aby jeho podáním bylo zahájeno řízení o prohlášení nicotnosti, neboť toto řízení je dozorčím prostředkem, jehož vedení je plně v dispozici příslušného správního orgánu. Také prohlášení nicotnosti postupem podle § 105 daňového řádu představuje pouhý dozorčí prostředek příslušného správce daně.

[53] Řízení o prohlášení nicotnosti, které by se zahajovalo na základě žádosti účastníka řízení, tak není v platném právu obsaženo. V důsledku toho se účastník řízení, v němž mělo být nicotné rozhodnutí vydáno, nemůže domáhat vyslovení této nicotnosti v řízení před správním orgánem. Proto i kdyby žalobce nenamítal nicotnost rozhodnutí v odvolacím řízení a následně podal žalobu obsahující toliko tvrzení o nicotnosti rozhodnutí I. stupně, nemohl by soud takovou žalobu jako nepřípustnou odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) za použití § 68 písm. c) s. ř. s.

[54] V nyní projednávané věci byla stěžovateli, který v žalobě namítá jen nicotnost rozhodnutí správního orgánu, uložena pokuta v blokovém řízení postupem podle § 84 a násl. zákona o přestupcích. Nejvyšší správní soud však v rozsudku ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, č. 505/2005 Sb. NSS, dovodil, že K stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v dalších judikátech zmíněných předkládajícím senátem.

[55] Rozšířený senát se s tímto právním názorem plně ztotožňuje a neshledává žádný důvod se od něho odchýlit, přičemž odkazuje na své usnesení ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, ve kterém se povahou blokového řízení zevrubně zabýval.

[56] S ohledem na již zmíněnou nutnost hledět na nicotné rozhodnutí jako na neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky bez ohledu na to, zda nicotnost byla či nebyla výslovně deklarována, však musí být k nicotnosti přihlédnuto z úřední povinnosti ve všech řízeních, která na takový zdánlivý správní akt navazují. Správní orgán oprávněný k exekuci podle § 103 a násl. správního řádu proto přihlédne k nicotnosti rozhodnutí, které má být exekučním titulem, a takový neexistující správní akt nevykoná. Podobně kupříkladu z úřední povinnosti přihlédne k nicotnosti rozhodnutí, za které lze uložit body v bodovém hodnocení řidičů, také správní orgán, který má podle § 123b odst. 2, § 123c odst. 3 a § 123f zákona o silničním provozu provést záznam bodů v registru řidičů, oznámit řidiči dosažení celkového počtu 12 bodů s výzvou k odevzdání řidičského průkazu nebo rozhodnout o námitkách proti těmto úkonům. Správní orgán je v navazujícím řízení povinen přihlédnout z úřední povinnosti i k nicotnosti rozhodnutí, které bylo vydáno v blokovém řízení, neboť ani takový správní akt nemůže být veřejnou mocí respektován a vynucován. Účastníci všech těchto navazujících řízení jsou přitom oprávněni namítat nicotnost podkladového rozhodnutí a příslušný správní orgán je povinen se touto námitkou zabývat. (...)

[1] Ztotožňuji se s většinou závěrů, k nimž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v posuzované věci, nemohu však souhlasit s tím, že by odvolací správní orgán měl povinnost, pokud ruší odvoláním napadené rozhodnutí z důvodů uvedených v § 77 odst. 1 nebo 2 správního řádu, uvést ve výroku svého rozhodnutí, že důvodem zrušení je právě nicotnost rozhodnutí I. stupně.

[2] Lze jednoduše konstatovat, že takový závěr nemá žádnou oporu v pozitivním právu. Podle § 90 odst. 1 správního řádu, pokud odvolací orgán dojde k závěru, že odvoláním napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo je nesprávné, a) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví, nebo b) napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a věc vrátí k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. Správní řád tedy na rozdíl od některých jiných procesních předpisů (srov. např. § 78 odst. 1 s. ř. s.) nestanoví, že by zrušující výrok měl obsahovat důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tím méně pak, že by tímto výslovně uváděným důvodem měla být nicotnost rozhodnutí správního orgánu.

[3] Má-li být totiž výrokem odvolacího rozhodnutí vysloveno, že se správní rozhodnutí I. stupně ruší pro nicotnost, pak taková formulace se ve výsledku jen málo liší od toho, že by odvolací správní orgán přímo prohlašoval nicotnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Tady ovšem závěr většinového rozhodnutí koliduje s tím, že zákonodárce, vzhledem k dikci § 77 odst. 1 a 2 správního řádu, pravomoc nadřízeného správního orgánu prohlásit nicotnost správního rozhodnutí z jiných důvodů než pro absolutní věcnou nepříslušnost výslovně vyloučil.

