Vydání 2/2014

Číslo: 2/2014 · Ročník: XII

2964/2014

Školství: poplatky za studium

Školství: poplatky za studium
k § 45 odst. 2, § 46 odst. 2 a § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákonů č. 147/2001 Sb. a č. 552/2005 Sb.*)
k čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
I. Poplatek za delší studium (§ 58 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) a poplatek za další studium (§ 58 odst. 4 téhož zákona) jsou ústavně přípustnými omezeními základního práva podle čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Pravidlo zakotvené v § 58 odst. 3 v části věty za středníkem zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, jež stanoví, že „
do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou
“, může být aplikováno pouze na dobu studia po účinnosti novely provedené zákonem č. 147/2001 Sb.
III. Vyměřuje-li veřejná vysoká škola absolventovi poplatek za studium, musí postupovat podle § 58 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje v matrice studenta záznam o předchozích studiích ukončených jinak než řádně, v nichž studoval před řádným ukončením svého předchozího studia. Až v případě, kdy celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle § 45 odst. 2 nebo § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách, lze postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2013, čj. 7 As 46/2013-34)
Prejudikatura:
č. 1915/2009 Sb. NSS.
Věc:
Ing. Petr B. proti Masarykově univerzitě o poplatek za studium, o kasační stížnosti žalobce.
Děkan Přírodovědecké fakulty žalované (dále jen „děkan“) vyměřil rozhodnutím ze dne 2. 8. 2011 na základě § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách a čl. 4 odst. 1 a odst. 2 přílohy č. 6 Statutu Masarykovy univerzity žalobci poplatek za prodlouženou dobu studia ve výši 15 000 Kč.
Dne 19. 9. 2011 podal žalobce rektorovi žádost o přezkoumání uvedeného rozhodnutí děkana. Podle záznamu v matrice studentů měla žalobcova celková doba studií ukončených jinak než řádně přesáhnout standardní dobu studia zvětšenou o jeden rok ke dni 13. 7. 2011 (Vysoké učení technické Brno v období od 1. 9. 1998 do 28. 11. 2001; Mendelova lesnická a zemědělská univerzita Brno v období od 24. 9. 1998 do 30. 9. 1999; Vysoké učení technické Brno v období od 1. 9. 2002 do 31. 8. 2003). Dne 20. 10. 2011 rektor potvrdil rozhodnutí děkana a uvedl, že žalobce splnil jak podmínku pro vyměření poplatku dle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách, tak dle odstavce 3 citovaného ustanovení. V odůvodnění svého rozhodnutí rektor uvedl, že z § 58 zákona o vysokých školách nijak nevyplývá, že by se absolventům bakalářského nebo magisterského studia neměly do celkové doby dalšího studia počítat doby studií ukončených jinak než řádně. V odstavci 4 citovaného ustanovení jsou upraveny pouze předpoklady pro vyměření poplatku, v poslední větě se odkazuje na podrobnosti jeho vyměření upravené v odstavci 3 (doba, na kterou je poplatek vyměřen, vymezení pojmu doba studia a minimální výše poplatku). Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách je nutné „
metodicky
“ respektovat, i když podmínky (další studium) a vlastní pravidlo chování (překročení standardní doby studia) jsou uvedeny v odstavci 4 citovaného ustanovení.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 24. 4. 2013, čj. 31 Af 10/2012-49, zamítl. Krajský soud v odůvodnění uvedl, že nedošlo k chybné aplikaci zákona o vysokých školách a poplatky za delší studium byly vyměřeny v souladu s citovaným zákonem a Statutem Masarykovy univerzity. Dle názoru krajského soudu nelze jazykovým ani logickým výkladem z § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona o vysokých školách explicitně vyvodit, že úspěšné absolvování prvního studia „
maže
“ historii dřívějších neúspěšně ukončených studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření poplatku. V této souvislosti se krajský soud zabýval výkladem pojmu „
celková doba dalšího studia
