Vydání 8/2023

(…) [14] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. platí, že

[15] Žalobou na ochranu proti nečinnosti se může žalobce domoci toho, aby soud žalovanému správnímu orgánu uložil povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, nebo osvědčení. Domáhá-li se žalobce vydání rozhodnutí ve věci samé, soud se zjednodušeně řečeno zabývá pouze tím, zda má žalovaný správní orgán povinnost takové rozhodnutí vydat a zda je s jeho vydáním nečinný. Pokud soud shledá na straně správního orgánu nečinnost, nařídí mu vydat rozhodnutí, aniž by jakkoliv předjímal jeho obsah. V případě žaloby požadující vydání osvědčení je však situace jiná. Podle § 155 odst. 3 správního řádu totiž platí, že . Oproti nečinnosti při vydávání rozhodnutí je rozdíl v tom, že ani samotné osvědčení ani sdělení o tom, že nelze vydat ve smyslu citovaného ustanovení, nejsou přezkoumatelné soudem. Proto se lze domáhat jedině vydání osvědčení o konkrétním obsahu (srov. rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63). Podstata nečinnosti zde proto nespočívá v absenci reakce správního orgánu, ale v nevydání požadovaného osvědčení v situaci, kdy na to má adresát právní nárok (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, č. 2114/2010 Sb. NSS). Soud tedy musí posoudit nejen vlastní nečinnost správního orgánu, ale i skutečnost, zda má žalobce nárok na vydání osvědčení o určitém obsahu. Soud následně buď přikáže osvědčení vydat, nebo žalobu zamítne (srov. Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 691 až 692).

[16] Podle § 55 odst. 2 zákona o vysokých školách platí, že .

[17] Z ustanovení § 57 odst. 1 písm. c) a f) zákona o vysokých školách vyplývá, že mezi doklady o absolvování studia se řadí vysokoškolský diplom a dodatek k diplomu. (§ 57 odst. 7).

[18] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že vysokoškolský diplom a stejně tak dodatek k diplomu mají charakter osvědčení ve smyslu § 154 a násl. správního řádu. Jejich vydáním vysoká škola, jakožto správní orgán, úředně potvrzuje skutečnost, že osoba, které je diplom vydán, absolvovala konkrétní studijní program a získala příslušný akademický titul. Vysokoškolským diplomem se absolventu nezakládají žádná práva či povinnosti, resp. není jím deklarováno, že určitá práva nebo povinnosti má. Osvědčuje se pouze faktický stav (srov. rozsudek čj. 2 As 170/2015-58).

[19] Zbývá posoudit, zda měla žalovaná povinnost žalobci na základě jeho žádosti vydat nové vysokoškolské diplomy a dodatky k nim, které by obsahovaly aktuální osobní údaje žalobce, k jejichž změně došlo v důsledku změny pohlaví žalobce. Pro úplnost lze uvést, že žalobcova žádost vskutku směřuje k vydání nových diplomů, nikoliv jejich stejnopisů. Ty totiž musí být shodné s originály. Tato skutečnost však pro posouzení věci nemá význam.

[20] Ze shora uvedených ustanovení zákona o vysokých školách vyplývá, že vysoká škola disponuje pravomocí k vydání vysokoškolského diplomu. Zákon o vysokých školách však výslovně neupravuje povinnost vysoké školy vydat na požádání nový diplom s aktuálními údaji absolventa, dojde-li k jejich změně. Krajský soud se proto zabýval tím, zda se ohledně této otázky nejedná o tzv. mezeru v právu, kterou by bylo možné vyplnit prostřednictvím analogie, jak namítal žalobce.

[21] Analogií se obecně rozumí řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných a právní nauka i rozlišují a . spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější. spočívá v aplikaci právních principů a hodnot obsažených v určitém právním odvětví nebo právním řádu jako celku (Boguszak, J.; Čapek, J.; Gerloch, A. . 2. vyd. Praha: ASPI, 2004, s. 184). Analogii je však možné využít jen v případě tzv. mezer v zákoně.

