Vydání 2/2016

[32] Jádro kasační argumentace směřuje proti závěru soudu, že žalobcům byly nařizovány služby přesčas v rozporu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Stěžovatel se navíc domnívá, že předmětem sporu je pouze otázka nároku na proplacení poměrné části služebního příjmu, nikoliv otázka zákonnosti nařizování přesčasových hodin.

[33] Podle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru „[p]“. Odstavec 2 tohoto ustanovení uvádí: „“

[34] Podle § 112 odst. 2 zákona o služebním poměru „[p]“.

[35] Ustanovení § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru uvádí: „.“

[36] Z uvedené právní úpravy je zřejmé, že podle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru může být služba přesčas v maximálním rozsahu 150 hodin v kalendářním roce (mimo případy krizového stavu nebo výjimečné případy ve veřejném zájmu dle § 54 odst. 2, kdy lze nařídit službu přesčas i nad rámec tohoto limitu) nařízena pouze v . V takovém případě nedochází k navýšení služebního příjmu, neboť při jeho stanovení je již s případnými přesčasovými hodinami počítáno (§ 112 odst. 2 zákona o služebním poměru). Pokud však přesčasové hodiny uvedený limit přesáhnou, má příslušník nárok buď na náhradní volno, nebo na poměrnou část příslušného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku. Na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru má příslušník nárok na náhradní volno, nebo na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku i za každou vykonanou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, která byla nařízena v rozporu se zákonem (tento závěr dovodil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, č. 2900/2013 Sb. NSS).

[37] Otázka (ne)vyhovění nároku žalobců na proplacení poměrné části služebního příjmu je tedy závislá právě na zodpovězení otázky, zda jim byly přesčasové hodiny nařízeny v souladu se zákonem. Sám správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvedl, že žalobcům tento nárok nepřísluší z důvodu, že přesčasové hodiny jim byly nařízeny v souladu s § 54 zákona o služebním poměru. Bylo tedy namístě, aby odvolací orgán a následně v rámci soudního přezkumu také krajský soud posoudily, zda tyto přesčasy byly skutečně nařízeny v souladu se zákonem, a je tak správný závěr správního orgánu o nevyhovění nároku žalobců. Není přitom rozhodné, že proti samotnému rozkazu o nařízení služby přesčas se nevede řízení ve věcech služebního poměru. Námitka stěžovatele, že předmětem řízení není posouzení souladu nařizování služeb přesčas se zákonem, proto není důvodná.

[38] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že z § 54 zákona o služebním poměru lze dovodit následující podmínky využití institutu služby přesčas: 1. důležitý zájem služby a z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti služby přesčas, 2. odůvodnění přijetí tohoto opatření a 3. maximální rozsah 150 hodin v kalendářním roce, popř. vyhlášení krizového stavu nebo jiné výjimečné případy ve veřejném zájmu (viz také rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 8. 2010, čj. 10 A34/2010-28). Důležitým zájmem služby se dle § 201 tohoto zákona rozumí „“.

[39] Z judikatury zdejšího soudu vyplývá, že služba přesčas dle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru představuje výjimečné opatření, které umožňuje nařídit výkon služby nad rámec základní doby služby (která je dle § 52 odst. 1 zákona o služebním poměru 37,5 hodin týdně). Služební zákon tedy nepojímá službu přesčas jako další fond služební doby, z něhož je možné libovolně čerpat do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Službu přesčas lze nařídit pouze v , který je dán jen ve výjimečných případech. Konkrétně se jedná o situace, jež nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle § 53 zákona o služebním poměru, jako například momentální indispozice nebo absence některého z příslušníků ze zdravotních či jiných důvodů nebo předem neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě splněn jen příslušníkem s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny. Důležitý zájem služby však nelze shledat v dlouhodobém až trvalém nedostatku příslušníků. Není tak možné připustit, aby tento personální nedostatek byl nahrazován zvýšenými nároky na stávající příslušníky nařizováním služeb přesčas s odkazem na důležitý zájem služby.