“, který je uvedený v § 58 odst. 4 větě druhé zákona o vysokých školách, a dospěl k závěru, že se do této doby započtou také doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně. Dále krajský soud uvedl, že poplatky za studium nemají sankční charakter, ale mají studenty především motivovat, a tak nelze přisvědčit námitce žalobce, že se jedná o sankci a dvojí přičítání téže negativní skutečnosti, která je pro oblast trestního práva, popř. trestního práva správního, zakázána. Krajský soud zároveň připustil, že se praxe vysokých škol v dané věci liší, ale vyslovil nesouhlas s námitkou, že by se jednalo o nejednotnou správní praxi a vznik právního partikularismu. Veřejné vysoké školy jsou totiž samosprávné orgány, jejichž praxe se může lišit v případě, že mají jiné interní předpisy.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto rozsudku kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nesprávně vyložil § 58 odst. 4 poslední větu zákona o vysokých školách. Toto ustanovení bylo dle jeho názoru nutno vykládat tak, že se bude poměřovat skutečná doba dalšího studia se standardní dobou dalšího studia, tedy nezávisle na délce předchozího studia. Citované ustanovení bylo tedy nutno vykládat následujícím způsobem: „
Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu dalšího studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odst. 3
.“ Byl-li však § 58 odst. 4 poslední věta zákona o vysokých školách naopak vykládán tak, že se srovnávala celková doba dalšího studia s délkou předchozího studia, pak by u studentů, kteří řádně ukončili bakalářské studium a poté se rozhodli studovat jiný magisterský obor, musel být poplatek za delší studium stanoven vždy, protože další studium by zákonitě muselo být delší než předchozí studium. Stěžovatel měl tedy za to, že sankční poplatek za delší studium lze vyměřit v případě dalšího studia pouze tehdy, pokud délka tohoto dalšího studia překročí jeho standardní dobu. Pouze a jenom za této situace by aplikace sankčního poplatku za delší studium byla aplikovatelná na případy dalšího studia, aniž by byl popřen záměr zákonodárce. Stěžovatel také vyslovil nesouhlas s odůvodněním krajského soudu v části, ve které odkázal na § 58 odst. 3 větu za středníkem a zdůraznil, že se započítávají pouze studia, která nebyla řádně ukončena, tedy ukončena státní závěrečnou zkouškou nebo státní
rigorózní
zkouškou. Cílem bylo sankcionovat i ty studenty, kteří přecházejí z jednoho studijního oboru na druhý, tedy zabránit jejich účelové argumentaci, že jim vysoká škola není oprávněna uložit platbu poplatku za delší studium, protože nestudují jedno delší studium, ale více samostatných studií. V daném případě tomu tak ale není. I z toho důvodu nemělo být stěžovateli předchozí studium započítáno. Krajský soud uvedl, že z § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona o vysokých školách nelze explicitně vyvodit, že úspěšné absolvování studia „
maže
“ historii dřívějších neúspěšně ukončených studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření poplatku. Zákon o vysokých školách ale nezná pojem úspěšné ukončení studia a není zřejmé, zda krajský soud za úspěšné absolvování studia považoval ukončení studia úspěšným složením státní závěrečné zkoušky nebo pouze úspěšným složením státní závěrečné zkoušky ve standardní době zvýšené o jeden rok. Zákon o vysokých školách používá pojem řádně ukončené studium, které je nutné považovat za synonymum pojmu úspěšné absolvování studia. Pokud stěžovatel studium ukončil řádně, došlo k úspěšnému absolvování studia a v žádném případě nebylo možné tvrdit, že by studia neukončil úspěšně tak, jak to naznačuje krajský soud. Podle stěžovatele tak řádným ukončením studia došlo ke „
smazání historie
“. Pro opačný výklad neexistovala v zákoně žádná opora. Stěžovatel také vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že vysoké školy mohou vybírat poplatky za další a delší studium jen na základě svého volného uvážení, aniž by při tom byly jakkoliv limitovány zákonnými mantinely nebo obecnými principy práva. Krajský soud zdůraznil, že výklad musí být vždy v intencích zákona, ale přitom je ponecháno pouze na vysoké škole, jaký poplatek bude požadovat. Stěžovatel naopak uvedl, že vysoké školy mají určitou míru autonomie a požívají akademických svobod, ale to neznamená, že jejich autonomie je bezbřehá. Autonomii mají pouze v rámci své samosprávné působnosti. V daném případě stěžovatel zdůraznil princip aplikace zásady legitimního očekávání, který našel odraz v § 2 odst. 4 správního řádu. V souvislosti s výkladem právních norem odkázal stěžovatel na nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, s tím, že existují-li dva výklady právní normy, které jsou v praxi používány, pak by vždy měla být dána přednost výkladu, který méně zatěžuje studenty, podle zásady
in dubio mitius
.