[22] Problematikou mezer v zákoně a dotvářením práva se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS. V něm uvedl, že mezera v zákoně nastává tehdy, pokud zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou vlastní právnímu řádu jako celku. Lze jí rozumět rozpor s teleologickým pozadím celého právního řádu. Teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, a to podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí. Je také nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O pravou mezeru se jedná, pokud „“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS). Obsahem nepravé mezery je „“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat mezi mezerou vědomou a nevědomou. O vědomou mezeru se jedná, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím teleologického rozporu. Uvedené lze proto shrnout tak, že „“ (rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2023, čj. 9 As 193/2022-35, č. 4468/2023 Sb. NSS).

[23] Právní úprava vysokého školství je upravena odděleně od vzdělávání na základních, středních a vyšších odborných školách. To je upraveno v zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). Ten rovněž upravuje pravomoc škol a školských zařízení k vydávání dokladů, kterými se osvědčuje ukončení základního, středního a vyššího odborného vzdělávání. Školský zákon obdobně jako zákon o vysokých školách toliko stanoví, co je tímto dokladem a jaké má náležitosti. Jedná se o vysvědčení, výuční list a diplom o absolutoriu (srov. § 51, § 54, § 72 a § 101). Nic bližšího školský zákon neupravuje. Nicméně v § 4 odst. 6 vyhlášky č. 3/2015 Sb., která školský zákon provádí, je pravomoc škol a školských zařízení blíže rozvedena. Podle tohoto ustanovení platí, že

[24] Proces změny pohlaví je z hlediska poskytování zdravotních služeb upraven v § 21 a násl. zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách. Na něj pak navazuje úprava v zákoně č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, a v zákoně č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel). Po úspěšném absolvování změny pohlaví dochází ke změně jména, příjmení, k dodatečnému matričnímu zápisu a ke změně rodného čísla (srov. § 17a a § 72 odst. 5 zákona o matrikách a § 17 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel). Z uvedeného vyplývá, že změna osobních údajů v důsledku změny pohlaví spadá pod případy, ve kterých lze vydat stejnopisy dokladů o ukončení vzdělání ve smyslu ustanovení § 4 odst. 6 vyhlášky č. 3/2015 Sb. To totiž jednotlivé důvody změny osobních údajů nerozlišuje. Obdobné ustanovení se v právních předpisech upravujících vysoké školství nevyskytuje.

[25] Proces změny pohlaví je prováděn u pacientů s poruchou transsexuální identifikace (srov. § 21 odst. 1 zákona o specifických zdravotních službách). Bez možnosti vydání dokladů obsahujících novou identitu jsou tyto osoby při hledání zaměstnání a s tím spojeného prokazování nejvyššího dosaženého vzdělání nuceny odhalovat nejintimnější zákoutí své osobnosti, nebo si hledat zaměstnání, při kterém nebude vyžadováno vysokoškolské vzdělání, a které proto nebude odpovídat jejich možnostem a schopnostem. Jedná se o závažný problém dosahující dle názoru soudu až ústavněprávní roviny, protože absencí právní úpravy týkající se výměny dokladů o nejvyšším dosaženém vzdělání tak, aby odpovídaly nové identitě, dochází k nepřiměřenému zásahu zejména do práva na soukromý a rodinný život a lidskou důstojnost zaručené čl. 10 Listiny. Současně je nutné říct, že osoby jsou uvedeným jednáním značně znevýhodněny oproti osobám, které změnu pohlaví neprodělaly. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že osoby by měly požívat stejných práv na osobní rozvoj, duševní pohodu a obecně soukromý život ve stejné míře, jako jej požívají ostatní osoby. Evropský soud pro lidská práva dokonce zastává názor, že státy mají povinnost přijmout takovou úpravu, která osobám umožní změnit jejich osobní údaje tak, aby odpovídaly nové identitě. Jedná se o pozitivní závazek k naplnění práv zaručených v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 11. 7. 2002, , stížnost č. 28957/95, a rozsudky ze dne 12. 6. 2003, , stížnost č. 35968/97, ze dne 23. 5. 2006, , stížnost č. 32570/03, nebo ze dne 11. 9. 2007, , stížnost č. 27527/03). Zákonodárce si zjevně této povinnosti byl vědom, a tak do právního řádu zakotvil právní úpravu, dle níž dochází po změně pohlaví k dodatečnému matričnímu zápisu, ke změně osobních údajů, k vydání nových dokladů prokazujících totožnost osoby [srov. § 11 písm. b) ve spojení s § 34 odst. 2 zákona č. 269/2021 Sb., o občanských průkazech], dokladů umožňujících řízení motorového vozidla [srov. § 108 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)] a vydání nových dokladů o absolvování základního, středního a vyššího odborného vzdělání (viz výše).