[40] Je přitom na správním orgánu, aby jednoznačným, průkazným a nezpochybnitelným způsobem prokázal, že služba přesčas není z jeho strany využívána k jiným účelům a za jiných podmínek, nežli připouští právní úprava, tj. v souladu s důležitým zájmem služby. Proto je nezbytné, aby vedoucí příslušník u každé služby přesčas uvedl konkrétní důvod, proč ji nařídil. Měl by tak důvod nařízení služby přesčas alespoň rámcově vymezit a vyhotovit o tomto důvodu stručný písemný záznam, např. v knize služeb. Jestliže to vedoucí služebník neučiní a důvod služby přesčas nelze spolehlivě dovodit ani ze spisového materiálu, není možno posoudit, zda byla služba nařízena v souladu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 6 Ads 151/2011-126, č. 2823/2013 Sb. NSS, či výše uváděný rozsudek čj. 4 Ads 11/2013-41).

[41] V posuzované věci je předmětem sporu otázka, jestli byly přesčasové služby do limitu 150 hodin v kalendářním roce ve sledovaném období nařizovány žalobcům v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru, resp. zda byl tento soulad dostatečným způsobem ze strany správních orgánů prokázán. Mezi účastníky řízení je zejména sporné, zda byly tyto přesčasové hodiny nařizovány v , jak uvedené zákonné ustanovení vyžaduje. V případě záporného zodpovězení této otázky by totiž bylo nutné na základě výše uvedeného dojít k závěru, že žalobci měli nárok na náhradní volno nebo na proplacení poměrné části služebního příjmu v souladu s § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru.

[42] Správní orgány vyložily pojem tak, že jde o bezproblémové zajištění běžného výkonu služby bezpečnostního sboru, v případě vězeňské služby pak bezproblémové zajištění výkonu vazby a výkonu odnětí svobody. Konkrétně se podle stěžovatele jedná o zajištění přímého výkonu služby, tedy činností, které jsou zpravidla vykonávány ve směnném nebo nepřetržitém režimu služby. Stěžovatel v kasační stížnosti popírá, že by služby přesčas byly nařizovány z důvodu nedostatečného personálního obsazení a nedostatku finančních prostředků. Naopak uvádí, že služby přesčas byly nařizovány pouze operativně v případech náhlého onemocnění příslušníků, čerpání služebního volna, nečekaného ošetřování člena rodiny, služebního školení, výkonu veřejných funkcí, dárcovství krve apod. Tyto důvody lze podle něj považovat za důležitý zájem služby, resp. i veřejný zájem dle § 54 odst. 2 zákona o služebním poměru.

[43] S uvedeným konstatováním správních orgánů se Nejvyšší správní soud neztotožnil, neboť správní orgány pouze tvrdily, že přesčasové hodiny byly nařizovány jen operativně v naléhavých případech dle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru, ničím konkrétním to však neprokázaly. Odůvodnění napadených rozhodnutí, provedené dokazování i praxe správních orgánů při nařizování služeb přesčas naopak svědčí spíše o skutečnosti, že přesčasové hodiny byly nařizovány za účelem pokrytí nepřetržitého výkonu služeb při jakémkoliv nedostatku počtu příslušníků. Ze spisového materiálu přitom není zjistitelné, o jaké důvody nedostatečného počtu příslušníků se jednalo, zda skutečně o tvrzené mimořádné a výjimečné situace, nebo o problém dlouhodobé „“ služebních míst.

[44] Správní orgány sice v odůvodnění svých rozhodnutí uvádí, že k nařizování přesčasových služeb docházelo pouze operativně, při výše zmiňovaných nenadálých skutečnostech, nicméně obě napadená rozhodnutí poukazují na skutečnost, že úkoly Vězeňské služby ČR musí být plněny a splněny s vládou taxativně stanoveným počtem služebních míst příslušníků a s vládou taxativně stanoveným objemem prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný rok na jejich služební příjmy. Konkrétně oba správní orgány v napadených rozhodnutích uvádí: „.“ Byť by uvedené bylo do textu rozhodnutí zařazeno pro dokreslení situace, jak uvádí stěžovatel, lze z toho dovodit, že nařizováním přesčasových služeb byl řešen také problém nedostatku služebních míst, resp. situace, kdy s aktuálním počtem příslušníků nebylo možno obsadit všechny služby tak, aby byl zajištěn její nepřetržitý výkon. Naopak nic konkrétního nenasvědčovalo tomu, že by se jednalo pouze o mimořádné situace. Navíc je třeba zopakovat, že nařízení služby přesčas v souladu s § 54 odst. 1, tedy z důvodu důležitého zájmu služby, není možné v případě předem obecně známých, právní úpravou předpokládaných situací, jako je např. čerpání služebního volna, dovolené či účast na školeních. S takovými důvody absence příslušníků totiž musí správní orgány dopředu počítat a nemohou tuto předem předvídatelnou absenci příslušníků pokrývat pomocí přesčasových služeb s odkazem na důležitý zájem služby.