Podle stěžovatele se také krajský soud dostatečně nezabýval rozdílem mezi delším a dalším studiem. Delší studium je nežádoucí jev, kdy student, s výjimkou odůvodněných případů, zcela zbytečně zatěžuje státní rozpočet svým laxním přístupem ke studiu. Zájmem společnosti je, aby student neodůvodněně neprotahoval dobu studia. Proto se zákonodárce rozhodl studenty motivovat, aby ukončili vysokou školu ve stanovené lhůtě. Další studium má zcela jiný obsah, a tedy i dopad. Další studium je naopak žádoucí jev a stát je podporuje. Poplatek za další studium je ekonomickou nutností a snahou, aby se studenti dále vzdělávali jen v těch oborech, které pro ně mají význam. Tyto poplatky by neměly mít v obecné rovině sankční charakter. Toto vnímání má pak vliv i na posuzování poplatků. Poplatek za delší studium je jednoznačně sankcí, zatímco poplatek za další studium takový charakter nemá. Student se nedopouští nežádoucího chování a poplatek je vyměřen všem stejně. Poplatek za delší studium je sankcí za to, že student studium neukončí v přiměřené lhůtě. Pokud se ale student rozhodne k dalšímu studiu, ve kterém pokračuje řádně, není důvod k vyměření poplatku za delší studium. Student totiž toto další studium nestuduje déle, než je obvyklé. Pokud by úvaha krajského soudu byla správná, bylo by z pohledu poplatku postaveno naroveň delší a další studium, respektive naroveň by byli postaveni „
věční
“ studenti, kteří si studium bez vážného důvodu prodlužují, se studenty, kteří mají zájem rozvíjet své vzdělání dalšími směry. Krajský soud neodůvodnil svou úvahu, kterou staví obsahově naroveň poplatek za další studium a delší studium. Stěžovatel postrádal jasně formulovaný a odůvodněný závěr, podle kterého by bylo možno studenty bez zjevného důvodu studující déle, než je obvyklá stanovená doba studia, srovnávat se studenty, kteří si zvyšují kvalifikaci v jiném popř. nadstavbovém oboru dalším studiem poté, kdy řádně ukončili předchozí studium.
Stejně tak vyjádřil stěžovatel nesouhlas s názorem krajského soudu, že poplatky mají studenty především motivovat, a nemají tedy sankční charakter. Motivace může být pozitivní – příslibem odměny nebo negativní – pohrůžkou újmy, tedy trestu. Stěžovatel uvedl, že každý poplatek je nepochybně újmou v majetkové sféře studenta, proto je vnímán negativně jako trest. Z toho důvodu má poplatek, který se stanoví v případě delšího studia, tedy v případě porušení povinnosti studovat řádně, jednoznačně sankční charakter, na rozdíl od poplatku za další studium, který se ukládá všem studentům bez rozdílu pouze na základě skutečnosti, že se účastní dalšího studia. Stěžovatel dodal, že dle stávající judikatury Nejvyššího správního soudu lze v zásadě na správní trestání vztáhnout zásady trestního řízení.
Stěžovatel dále namítl, že krajský soud se nezabýval zkoumáním, zda byl porušen zákaz retroaktivity, protože shledal, že poplatek za delší studium není sankcí. Stěžovatel měl za to, že dostatečně odůvodnil, že poplatek za delší studium je, na rozdíl od poplatku za další studium, sankcí. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2011, čj. 4 As 26/2011-176, č. 2583/2012 Sb. NSS, s tím, že každý by měl vědět, jaké jednání je nepřípustné a jakou utrpí újmu, pokud se takového jednání bude dopouštět. V tomto případě ale studenti nevěděli, že další studium bude sankcionováno poplatkem, a to podle názoru žalované až do konce maximální doby studia. Z toho důvodu měl stěžovatel za to, že vyměření poplatku za delší studium při dalším studiu je nezákonné.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně a rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) V dané věci je mezi účastníky sporné, zda měl být ve vztahu ke stěžovateli při vyměřování poplatku za studium aplikován § 58 odst. 3 nebo odst. 4 zákona o vysokých školách.
