Vydání 2/2018

[9] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda je předkládaná otázka vskutku vykládána rozdílně, tedy zda má rozšířený senát pravomoc rozhodnout dle § 17 odst. 1 s. ř. s. předloženou otázku. Jak vyplývá z dále uvedeného, žádný rozkol v judikatuře v této oblasti neexistuje.

[10] Sporným ustanovením je § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Podle odstavce 2 se dokazování v soudním řízení „ “ Podle odstavce 3 „[Národní bezpečnostní úřad] “ (poznámka pod čarou 42 míří na soudní řád správní).

[11] Rozšířený senát předesílá, že všechny rozsudky, dle čtvrtého senátu údajně rozporné, na sebe navazují, navzájem se citují. Pokud se v nich objevují nové právní závěry, v předchozích rozsudcích nevyslovené, jde o přirozenou reakci na nová fakta případu, a tedy přirozený vývoj „“ práva.

[12] Nejstarší z údajně konfliktních rozsudků, uváděných čtvrtým senátem, je rozsudek Městského soudu v Praze čj. 9 Ca 82/2007-34. Tento rozsudek je nicméně pro pravomoc rozšířeného senátu irelevantní, neboť rozšířený senát nesjednocuje rozpory mezi judikaturou krajských soudů, resp. judikaturou krajských soudů a Nejvyššího správního soudu. K sjednocování judikatury krajských soudů slouží rozhodování tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti (§ 12 odst. 1 s. ř. s.).

[13] Nejstarší z rozsudků Nejvyššího správního soudu, jimiž argumentuje čtvrtý senát, je rozsudek čj. -74. V daném případě byl aplikován ještě zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů. Nejvyšší správní soud zde nejprve obsáhle reprodukuje judikaturu Ústavního soudu k tomuto zákonu a dále judikaturu Nejvyššího správního soudu. Z ní plyne, že při provádění bezpečnostního pohovoru podle § 30 zákona o ochraně utajovaných skutečností má navrhovaná osoba právo seznámit se s konkrétními zjištěnými skutečnostmi, nikoliv jen s jejími indiciemi. Toto právo může být omezeno pouze v případech, kdy by takové seznámení bylo v rozporu s požadavky téhož zákona. I v tomto případě je však Nejvyšší bezpečností úřad povinen se s důvody omezení tohoto práva v odůvodnění následného rozhodnutí vyrovnat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 7 As 9/2006-71). Dále citoval související azylovou judikaturu, z níž plyne, že v azylovém řízení nelze žadateli o azyl odepřít možnost seznámit se s obsahem utajované skutečnosti, na které je postaven základ zamítnutí azylové žádosti (rozsudek ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58, č. 1337/2007 Sb. NSS). Konečně pátý senát vyšel též z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2008, čj. 2 As 31/2007-107, č. 1885/2009 Sb. NSS, podle něhož . Pátý senát následně uvedené rozsudky aplikoval na fakta svého případu. Dospěl k závěru, že rozhodující důvody zamítnutí žalobcovy žádosti byly obsaženy ve spise, který žádnému utajení nepodléhal. Žalobce tak měl přístup ke všem relevantním důkazním prostředkům. Celé rozhodnutí pátého senátu je postaveno na tom, že za určitých okolností je možné provádět dokazování též těmi částmi spisu, které jsou jinak utajeny. To bude vždy třeba zvažovat v „“, a to poměřováním práva žalobce a zájmu na ochraně utajovaných skutečností.

[14] O rok a půl později vydal Nejvyšší správní soud rozsudek čj. -94 (tento rozsudek byl předmětem přezkumu Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, , stížnost č. 35289/11, srov. k tomu dále). Devátý senát zde již podal výklad § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Podle něj „ “. Rozšířený senát tato slova chápe jednoznačně tak, že znepřístupnění informací v průběhu soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování není automatické, ale nastává jen tehdy, pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou zákonné předpoklady. Devátý senát vysvětlil, jaké důvody vedly soud k vyloučení informací z dokazování v tomto případě. Dále zdůraznil, že pokud jsou dané informace znepřístupněny žalobci, musí mít soud plný přístup k podkladům rozhodnutí obsaženým ve správním spisu.