[26] Ve světle uvedeného nelze vůbec pochybovat o tom, že absence právní úpravy, která by umožňovala osobám změnu osobních údajů na vydaných vysokoškolských diplomech a jejich dodatcích, představuje nepravou a nechtěnou mezeru v právu, již je nutné vyplnit pomocí analogie. Její použití je ve správním právu hmotném sice problematické s ohledem na zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí zakotvenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, nicméně tato zásada nepředstavuje absolutní zákaz užití analogie ve veřejném právu. Uvedený ústavní princip totiž není jediný, na kterém je český ústavní pořádek vystavěn, proto je nutné jej vyložit ve světle ostatních principů, zejména pak principu zakotveného v čl. 1 odst. 1 Ústavy, dle nějž platí, že . Použití analogie ve veřejném právu proto nebude nepřípustné, pokud její užití bude jednoznačně ku prospěchu adresáta veřejné moci (srov. Sládeček, V. . 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 164 až 166, a judikaturu tam uvedenou).

[27] Soud dospěl k závěru, že prostřednictvím je nutné na danou věc aplikovat ustanovení, které upravuje situaci nejbližší, kterým je žalobcem zmíněný § 4 odst. 6 vyhlášky č. 3/2015 Sb. Krajský soud nesdílí názor Městského soudu v Praze vyjádřený v rozsudku čj. 10 A 77/2022-39 o tom, že by předmětné ustanovení nebylo možné analogicky aplikovat na vydání vysokoškolského diplomu. Podle názoru zdejšího soudu je právní úprava v zákoně o vysokých školách a ve školském zákoně, pokud jde o vydávání dokladů o absolvování vzdělání, vystavěna na podobných principech. Oba zákony vždy jen upravují konkrétní typ dokladu a jeho náležitosti. Bližší úprava je pak přenechána prováděcímu předpisu. Ten však v případě zákona o vysokých školách zkrátka chybí.

[28] Krajský soud souhlasí s žalovanou v tom, že zásadní bylo vyřešení otázky, zda byl žalobce skutečně absolventem Univerzity Palackého. Tato skutečnost byla v řízení prokázána. Vydávání vysokoškolských diplomů a dodatků k nim je ve smyslu správního řádu vydáváním osvědčení podle § 154 a násl. správního řádu. Na tuto činnost se nepochybně vztahují základní zásady činnosti správních orgánů, zejména pak § 3 správního řádu, který správním orgánům ukládá zjistit . K prokázání potřebných otázek pak mohou být využity jakékoliv důkazní prostředky, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci (přiměřeně srov. § 51 odst. 1 za užití § 154 správního řádu). Žalobce podle názoru soudu již v rámci komunikace s žalovanou prokázal bez důvodných pochybností, že je tatáž osoba jako M. M., která je dvojnásobnou absolventkou Univerzity Palackého. Žalobci nelze rozhodně klást k tíži, že žalované nepředložil originály vydaných diplomů a dodatků k nim. Žádný právní předpis mu to neukládal a ani žalovaný je nepožadoval. Rozhodné skutečnosti, tedy změnu pohlaví a s tím spojenou změnu osobních údajů, žalobce prokázal.

[29] Na základě shora uvedeného hodnotí krajský soud námitku týkající se mezery v právu jako důvodnou. Pro nadbytečnost se soud dalšími námitkami žalobce nezabýval. (…)