Článek 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že „[o]
bčané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách
“. Citovaný článek tak zakotvuje právo občana na bezplatné vzdělání na vysoké škole. Nicméně toto právo není absolutní, ale je omezeno schopnostmi občana a možnostmi společnosti. V zákoně o vysokých školách zákonodárce stanovil, kdy je delší bezplatné studium nebo další bezplatné studium nad možnostmi společnosti. Takové omezení má racionální důvody, a to umožnit bezplatný přístup k vysokoškolskému vzdělání zásadně každému, kdo k tomu má příslušné schopnosti, v jednom studijním programu, resp. na sebe navazujících programech, pokud studium absolvuje ve stanovené přiměřené době, a naopak zpoplatnit studium dalšího studijního programu, resp. na sebe navazujících programů, a studium, které trvá déle než po stanovenou přiměřenou dobu. Z hlediska intenzity je omezení základního práva velmi zdrženlivé, nemá diskriminační povahu a sleduje zcela legitimní účel – spravedlivé a společensky účelné rozdělení prostředků na vysokoškolské vzdělání mezi ty, kteří na toto vzdělání aspirují. Zákonodárce tak při stanovení poplatku za studium v mezích ústavních mantinelů využívá své zmocnění pro regulaci přístupu k vysokému školství. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem krajského soudu, že funkce poplatku za delší studium má být především motivační a regulační. Poplatek má povahu finančního postihu v případě, že se jednotlivec chová určitým způsobem, který zákonodárce nepreferuje, ale ani nezakazuje. Student může volit mezi dovolenými způsoby chování, avšak v případě, že se chová způsobem zákonodárcem nepreferovaným, musí za to zaplatit, zatímco v opačném případě platit nemusí. V žádném případě ovšem nejde o sankci, tedy o trest za právem nedovolené jednání. Jak je patrno z § 63 zákona o vysokých školách, ve kterém jsou stanoveny povinnosti studenta, ale i z ostatních ustanovení tohoto zákona, nikde není stanovena povinnost studenta či absolventa ukončit své studium ve standardní době studia. V důvodové zprávě k návrhu zákona o vysokých školách je k § 43 a standardní době studia výslovně uvedeno: „
Není to povinná doba studia. Studenti mohou splnit podmínky pro absolvování daného studijního programu v čase kratším, případně delším, než je standardní doba
.“ Student či absolvent tedy nejedná v rozporu s právem, když studuje déle, než je standardní doba studia. V tomto případě by se dala využít paralela se stanovením místního poplatku ze psů podle § 2 odst. 3 věty třetí zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích. Podle tohoto ustanovení může obec u druhého a každého dalšího psa zvýšit horní hranici sazby až o 50 %. Ve smyslu stěžovatelovy logiky by to tedy znamenalo, že držitelé psa jsou za druhého a každého dalšího psa sankcionováni. Smyslem tohoto ustanovení je však regulace počtu psů na území obce, nikoliv postih držitele psů za držení více než jednoho psa. Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že v případě poplatku za delší studium se jedná o sankci v přísném slova smyslu.
Přesto však je nutno se stěžovatelem souhlasit v tom, že pravidlo zakotvené v § 58 odst. 3 větě za středníkem zákona o vysokých školách, jež stanoví, že „
do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou
“, může být aplikováno pouze na dobu studia po účinnosti zákona č. 147/2001 Sb. V rozsudku ze dne 25. 4. 2007, čj. 9 As 8/2007-94, Nejvyšší správní soud uvedl: „
Navíc je třeba připomenout, že v případě studentů, jejichž celková doba studia zasahuje před 1. 7. 2001 tak, jako je tomu v případě účastníka řízení, je nutné se rovněž vypořádat s faktem, že možnost zápočtu doby předchozího studia v bakalářských a magisterských studijních programech, které nebylo řádně ukončeno, byla do zákona o vysokých školách zařazena až novelou provedenou zákonem č. 147/2001 Sb., a to s účinností právě k 1. 7. 2001. Pouze na okraj v tomto ohledu Nejvyšší správní soud poukazuje na princip ochrany důvěry občanů v právo a s ním související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem, který spočívá v tom, že není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti
