Vydání 7-8/2015

(...) Financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními předpisy systematicky a podrobně upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují vždy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, § 66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a § 70 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů. Byť se tato ustanovení terminologicky vždy mírně odlišují (v závislosti na typu voleb a době vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu všechna vycházejí z téhož principu, podle něhož se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpočtu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotněprávní podmínky financování výdajů státních úřadů a volebních orgánů, které tyto vynaloží v souvislosti s konáním voleb.

Procesními aspekty této problematiky se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v citovaném rozsudku čj. 5 Ans 7/2011-90. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl, že již z povahy věci se liší způsob financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu nebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Státní volební komise). Zatímco totiž organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel], obce, kraje a hlavní město Praha i činnosti vykonávané v přenesené působnosti, kterými jsou též činnosti správních úřadů a volebních orgánů související s volbami, financují z vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb tedy patří mezi výdaje územních rozpočtů [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Jelikož však podle volebních zákonů mají být tyto výdaje v plné výši hrazeny ze státního rozpočtu, musí být odpovídající prostředky ze státního rozpočtu do územních rozpočtů převedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestičních účelových dotací, přičemž tyto se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajům jsou poskytovány přímo Ministerstvem financí, obcím jsou tyto poskytovány podle § 19 odst. 2 rozpočtových pravidel prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu se obce nacházejí. Právě k této činnosti krajů se posléze upínaly další úvahy Nejvyššího správního soudu uvedené ve shora označeném rozsudku, neboť předmětem řízení v dané věci byla tvrzená nečinnost krajského úřadu při vydání rozhodnutí o neposkytnutí obci (současnému stěžovateli).

Krom toho však Nejvyšší správní soud učinil i další zásadní úvahy, které je třeba zopakovat a na které je třeba s ohledem na předmět řízení v nyní rozhodované věci navázat. Nejvyšší správní soud tedy uvedl: "

."

K tomu nutno připomenout, že tyto závěry platí nejen pro výdaje spojené s volbami do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do Poslanecké sněmovny, do Senátu a volbami prezidenta, neboť jak již bylo uvedeno v úvodu, všechny volební zákony upravující volby do vyjmenovaných zastupitelských sborů a volby prezidenta obsahují tutéž hmotněprávní úpravu financování voleb, jejíž podstatou, pokud jde o územně samosprávné celky (obce a kraje), je jejich právo na plnou úhradu těch výdajů, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpočtů důvodně vynaložily.

O to, které výdaje jsou těmi, jejichž náhradu má obec právo požadovat, je přitom veden spor v nyní rozhodované věci. K tomu je třeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti věci.

V souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konanými ve dnech 2. a 3. 6. 2006 byl na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1455 ze dne 14. 4. 2006 zvýšen rozpočet stěžovatele o částku 643 016 Kč s tím, že použití těchto prostředků je účelově určeno na úhradu výdajů souvisejících s uvedenými volbami a řídí se směrnicí Ministerstva financí. Tato byla skutečně vyčerpána v částce 591 740 Kč. Ve zbytku byla vrácena. V souvislosti s volbami do zastupitelstev obcí konanými ve dnech 20. a 21. 10. 2006 byl rozpočet stěžovatele na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 2218 ze dne 14. 9. 2006 zvýšen o částku 730 000 Kč s obdobným rozpočtovým určením jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny. Tato byla vyčerpána v částce 732 736,49 Kč, tedy rozpočet stěžovatele byl posléze zvýšen ještě o částku 2 736,49 Kč.

Obě tato rozpočtová opatření byla následně předmětem kontroly zahájené finančním úřadem u stěžovatele dne 11. 2. 2010 s cílem ověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 44 rozpočtových pravidel. Ze zprávy o kontrole ze dne 14. 11. 2011 vyplynulo, že za porušení rozpočtové kázně finanční úřad v případě financování voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006 považuje mj. úhradu nájmu za pronájem místností od příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stěžovatel, částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje a úhradu 10 kusů korkových nástěnek a v případě financování voleb do zastupitelstev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006 považuje za porušení rozpočtové kázně mj. úhradu nájmu za pronájem místností od příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stěžovatel, a částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje. Kromě těchto kontrolních zjištění, proti kterým stěžovatel brojil žalobou u krajského soudu, učinil finanční úřad i další zjištění, kdy například za porušení rozpočtové kázně považoval nákup stravenek přidělených členům volební komise v hodnotě vyšší, než připouští směrnice Ministerstva financí, úhradu nájmu za pronájem místností ve vlastnictví stěžovatele či vybavení volebních místností nad rámec povinného vybavení volebních místností požadovaného volebními zákony. Tato ostatní kontrolní zjištění stěžovatel žalobou a ani kasační stížností nenapadá, a proto se jimi Nejvyšší správní soud nezabývá.