[45] Lze proto uzavřít, že odůvodnění napadených rozhodnutí služebních funkcionářů postrádá rozhodný důvod pro učiněný závěr o splnění podmínek pro nařizování služby přesčas žalobcům v rozsahu do 150 hodin v kalendářním roce. Z rozhodnutí není zjistitelné, kdy konkrétně došlo ke vzniku neočekávané situace způsobené např. momentální indispozicí či absencí některého z příslušníků a že následně na tuto neočekávaně vzniklou situaci byla žalobcům nařízena práce přesčas. Z toho důvodu nelze postavit najisto, zda ve vztahu k žalobci docházelo ze strany stěžovatele k nařizování služby přesčas v souladu s § 54 odst. 1 služebního zákona, a nelze tak ani argumentačně vyvrátit tvrzení žalobců, že k nařizování služby přesčas docházelo v rozporu se zákonem.

[46] Také provedené dokazování, konkrétně výslechy svědků – mjr. Bc. Pavla K., vedoucího oddělení výkonu vazby a trestu (viz protokol o výslechu svědka ze dne 4. 11. 2013), a plk. Mgr. Václava C., 1. zástupce ředitele věznice (viz protokol o výslechu svědka ze dne 21. 10. 2013) – nevypovídají o tom, že by přesčasové služby byly vždy nařizovány v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Z výpovědi mjr. Bc. K. vyplývá, že způsob vykazování služeb přesčas byl stejným způsobem dán v celé vězeňské službě, což je svědkovi známo z celorepublikových porad pořádaných odborem výkonu vazby a trestu pro zástupce pro dozorčí radu. Důvodem nedostatku příslušníků je podle názoru tohoto svědka nenaplněnost tabulkových míst dozorců v letech 2012 i 10 chybějících dozorců. Uvedená výpověď tak spíše svědčí o nařizování přesčasových služeb z důvodu dlouhodobějšího nedostatku příslušníků, který se neprojevuje pouze ve Věznici Plzeň, ale i v dalších složkách Vězeňské služby ČR.

[47] Z výpovědí obou svědků dále vyplývá, že žalobcům byly služby přesčas nařizovány denními rozkazy většinou den předem; to, zda bude služba posouzena dle § 54 zákona o služebním poměru, se příslušník zpravidla dozvěděl ústně. Svědci však neuvedli, že by v ústním sdělení bylo žalobcům nařízení služby přesčas konkrétně zdůvodněno. Z písemně vydávaných denních rozkazů tak nebylo patrné, která služba je přesčasová.

[48] Výslechy svědků tedy potvrdily tvrzení žalobců, že praxe nařizování služeb je taková, že příslušník se o tom, že šlo o přesčasovou službu, dozví až z hromadného směnového výkazu, kde je sice jako důvod přesčasu uveden „“, nicméně není zde obsaženo konkrétní odůvodnění nařízení tohoto přesčasu. Je tak zřejmé, že nařizované služby přesčas nebyly žalobcům nijak konkrétně zdůvodněny, a nelze tak zjistit pravé důvody jejich nařizování.