[4] Rozšířený senát jistě mohl v nyní posuzované věci dospět k závěru, že je vhodné, aby v případech, kdy odvolací orgán ruší odvoláním napadené rozhodnutí pro jeho nicotnost, tuto skutečnost výslovně poznamenal v odůvodnění svého rozhodnutí. Pokud by se jednalo o postup podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, byl by správní orgán I. stupně při novém projednání věci tímto právním názorem odvolacího orgánu vázán. I v ostatních případech, přestože by se jednalo o posouzení nicotnosti rozhodnutí I. stupně, by státní orgány, pokud by neshledaly zvláštní důvody se od hodnocení odvolacího orgánu odchýlit, jistě vycházely z toho, že rozhodnutí I. stupně bylo shledáno nicotným, a že je tedy třeba na ně hledět, jako by nikdy nebylo vydáno. Nelze však požadovat, aby odvolací orgán bez příslušného zákonného podkladu a přinejmenším za obcházení § 77 odst. 2 správního řádu uváděl nicotnost ve výroku svého rozhodnutí.

[5] Ze všech uvedených důvodů mám tedy za to, že druhá věta výroku I a k tomu se vztahující část odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu nemůže obstát.

[1] Mám za to, že věta první výroku I. usnesení je správná, věta druhá je však již v rozporu s konkrétními ustanoveními správního řádu a v části odůvodnění též s Ústavou, a to z následujících důvodů.

[2] Rozšířený senát musel při svém rozhodování především posoudit, zda je odvolací správní orgán oprávněn v rámci své pravomoci zrušit i správní rozhodnutí, které trpí vadami, jež by bylo možno případně podřadit § 77 odst. 1 a 2 správního řádu, tedy tak závažnými vadami, že způsobují jeho nicotnost, či zda musí v takovém případě odkázat účastníka na zvláštní řízení podle § 78 odst. 1 správního řádu (či je sám zahájit) nebo na přezkumné řízení soudní, kde lze nicotnost takového správního aktu výslovně deklarovat. V souvislosti s tím pak musel vyřešit i otázku, jakou podobu má v případě kladné odpovědi výrok odvolacího správního orgánu mít.

[3] Senát dospěl dle mého názoru ke správnému závěru, že v odvolacím řízení může být pro rozpor s právními předpisy ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu zrušeno jakékoliv rozhodnutí, tedy i takové, na které by se pro jeho těžké vady mělo hledět jako na rozhodnutí neexistující, neboť z citovaného ustanovení správního řádu nelze dovodit žádné omezení pravomoci odvolacího správního orgánu (a tím i omezení práva účastníků domoci se nápravy vadných rozhodnutí opravnými prostředky jim dostupnými) k odstranění vadných aktů (viz bod 36 usnesení). Postup odvolacího správního orgánu by se tak v tomto směru neměl lišit od postupu užívaného za účinnosti správního řádu starého (srovnej jeho § 53 a § 59 odst. 1).

[4] Ve správním řádu byla k dosavadním tradičním opravným prostředkům pouze doplněna definice nicotnosti, kterou je možné ve zvláštním řízení, jež je možné zahájit pouze z úřední povinnosti, vyslovit kdykoliv, případně ji může vyslovit soud v přezkumném řízení soudním. Zákonodárce tím vyjádřil zájem na tom, aby do budoucna mohla být rozhodnutí s nejtěžšími vadami, pro něž se na ně hledí, jako by nikdy neexistovala, nadřízeným správním orgánem alespoň v případě vad podle § 77 odst. 1 správního řádu odstraněna bez ohledu na plynutí času a též bez ohledu na procesní aktivitu účastníků řízení, z nichž takové akty vzešly. Tomu pak odpovídá i přechodné ustanovení § 182 odst. 1 správního řádu.

[5] Zakotvení institutu nicotnosti i nového dozorčího prostředku k jejímu zjišťování a prohlašování v novém správním řádu však dle mého názoru neznamená, že by byl nyní odvolací správní orgán při svém rozhodování povinen vždy provádět doktrinální hodnocení zjištěných vad, rozlišovat, jestli je odvoláním napadené rozhodnutí pouze nezákonné nebo již nicotné, a dokonce tomu nad rámec stanovený § 90 správního řádu přizpůsobovat výrok svého rozhodnutí. Takovouto povinnost nelze z § 89 odst. 2 správního řádu vyčíst, označit takto namítané vady nejsou ostatně povinni ani účastníci ve svém odvolání (viz § 82 odst. 2 správního řádu).