[15] Následující rok byl vydán rozsudek čj. -101. Sedmý senát vyšel z judikatury citované již pátým senátem ve věci čj. 5 As 44/2006-74 (viz bod [13] shora) a , že „ “ Vysvětlil, že judikáty, byť interpretující právní úpravu podle zákona o ochraně utajovaných skutečností, jsou v otázce soudního dokazování plně aplikovatelné i na právní úpravu § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací. Z toho dle sedmého senátu plyne, že dokazování utajovanými skutečnostmi je v soudním řízení možné, neshledá-li soud zákonné důvody pro jejich vyloučení. Při soudním přezkumu tedy nelze obecně vyloučit dokazování obsahu utajovaných informací, ovšem musí být stanoveny zvláštní podmínky pro zajištění ochrany utajovaných informací: „ “

[16] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jediné, co se v tomto judikátu objevuje nově, je návod jak postupovat, pokud soud důvod pro vyloučení určité informace z dokazování, jakkoliv má tato informace charakter utajované skutečnosti. V takovémto případě bude provedeno dokazování, což ovšem plyne z veškeré předchozí judikatury.

[17] Ve věci řešené sedmým senátem byl důvodem zrušení rozsudku městského soudu nesprávný obecný závěr, že dokazování ohledně věcného obsahu utajovaných informací nepřipadá (nikdy) v úvahu. Navíc postup, kterým městský soud vyloučil utajované informace z dokazování a z možnosti nahlížení žalobcem, nebyl přezkoumatelný. Ve spise nebyly v utajované části vůbec založeny podklady, na základě kterých by mohl být vyvozen závěr, že by seznámení účastníků řízení s utajovanými informacemi vedlo k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie: „“

[18] Na právě uvedenou věc o rok později navázal další rozsudek sedmého senátu čj. -28. V tomto rozhodnutí v podstatě sedmý senát jen opakoval své předchozí právní názory a v souladu s letitou judikaturou znovu řekl, že správní soud je povinen zkoumat postup a důvody rozhodnutí v úplnosti, tedy i nad rámec uplatněných žalobních bodů. Zjištěné skutečnosti musí soud v odůvodnění svého rozhodnutí popsat jen v těch mezích, aby nepopřel smysl ochrany utajovaných skutečností. Nicméně z odůvodnění jeho rozhodnutí musí být patrné, že se zabýval důvody, pro které bylo stěžovateli osvědčení odejmuto. Vedle toho je povinen vyhodnotit důvodnost utajení utajovaných informací: „“ Rozšířený senát na tomto místě zdůrazňuje, že sedmý senát, ve shodě s předchozí judikaturou, nevyzývá k bezbřehému dokazování utajenými skutečnostmi, ale vyzývá k řádnému dokazování tam, kde pro utajení daných skutečností nejsou žádné důvody.

[19] Následující měsíc byl vydán rozsudek čj. -40. Třetí senát zde navázal na ustálenou judikaturu, obsáhle citoval zejména z rozsudku čj. -101. Třetí senát zdůraznil, že tentokráte v rozsudku městského soudu nechyběla úvaha o tom, zda je v dané věci omezení práva na spravedlivý proces přiměřené, či nikoli. Také Nejvyšší správní soud důkladně prostudoval utajovanou část soudního spisu a zabýval se otázkou, zda bylo její oddělení opravdu nezbytné pro ochranu veřejného zájmu: „ “

[20] Ze stejných premis vycházel o pět měsíců mladší rozsudek čj. -25. Třetí senát zde mj. detailně vysvětlil, proč nelze mechanicky aplikovat judikaturu ve věcech azylových na řízení o bezpečnostní prověrce, a proč tedy lze v posléze uvedeném typu řízení omezit přístup žalobce k utajovaným informacím, tvořícím část správního spisu, jakkoliv něco takového není možné v řízení azylovém (viz též cit. v bodě [13]). Stávající judikaturu třetí senát shrnul tak, že v případě omezení procesních práv účastníka řízení je „ suplovat “ Rozšířený senát na tomto místě konstatuje, že třetí senát zde tedy potvrdil judikaturu, podle níž se buď důkaz utajenou částí spisu před soudem provede, anebo soud vysvětlí, proč ze zákonných důvodů (viz bod [10] shora) takový důkaz provést nelze a proč k němu nebude mít žalobce přístup.

[21] Rozšířený senát tedy na tomto místě dochází k závěru, že není rozporná, ale je naopak naprosto jednotná. Již od počátku své existence k soudnímu přezkumu rozhodování o bezpečnostních prověrkách dospěla k závěru, že v soudním řízení lze provádět dokazování i ohledně obsahu utajovaných skutečností, ledaže jsou splněny zákonné předpoklady pro znepřístupnění takovýchto informací žalobci (viz bod [13] shora). Znepřístupnění informací v průběhu soudního řízení a jejich vyloučení z běžného dokazování proto není automatické, ale nastává jen tehdy, pokud soud dospěje k závěru, že k vyloučení takovýchto informací budou zákonné předpoklady (viz bod [14] shora). přehledně vysvětlila, jak má eventuální dokazování utajenými informacemi probíhat (viz body [15] a [16] shora).