.“ Právní pravidla musí jednotlivci umožňovat volbu mezi různými druhy jednání, jež právo určitým způsobem kvalifikuje, např. podrobuje, anebo naopak nepodrobuje, zpoplatnění. To tedy znamená, že právo má usilovat o to, aby kvalifikační kritéria, která používá, byla časově zakotvena pokud možno až do doby po účinnosti právního předpisu stanovujícího nové pravidlo chování, a pokud možno se má vyvarovat toho, aby tato kritéria byla vázána na okolnosti nastalé před účinností nové úpravy, neboť tyto okolnosti jednotlivec již nemůže zpětně svým chováním změnit. Výjimky z tohoto pravidla, tedy zpětné působení práva v tom smyslu, že právo minulé události nově kvalifikuje pro jednotlivce přísnějším (nevýhodnějším) způsobem, jsou možné pouze výjimečně, za situace, kdy potřeba změny a nového (vůči jednotlivci přísnějšího) obsahu právní regulace je natolik intenzivní, že při porovnání konkurujících si zájmů a hodnot opravňuje k zásahu do právní jistoty a důvěry jednotlivců v to, že právo bude stanovováno způsobem, jenž jim umožní přizpůsobit jeho obsahu své jednání. Taková potřeba, a tedy důvod k připuštění zpětného působení § 58 odst. 3 věty za středníkem zákona o vysokých školách ve znění zákona č. 147/2001 Sb., není dána. Zájem zákonodárce na racionálnějším chování studentů vysokých škol je jistě zcela legitimní, ale právní úprava motivující zavedením poplatkové povinnosti k takovému jednání má působit na aktuální chování studentů po okamžiku své účinnosti, a nikoli znevýhodnit určité studenty za chování před účinností zpřísňující úpravy, které je sice z pohledu platného práva nežádoucí, avšak na něž staré dříve platné právo pohlíželo jako na jednání, které není třeba poplatkově postihovat. Proto je § 58 odst. 3 věta za středníkem zákona o vysokých školách ve znění zákona č. 147/2001 Sb. použitelný pouze na doby studia po 1. 7. 2001.
V další stížní námitce vytýkal stěžovatel krajskému soudu i žalované nesprávnou aplikaci § 58 odst. 3 a odst. 4 zákona o vysokých školách.
Podle § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách „[s]
tuduje-li student ve studijním programu déle, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Od celkové doby studia vypočtené podle tohoto odstavce se však nejdříve odečte uznaná doba rodičovství
.“
Podle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách „[s]
tuduje-li absolvent bakalářského nebo magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každý další započatý jeden rok studia nejvýše základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li absolvent bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho. Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola poplatek za studium podle odstavce 3
.“
Z citovaných ustanovení je jazykovým a systematickým výkladem možno dospět k závěru, že použitím pojmu
student
v hypotéze odstavce 3 a pojmu
absolvent, který studuje
v dalším studijním programu v hypotéze odstavce 4, je úmyslně odlišeno postavení těchto dvou subjektů a při stanovování poplatků jsou jim určeny různé právní režimy. V prvním případě se jedná o studenta, který studuje v delším studiu, zatímco v odstavci 4 je absolvent osobou, která již řádně ukončila studium na některé z vysokých škol (§ 45 odst. 3, § 46 odst. 3 zákona o vysokých školách), získala akademický titul (§ 45 odst. 4, § 46 odst. 4 a odst. 5 zákona o vysokých školách) a zároveň započala další studium. Jedná se tedy o studenta, na kterého musí být po splnění vymezených podmínek aplikován § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách. Pokud tedy absolvent některé z veřejných vysokých škol pokračuje v dalším studiu, je nutno na něj aplikovat § 58 odst. 4 a vyměřit mu poplatek za další studium.
Ustanovení § 58 odst. 4 věta druhá zákona o vysokých školách stanoví, že i absolventovi může být vyměřen poplatek za delší studium podle odstavce 3. Vztah § 58 odst. 3 a odst. 4 je v případě poplatků za delší studium vztahem obecného a speciálního ustanovení. Ustanovení § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách se na absolventa použije až v případě, kdy překročí ve svém dalším studiu standardní dobu studia uvedenou v § 45 odst. 2 nebo v § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách.