[6] Je třeba si přitom dále uvědomit, že nicotnost není objektivní skutečností, ale závěr o nicotnosti rozhodnutí je vždy výsledkem hodnocení charakteru a závažnosti vad správního aktu, kdy hranice mezi správním aktem nezákonným a nicotným je v některých případech velmi nezřetelná a v judikatuře také proměnlivá. Definice nicotnosti obsažená v § 77 správního řádu totiž ani zdaleka neodpovídá definici doktrinální tak, jak je podána v bodu 31 usnesení, především pak požadavku, aby

[7] K § 77 odst. 1 správního řádu lze výše uvedenou tezi nejlépe demonstrovat na případu, který byl u Nejvyššího správního soudu veden pod sp. zn. 1 As 36/2010. Zde rozhodl městský úřad ve věci přestupku proti plynulosti a bezpečnosti silničního provozu, dodatečně však bylo zjištěno, že pachatel přestupku je příslušníkem hasičského záchranného sboru, a přestupek tedy měl být projednán příslušným služebním funkcionářem. Rozhodnutí městského úřadu bylo tehdy soudem hodnoceno jako nicotné pro absolutní věcnou nepříslušnost tohoto orgánu, podle současných náhledů však bylo takové rozhodnutí pouze nezákonné, neboť se nejednalo o nepříslušnost věcnou, ale pouze o překročení vymezené osobní působnosti zákona.

[8] Obdobné je to s § 77 odst. 2 správního řádu. Za nicotné se zde považuje rozhodnutí, které je vnitřně rozporné nebo právně či fakticky neuskutečnitelné, anebo trpí jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí. To je ovšem velmi vágní definice, která ponechává široký prostor pro úvahy, co hodnotit jako vadu způsobující nezákonnost rozhodnutí a co již jeho nicotnost. Zde lze pouze připomenout, že například vnitřní rozpornost rozhodnutí, či jeho nevykonatelnost měla podle dosavadní doktríny (viz Mazanec, M. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 198) i navazující judikatury Nejvyššího správního soudu za následek pouze nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost, nikoliv jeho nicotnost. Kudy vede hranice mezi nepřezkoumatelností rozhodnutí a jeho nicotností z důvodů výše uvedených, není dodnes zákonem či judikaturou ani přibližně stanoveno, tím méně pak, aby to bylo "é".

[9] Ať tak, či onak, výše uvedené příklady mají jeden společný rys. Nikdo zde totiž není na pochybách, že správní akty trpící takovými vadami je třeba odstranit. V odvolacím řízení toto nelze učinit jinak než zrušením rozhodnutí I. stupně, k tomu však stačí odvolacímu správnímu orgánu zjištění rozporu s právními předpisy ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu, aniž by se musel dále zabývat jejich podrobnějším hodnocením a hledáním hranice mezi nezákonností a nicotností. Rozbor zjištěných vad rozhodnutí nad rámec daný tímto ustanovením by totiž už z hlediska efektivního fungování institutu odvolání, jakožto obecného řádného opravného prostředku, nebyl účelný (a proto jej zákon ani nepředepisuje), dle mého názoru pak není bezpodmínečně nutný ani z hlediska kvality ochrany práv účastníků řízení, neboť praktický rozdíl v dopadech vyslovení nicotnosti rozhodnutí a zrušení nepravomocného a zpravidla nevykonatelného rozhodnutí je zanedbatelný.

[10] Ač se tedy rozšířený senát při řešení předloženého problému vydal správným směrem, druhou větou právní věty I. dosažený pozitivní výsledek poněkud znehodnotil, zcela zbytečně se dostal do konfliktu s § 89 a § 90 správního řádu a založil též rozpor mezi východisky a závěry, které přijal. Nejmarkantněji je tento rozpor vidět v bodě 44 usnesení, kde na straně jedné názorová většina uvádí, že odvolací orgán není oprávněn deklaratorním výrokem prohlásit nicotnost rozhodnutí I. stupně, zároveň však uvádí, že nicotnost rozhodnutí musí být uvedena přímo ve výroku, jímž se takové rozhodnutí zrušuje, a to za situace, kdy tamtéž uvádí, že nicotné rozhodnutí od počátku neexistuje.