[22] Rozšířený senát dále zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá v této otázce odchýlit od konstantní judikatury. Z jeho usnesení to není zcela patrné, neboť se toliko přiklání k údajnému „“ (ve skutečnosti však neexistujícímu) názorovému proudu, který prý dokazování utajovanými skutečnostmi vylučuje. I kdyby snad rozšířený senát hodnotil argumentaci v bodě 17 usnesení čtvrtého senátu jako návrh na vyslovení právního názoru, podle něhož v řízení před správními soudy o bezpečnostní prověrce nelze nikdy utajenými skutečnostmi dokazovat, ani to by neumožnilo rozšířenému senátu rozhodovat se od stávající judikatury.

[23] Ve věci (cit. v bodu [14] shora) Evropský soud pro lidská práva výslovně potvrdil, že stávající výklad § 133 odst. 2 a 3 zákona o ochraně utajovaných informací je v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku mj. uvedl, že „ [zákona o ochraně utajovaných informací] “, což dle Evropského soudu pro lidská práva poskytuje další významnou záruku zachování požadavků spravedlivého procesu kladeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ze spisu vyplynulo, že se městský soud skutečně zabýval otázkou, zda by důkaz „“, čímž zajistil zvýšenou úroveň ochrany práv stěžovatele (bod 76 rozsudku ve věci , s odkazem na rozsudek velkého senátu ze dne 16. 2. 2000, , stížnost č. 29777/96, Reports 2000-II, bod 49). Evropský soud pro lidská práva rovněž obsáhle citoval judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne závěr vylučující automatičnost utajení informací v soudním řízení i to, že soudci musí posoudit, zda je namístě uchovat tyto informace v režimu utajení (body 37, 38 a 65 rozsudku ve věci ).

[24] Rozšířený senát proto shrnuje, že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci, ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1 Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Rozšířený senát by naopak byl příslušný rozhodnout spornou otázku, pokud by návrh předkládajícího senátu směřoval ke standardu ochrany lidských práv ve srovnání s rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva, respektive k modifikaci stávající judikatury, pokud by takovýto návrh zůstal uvnitř mezí vyslovených Evropským soudem pro lidská práva. Změna judikatury, směřující k paušálnímu vyloučení možnosti provést důkaz utajovanou informací, by však byla bez dalšího rozporná se závazným rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci .

[25] V již citované věci sp. zn. k otázce přístupu k závěrům zpravodajských služeb, tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného, pátý senát ještě za platnosti předchozího zákona uvedl, že „ [zákona o ochraně utajovaných skutečností]“ Tento závěr dále vysvětlil devátý senát v citovaném rozsudku čj. -94 (viz výše). Ve svém rozhodnutí se totiž mj. zaměřil na otázku, zda informace, o které žalovaný a městský soud opřely své rozhodovací důvody, poskytují dostatečný podklad k závěru o bezpečnostní nespolehlivosti. Zdůraznil, že „[z] “ To devátý senát dále specifikuje.

[26] Názor pátého senátu byl dále konkretizován rozsudkem čj. -101. Sedmý senát se přihlásil k závěrům pátého senátu, podle něhož sdělení zpravodajských služeb je nutno považovat za podkladový akt bezpečnostního řízení. Ztotožňuje se i s tím, že Nejvyšší bezpečnostní úřad nemá právo takové akty přezkoumávat. To však dle sedmého senátu neznamená, že tyto akty mohou být pouze vyjádřením názoru, bez patřičného a soudem přezkoumatelného skutkového podkladu zachyceného ve spise. Sedmý senát k tomu dále vysvětlil, že za provedení a výsledek bezpečnostního řízení odpovídá Nejvyšší bezpečnostní úřad. Proto je v zákoně stanoveno oprávnění vyžadovat součinnost jiných orgánů, které jsou povinny žádosti vyhovět. „ [Nejvyššímu bezpečnostnímu úřadu] [Nejvyššího bezpečnostního úřadu] [Nejvyšší bezpečnostní úřad] ‚uvěří‘“ Sedmý senát zdůraznil, že správní soud musí mít v rámci soudního přezkumu přístup ke všem informacím, na základě nichž bylo rozhodnuto v bezpečnostním řízení. Soud je zde ve zvýšené míře než při „“ soudním řízení garantem práva na spravedlivý proces, což vyžaduje i zvýšenou aktivitu soudu vůči postupu veřejné správy. Neměl-li by soud k takovým informacím přístup, o účinnou soudní kontrolu by se nejednalo, což by bylo nutno považovat za protiústavní stav: „‚slepý‘ “ Sedmý senát vyšel rovněž z věci sp. zn. , citoval pasáž o výsledku šetření zpravodajské služby (viz bod [25] shora) a zdůraznil, že je evidentní, že v odkazované věci soud příslušné skutkové podklady měl k dispozici, neboť byly součástí spisu.