[49] Stěžovatel brojil proti postupu žalobců, kteří – byť s nařizováním služeb přesčas nesouhlasili, protože měli za to, že je v rozporu se zákonem – veškeré ústní příkazy vedoucího pracovníka respektovali a nepožadovali, aby byly tyto rozkazy vydány písemně. Tento argument Nejvyšší správní soud nepovažuje za zcela logický, neboť sám stěžovatel potvrdil, že žalobcům byly služby nařizovány prostřednictvím písemných denních rozkazů, ze kterých ovšem nevyplývalo, jestli šlo o službu přesčas, či nikoliv. Není tak zcela zřejmé, kdy byly ústními rozkazy žalobcům sdělovány důvody přesčasových služeb, pokud konkrétní přehled o přesčasech žalobci získali až zpětně z hromadného výkazu odsloužených hodin. Bez ohledu na uvedené nesrovnalosti je ovšem třeba konstatovat, že skutečnost, že žalobci nepožadovali vydání rozkazu písemně, neznamená, že by dále proti postupu nařizování služeb přesčas nemohli brojit. Lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru na jednotlivá opětující se plnění činí dle § 207 odst. 2 zákona o služebním poměru 3 roky ode dne jejich splatnosti. Jestliže tedy žalobce uplatnil nárok z nezákonně nařízené služby přesčas během této promlčecí lhůty, nelze takovému postupu nic vytýkat (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 6 Ads 16/2013-60).

[50] V souvislosti s kasační námitkou, podle které se krajský soud dostatečně nevypořádal se skutečností, že službu přesčas lze nařídit také ve veřejném zájmu, Nejvyšší správní soud poznamenává, že krajský soud ve svém rozsudku výslovně uvedl, že službu přesčas lze podle § 54 odst. 2 zákona o služebním poměru nařídit i ve větším rozsahu nežli 150 hodin v kalendářním roce v případě vyhlášení krizového stavu nebo ve výjimečných případech veřejného zájmu. Jestliže krajský soud neshledal, že by stěžovatel dostatečně prokázal nařizování služeb přesčas v , jednoznačně z toho vyplývá, že nemohlo být prokázáno ani její nařizování . Z textového i systematického výkladu zákona je totiž zřejmé, že v takových případech se bude jednat o ještě více mimořádné situace. Nadto Nejvyšší správní soud uvádí, že otázka nařizování služby přesčas ve veřejném zájmu nebyla předmětem sporu, a proto není pochybením krajského soudu, pokud se jí podrobněji nezabýval.

[51] V souvislosti s výkladem pojmu dále stěžovatel zdůraznil specifičnost služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který Nejvyšší správní soud nastínil např. v shora citovaném rozsudku čj. 3 Ads 10/2011-77 nebo v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 26/2003-97, č. 764/2006 Sb. NSS. Stěžovatel však nijak nekonkretizoval, co ze specifické povahy služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů vyplývá pro výklad pojmu . Nelze tak více než obecně konstatovat, že zdejší soud si je této specifičnosti vědom a výklad tohoto pojmu pojímá z hlediska uvedeného kontextu.

[52] Nedůvodnou je také kasační námitka spočívající v tom, že týkající se proplácení služeb přesčas u Policie ČR není aplikovatelná na Vězeňskou službu ČR, neboť se jedná o odlišný bezpečnostní sbor, ve kterém se projevuje systémový problém „“ služebních míst. Je samozřejmostí, že správní soudy při rozhodování plně zohlední aktuální situaci příslušného bezpečnostního sboru, nicméně pokud zde najde určité podobnosti, je namístě, aby aplikoval judikaturu týkající se jiného bezpečnostního sboru. Tak tomu bylo i v projednávané věci, kdy krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány pomocí nařizování služeb přesčas spíše řešily problém nedostatku služebních míst než aktuální nutnost zajištění důležitého zájmu služby. Aplikoval proto judikatorní závěr, že nařizováním služeb přesčas dle § 54 zákona o služebním poměru nelze řešit systémový problém nedostatku příslušníků, přičemž soulad nařizování přesčasových služeb ze zákona musí prokázat stěžovatel. V dalším řízení tedy bude na stěžovateli, aby případně prokázal, že tomu tak nebylo.

[53] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že stěžovateli se nepodařilo prokázat, že služba přesčas byla žalobcům nařizována v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru v důležitém zájmu služby. Rozhodnutí správních orgánů tak nemají dostatečnou oporu ve spisovém materiálu. (...)