[11] Z usnesení není jasné, v čem by měl spočívat faktický či právní rozdíl mezi vyslovením nicotnosti (což odvolací správní orgán nesmí, zvláště pak v případech uvedených v § 77 odst. 2 správního řádu) a ""(což by naopak odvolací orgán dle názorové většiny činit měl ve všech případech), stejně tak, jako není jasné, pokud už se odvolací orgán vydá za hranice zákonem stanovených povinností a učiní si v rámci odvolacího řízení úsudek o nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak by pak mohl takové rozhodnutí výrokem rušit, jestliže dle jeho vlastního názoru od počátku neexistuje. Dle mého názoru jsou výše uvedené rozpory důsledkem chybného a nepřípustného směšování dvou zcela odlišných institutů správního řádu, z nichž každý má jiný cíl a účel, jak bylo vyloženo výše.

[12] Za přímé "" a ve svém důsledku za porušení ústavních limitů pro činnost soudů daných čl. 1 odst. 1 a čl. 90 Ústavy pak považuji pasáž bodu 45 usnesení, v němž názorová většina dovozuje možnost podat žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se rozhodnutí pouze zrušuje a řízení zastavuje, aniž by bylo ve výroku uvedeno, že ke zrušení došlo z důvodu nicotnosti. Z čl. 1 odst. 1 Ústavy lze dovodit, že Česká republika je vybudována na principu právního státu, jehož součástí je požadavek právní jistoty a předvídatelnosti práva. Soudy jsou pak podle čl. 90 Ústavy povolány především k tomu, aby poskytovaly ochranu právům zákonem stanoveným způsobem.

[13] V daném případě však rozšířený senát stanoveným způsobem nepostupoval, ale předepsal odvolacímu správnímu orgánu v rámci řízení o přezkumu správního rozhodnutí novou povinnost ohledně formy výroku rozhodnutí, kterou zákon neupravuje; ne dosti na tom, nedodržení povinnosti učinit výrok v takto vytvořené formě postavil pod sankci zrušení správního rozhodnutí soudem. V praxi to tedy znamená, že k žalobě jednoho z účastníků správního řízení může soud zrušit rozhodnutí odvolacího správního orgánu, které bude z hlediska jediného aplikovatelného § 90 správního řádu zákonné, přičemž rušit ho bude pro nezákonnost, kterou nebude schopen s odkazem na právní předpisy definovat, a zavazovat ho bude k tomu, aby učinil výrok ve formě, kterou zákon nezná, a který v této podobě, jak sama názorová většina uvádí, bude mít jiné právní účinky než výrok zákonem upravený. Dle mého názoru se zde již jedná o překročení pravomoci soudu, které dosahuje ústavního rozměru. Pokud by navíc v takovém řízení vystupovaly též osoby, které by měly oproti žalobci protichůdný zájem na výsledku řízení, dalo by se zde hovořit nejen o porušení čl. 1 odst. 1 v návaznosti na čl. 90 Ústavy, ale též čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

[14] Jakkoliv chápu pohnutky, jež vedly většinu k zaujetí takto radikálního názoru, a podobně jako ona mám rovněž na zřeteli pokud možno co největší ochranu práv účastníků řízení, přeci jen mám za to, že v daném případě nebyly řádně zváženy proporce mezi sledovaným cílem a použitými prostředky a že pro takovýto (ve svém důsledku excesivní) postup nebyl dostatečný důvod. I když připouštím, že by mohly výjimečně nastat situace, kdy by mělo pro účastníky řízení nějaký praktický význam, jestli bude rozhodnutí správního orgánu I. stupně pouze zrušeno s účinky , nebo zrušeno pro nicotnost s dovozovanými účinky , cena, kterou je za to nutné zaplatit, je dle mého názoru příliš vysoká. Na první pohled vyšší ochrana některých účastníků je totiž vykoupena porušením principu právní jistoty a předvídatelnosti práva v návaznosti na ústavní limity uplatňování pravomoci soudů, porušením konkrétních ustanovení správního řádu o odvolání spojeným s nabouráním koncepce tohoto klasického opravného prostředku a (vzhledem ke snadné zneužitelnosti práva podávat žaloby i proti v zásadě vyhovujícím rozhodnutím odvolacího správního orgánu) rovněž narušením principu rychlosti a efektivnosti řízení. Z uvedených důvodů se tedy nemohu s názorem většiny na formu výroku odvolacího správního orgánu při odstraňování nicotných rozhodnutí ani s názorem na možnost soudní ochrany ztotožnit.