[27] Na toto rozhodnutí sedmého senátu navázal rozsudek čj. -28. Zde byla informace zpravodajské služby pro účely bezpečnostního řízení dostatečně konkrétní, ale zcela u ní absentovalo cokoli, co by nezávislému příjemci informace umožnilo učinit si závěr o její věrohodnosti: „ “ Takový podklad rozhodnutí není v právním státě dle sedmého senátu přípustný. Představa, že soud uvěří zpravodajské službě, aniž by měl možnost si ověřit, že její tvrzení spočívají na skutečných a pravděpodobně pravdivých informacích, by znamenala rezignaci na kontrolní funkci správního soudnictví vůči veřejné správě.

[28] Sedmý senát rovněž vysvětlil, jak by informace zpravodajské služby měly vypadat. Postačoval by konkrétní popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Za těchto podmínek by si již soud mohl učinit úsudek, zda jsou natolik věrohodné, aby mohly zasáhnout do osudu jednotlivce tím, že na jejich základě ztratí způsobilost pro práci s utajovanými informacemi. Pokud tak zpravodajská služba neučiní, její informace nemohou být podkladem pro závěr o existenci bezpečnostního rizika. Nebude-li Nejvyšší bezpečnostní úřad schopen existenci tohoto rizika dovodit i z jiných, na zjištěních zpravodajských služeb nezávislých, informací, může se stát, že neunese důkazní břemeno o existenci bezpečnostního rizika. Je na zpravodajských službách a Nejvyšším bezpečnostním úřadu, aby zvážily, zda větším rizikem je poskytnutí příslušných informací soudu, anebo rezignace na jejich uplatnění v bezpečnostním řízení.

[29] V rozporu s tímto názorem není ani rozsudek třetího senátu čj. -40. Zde třetí senát dovodil, aniž by mohl dané informace samozřejmě blíže konkretizovat, že utajovaná část spisu obsahuje informace, ze kterých plyne kontakt stěžovatele s osobami, které vyvíjí nebo vyvíjely činnost proti zájmu České republiky. Z této části spisu je patrné, že zpravodajské služby činnost těchto osob úspěšně a přehledně monitorují. Stejně tak bylo zmapováno i spojení stěžovatele s těmito osobami: „“

[30] Judikaturu sedmého senátu vyjádřenou ve věcech sp. zn. a citoval a výslovně potvrdil rozsudek čj. -25: „ [Nejvyššího bezpečnostního úřadu] [Nejvyššího správního soudu] […] “ (zde třetí senát odkazuje na oba rozsudky sedmého senátu; zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[31] sedmého senátu byla výslovně potvrzena a aplikována též v rozsudku čj. 8 As 73/2012-43.

[32] Rozhodovací praxe soudu je tedy v otázce přístupu k závěrům zpravodajských služeb, tvořících podklad pro rozhodnutí žalovaného, naprosto jednotná. Žalovaný ani správní soudy sdělení zpravodajských služeb nepřezkoumávají v takovém rozsahu a takovým způsobem, který je ve správním soudnictví obvyklý. nicméně zdůraznila, že byť jde o podkladové akty, nemohou být zprávy zpravodajských služeb pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu zachyceného ve spise a soudem ověřitelného. Žalovaný i správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost zpravodajské informace a její relevanci ve vztahu k bezpečnostnímu řízení.

[33] Rozšířený senát i v této otázce zvážil, zda se snad čtvrtý senát nehodlá odchýlit od konstantní judikatury. Čtvrtý senát k tomu uvedl, že ke „ .“ Tento názor se nicméně nijak netýká přístupu soudu k informacím obsaženým ve zprávách zpravodajských služeb. Navíc požadavek, aby se správní soud neomezil při svém přezkumu jen na žalobní body, nikdy nebyl ve správním soudnictví sporný. Ostatně ani čtvrtý senát nijak nevysvětluje, v čem je tento požadavek v rozporu s jakýmkoliv právním názorem zdejšího soudu. Rozšířený senát jen pro úplnost doplňuje, že právě požadavek, aby soud rozhodoval v těchto typech řízení i nad rámec žalobních námitek, byl jednou z nezbytných podmínek souladu české praxe s požadavky spravedlivého procesu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci , bod 75).