Jelikož základní premisou finančního úřadu, žalovaného a též krajského soudu je úvaha, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je třeba, aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval charakterem této směrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Podle čl. 1 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na výdaje obcí, krajů a volebních komisí. Naopak se podle čl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpočtu prostřednictvím rozpočtových kapitol Ministerstva vnitra, Českého statistického úřadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahraničních věcí. Tato výluka je přitom logická s ohledem na již zmiňovaný odlišný způsob financování volebních výdajů obcí a krajů a výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu nebo její součástí. Z hlediska rozhodované věci je dále podstatný čl. 1 odst. 3 této směrnice, který taxativně vypočítává, které výdaje lze považovat za výdaje nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb, tedy výdaje, které podle názoru žalovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbytečné uvádět všechny tyto "" výdaje. S ohledem na předmět sporu v dané věci je však třeba uvést alespoň výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kancelářské potřeby (papír, psací pomůcky, pravítka, nůžky, sponky, desky na spisy apod.) a poštovní poplatky; výdaje uvedené pod bodem d), kterými jsou výdaje na pronájem nebytových prostorů na dobu nezbytně nutnou pro činnost volebních komisí potřebných pro konání voleb včetně školení členů volebních komisí, ozvučení těchto prostorů, provoz audiovizuální techniky, účelné a funkční vybavení volebních místností včetně nutných výdajů na jejich úklid, popřípadě na pronájem mobilního sociálního zařízení, výdaje na technický provoz, tj. náklady na otop, elektrický proud, plyn, vodu, páru; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zajištění distribuce hlasovacích lístků voličům, a to v částce 3 Kč na jednoho voliče; v případech, kdy distribuce hlasovacích lístků bude zajišťována prostřednictvím pošty, výdaje na poštovné, a to ve výši dohodnuté Ministerstvem vnitra s držitelem poštovní licence. Článek 2 této směrnice stanoví podrobnosti k zařazení přijaté účelové podle platné rozpočtové skladby, zajištění sledování čerpání účelové a zařazení výdajů. Článek 3 posléze upravuje povinnosti krajů související s předložením předběžného vyúčtování výdajů a souhrnného vyúčtování výdajů.

Pro úplnost lze dodat, že tato směrnice Ministerstva financí byla s účinností od 8. 1. 2014 zrušena směrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajů při financování voleb, která vedle ní zrušila i směrnici Ministerstva financí ze dne 11. 3. 2004, č. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu, a směrnici Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2012, č. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajů při financování volby prezidenta republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni těchto předpisů sjednocena pro všechny typy voleb.

Všechny uvedené směrnice jsou vnitřními předpisy. Tedy nejsou právní normou, neboť jim především chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podřízené orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, přičemž jejich vydávání je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených subjektů a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených subjektů (viz Boguszak, J.; Čapek, J. . Praha: , 1997, s. 74). Z toho vyplývá, že vnitřní předpisy mohou primárně ukládat úkoly a pokyny pouze těm, kteří podléhají řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Určitým typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podřízené orgány závazný při jejich rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení. V dané věci takový závazný právní výklad obsahuje shora částečně citovaný čl. 1 odst. 3, který určuje, jak mají při výkladu ustanovení volebních zákonů týkajících se financování výdajů souvisejících s volbami postupovat správní úřady podřízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanční ředitelství a finanční úřady rozhodující v dané věci [§ 4a odst. 1 písm. d), § 9 písm. a) a § 11 písm. a) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech^*), ve znění účinném od 1. 1. 2011].

Závaznost vnitřního předpisu však může stanovit i zákon. Směrnicí Ministerstva financí tak je především vázán krajský úřad, na který byla fakticky přenesena působnost poskytovatele do rozpočtů obcí; jde přitom o působnost přenesenou (§ 19 odst. 2 rozpočtových pravidel). Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z § 30 písm. b) krajského zřízení. Toto ustanovení je důsledkem nutnosti zajistit pokud možno jednotný výkon státní správy a současně je nástrojem k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy mj. pro státní rozpočet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle něhož ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své působnosti.