Aby dospěl Nejvyšší správní soud k uvedenému závěru, musel vyložit pojem
celková doba dalšího studia
použitý v hypotéze § 58 odst. 4 věty druhé zákona o vysokých školách. Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem krajského soudu, že pojem
celková doba studia
použitý v § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách a pojem
celková doba dalšího studia
použitý v odstavci 4 citovaného ustanovení jsou totožné, tedy že se do nich započítávají všechna studia, která byla ukončena jinak než řádně, nehledě na to, zda je student studentem, který studuje ve svém prvním studiu před řádným ukončením, či zda je absolventem ve svém dalším studiu. Ustanovení § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách používá pojem
celková doba dalšího studia
a oproti pojmu
celková doba studia
se liší právě slovem další. Toto slovo ve spojení se studiem není bezobsahové, ale vyjadřuje, že absolvent studuje v režimu dalšího studia. V souladu se systematickým výkladem je tak možno dospět k závěru, že je-li použit v odstavci 4 citovaného ustanovení pojem celková doba dalšího studia, jedná o celkovou dobu studia absolventa v jeho dalším studiu a daný pojem je tak oproti celkové době studia zúžen. Pokud tedy celková doba studia v tomto dalším studiu překročí standardní dobu studia, přechází absolvent z režimu odstavce 4 citovaného ustanovení, tedy z dalšího studia, a nachází se v režimu odstavce 3 citovaného ustanovení, je v delším studiu a vysoká škola mu vyměří poplatek za delší studium.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se stěžovatelem, že vyměřuje-li veřejná vysoká škola absolventovi poplatek za studium, musí postupovat podle § 58 odst. 4 zákona o vysokých školách a musí mu vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje v matrice studenta záznam o předchozích studiích ukončených jinak než řádně, v nichž studoval před řádným ukončením svého předchozího studia. Až v případě, kdy celková doba studia absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle § 45 odst. 2 nebo § 46 odst. 2 zákona o vysokých školách, má vysoká škola postupovat podle § 58 odst. 3 citovaného zákona a má vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
Co se týče stížní námitky nejednotného výkladu a aplikace ustanovení zákona o vysokých školách při rozhodování o poplatcích spojených se studiem, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že se správní praxe jedné vysoké školy může lišit od jiné vysoké školy za předpokladu, že každá vysoká škola má jiné interní předpisy, ovšem pokud je tak činěno v intencích zákona. I pro samosprávu, představuje-li výkon veřejné moci, jak je tomu i v tomto případě, totiž platí čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož „[s]
tátní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon
“. Veřejná vysoká škola má pravomoc stanovit v souladu s § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách výši poplatku, formu placení a jeho splatnost. Zákon o vysokých školách však jasně vymezuje, jaké poplatky a při splnění jakých podmínek veřejné vysoké školy vybírají. Veřejná vysoká škola není oprávněna si podle své libovůle stanovovat ve svých interních předpisech, v jakých případech bude vybírat poplatek za delší anebo další studium, protože by to bylo v rozporu s citovaným článkem Ústavy. Vysoké školy nemohou vybírat poplatky za další a delší studium jen na základě svého uvážení, aniž by byly limitovány zákonnými mantinely zužujícími tento volný prostor nebo obecnými principy práva.
V této souvislosti je však nutno dodat, že se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele ohledně jeho legitimního očekávání v souvislosti s praxí ostatních vysokých škol při vyměřování uvedených poplatků za studium. Legitimní očekávání je totiž spojeno se správní praxí, kterou si vytvoří konkrétní správní orgán, a to tam, kde mu zákon dává prostor pro správní uvážení. Otázkou správní praxe a legitimního očekávání se zabýval Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, v němž uvedl: „
Princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny). Tento ústavní princip, jejž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 in fine správního řádu. V citovaném ustanovení je uvedeno, že správní orgán dbá ,
i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly‘
. Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy
.“ V případě stěžovatele nelze argumentovat legitimním očekáváním, protože se v dané věci nejedná o správní praxi, tedy ani ne o její nejednotnost, ale o nesprávný výklad a aplikaci právní normy.
Se zřetelem na výše uvedené postupovaly správní orgány obou stupňů ve věci stěžovatele v rozporu se zákonem, když aplikovaly ve vztahu ke stěžovateli § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách, místo odstavce 4 citovaného ustanovení. Proto měl krajský soud pro toto pochybení obě správní rozhodnutí zrušit.
*)
S účinností od 1. 4. 2013 byl § 58 odst. 3 dále změněn zákonem č. 48/2013 Sb.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.