Dalším nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústřední správní úřady mohly plnit povinnost plynoucí z posledně uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnění k vydávání vnitřních předpisů, které tedy plyne právě z § 24 zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, z něhož současně vyplývá, že toto oprávnění ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům přísluší pouze v rozsahu jejich působnosti.

Namítá-li stěžovatel v této souvislosti nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu proto, že se dostatečně nevypořádal s jeho námitkami popírajícími oprávnění Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice, nelze mu přisvědčit. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je vyhrazena jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy závěry soudem vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy, kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, "", a to zejména tehdy, "[...][...] " (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvyšší správní soud neshledává, neboť krajský soud k podstatě žalobní námitky týkající se oprávnění Ministerstva financí k vydání aplikované směrnice sice stručně, avšak dostatečným způsobem argumentoval. Pokud snad podrobně nevyvrátil všechny dílčí stěžovatelovy argumenty, nezakládá to nepřezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek důvodů. Nutno přitom dodat, že jeho závěr je správný. Je sice pravdou, že podle volebních zákonů je pravomoc metodicky řídit organizační a technickou přípravu, průběh a provedení voleb přiznána Ministerstvu vnitra [§ 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu České republiky, § 8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev obcí], nicméně nelze pominout, že samotné financování voleb je již činností odlišnou. Jsou-li navíc volby financovány formou účelových dotací ze státního rozpočtu, a to přímo z kapitoly, jejímž správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upřít oprávnění metodicky řídit prostřednictvím směrnice správní úřady (krajské úřady), jejichž prostřednictvím jsou poskytovány.

Toto odlišení se nutně projevuje i v specifickém dvojím postavení územně samosprávných celků. Ty na straně jedné jako volební orgány činí úkony směřující k zajištění voleb a tuto činnost vykonávají v přenesené působnosti (§ 61 odst. 1 obecního zřízení), přičemž při této činnosti jsou ve smyslu § 61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení vázány směrnicemi ústředních správních úřadů. Nicméně s ohledem na shora uvedené by šlo o směrnice Ministerstva vnitra týkající se problematiky přípravy, průběhu a provedení samotných voleb. Územně samosprávné celky se však na straně druhé v důsledku toho, že ze svého rozpočtu platí výdaje související s konáním voleb, dostávají do postavení příjemce účelové ze státního rozpočtu, z níž mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzniká mezi územně samosprávným celkem a poskytovatelem (tj. mezi obcí a krajským úřadem nebo mezi krajem a Ministerstvem financí), již není finančním vztahem uvnitř hierarchicky uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu již nevykonávají přenesenou působnost, při níž by s ohledem na shora uvedený § 61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení byly vázány jakoukoli směrnicí ústředního správního úřadu. Obce si totiž v rámci tohoto vztahu toliko nárokují náhradu výdajů, které vynaložily při výkonu přenesené působnosti z vlastního rozpočtu. V podstatě tento jejich nárok na příjem do jejich rozpočtu má totožný charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpočtu pro porušení rozpočtové kázně, o který je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní samosprávné celky přenesen.

Žádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (čl. 93 odst. 1 Ústavy). Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané věci nepřicházelo do úvahy ani posouzení souladu směrnice Ministerstva financí s příslušným volebním zákonem, neboť, jak již bylo řečeno, vnitřní předpis není předpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vyložil ustanovení příslušného volebního zákona o financování výdajů souvisejících s volbami, které je jedinou hmotněprávní normou na úrovni právních předpisů, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stěžovatel, jsou výdaji důvodně vynaloženými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajům na tisk a roznášku městského zpravodaje Radniční listy obsahujícího volební informace uvedl, že tento výdaj byl nepochybně vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, a ve vztahu k výdajům na nákup 10 korkových nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, uvedl, že příslušný volební zákon požaduje vyvěšení vzorových hlasovacích lístků na viditelném místě. Krajský soud tedy sice správně konstatoval, že šlo o výdaje důvodně vynaložené, avšak dodal, že takové výdaje nelze nahradit, neboť nepatří mezi výdaje uvedené ve směrnici Ministerstva financí, což již je ze strany krajského soudu závěr nesprávný, jak bylo vyloženo shora.

K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že při hledání odpovědi na otázku, které výdaje lze považovat za výdaje důvodně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, je třeba vyjít z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skutečnost, že výdaj je navázán na splnění povinnosti, kterou správním úřadům a volebním orgánům v souvislosti s konáním voleb ukládá příslušný volební zákon. Dalšími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho přiměřenost (z pohledu ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné počínání správních úřadů a volebních orgánů. Jde o požadavek, aby tyto orgány k vynakládání finančních prostředků v souvislosti s volbami přistupovaly s rozvahou, neboť byť na straně jedné nelze připustit, aby obce ze svých rozpočtů hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze současně na straně druhé připustit, aby se v rámci zabezpečení voleb s finančními prostředky státního rozpočtu plýtvalo.

V souvislostech rozhodované věci, tj. při posuzování charakteru výdaje na tisk a roznášku městského zpravodaje, je třeba poukázat na povinnost uloženou starostovi obce týkající se informování voličů. Ta v případě voleb do Poslanecké sněmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, podle něhož "[s]." Dále starosta v oznámení "", přičemž "[v] ", to vše "". Obdobné ustanovení obsahuje § 29 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, že vydá zvláštní číslo městského zpravodaje (či jeho zvláštní přílohu), který je bezplatně distribuován do všech domácností ve městě, přičemž po státním rozpočtu nárokuje pouze náklady vynaložené na jeho tisk a distribuci v rozsahu převyšujícím náklady spojené s vydáním běžného čísla (bez přílohy), má Nejvyšší správní soud za to, že jde o náklady důvodně vynaložené. K argumentaci žalovaného, že tato povinnost může být splněna uveřejněním zákonem požadovaných informací na úřední desce obce, a tedy že jakékoli další náklady nelze přiznat jako oprávněné, je třeba uvést, že smyslem informování voličů je dosáhnout maximální volební účasti, přičemž z tohoto úhlu pohledu je třeba způsob informování voličů, který zvolil stěžovatel, považovat ve srovnání s jejím pouhým uveřejněním na úřední desce (a to i elektronické) za výrazně efektivnější. Nejvyšší správní soud přitom neshledává, že by se uplatněný výdaj vymykal dalším shora uvedeným kritériím, neboť volební informace byly otištěny v přiměřeném rozsahu a po státním rozpočtu byly náklady nárokovány pouze v poměrné výši, přičemž ani cena tisku a distribuce není nepřiměřená.

Ve vztahu k výdaji na nákup nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, je třeba upozornit na § 17 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, podle něhož "[v]vzor' ". Tatáž právní úprava je obsažena i v § 31 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Jestliže prostory, v nichž byly umístěny volební místnosti, nejsou vybaveny tak, aby bylo možné uvedené povinnosti dostát bez jejich odpovídajícího dovybavení, kterým nákup nástěnky bezpochyby je, nelze než uzavřít, že i tento výdaj je výdajem důvodným, a to i z hlediska dalších kritérií, neboť počet zakoupených nástěnek je úměrný počtu volebních místností a ani jejich cena není nepřiměřeně vysoká. Lze přitom předpokládat, že toto zařízení má delší životnost a bude opakovaně využíváno i při dalších volbách. Řečeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo možné považovat nákup obdobného zařízení při konání každých voleb.

Samostatně je třeba se zabývat otázkou výdajů spojených s placením nájmu příspěvkovým organizacím zřízeným stěžovatelem. Argumentace žalovaného a krajského soudu totiž v této otázce byla vedena jiným způsobem, než tomu bylo v případě výdajů na tisk a roznášku městského zpravodaje a v případě nákupu vybavení volebních místností. Neargumentovali tím, že uvedený výdaj není obsažen ve směrnici Ministerstva financí (ostatně výdaj na nájem prostor za účelem umístění volebních místností tato směrnice řadí mezi výdaje přípustné), ale tím, že postup, který stěžovatel zvolil, není právně možný.

Jak v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny, které se konaly ve dnech 2. a 3. 6. 2006, tak v souvislosti s volbami do zastupitelstva obce, které se konaly ve dnech 20. a 21. 10. 2006, uzavřel stěžovatel jako nájemce několik nájemních smluv s příspěvkovými organizacemi (nejčastěji školami), jejichž byl zřizovatelem, jako pronajímateli. Předmětem nájmu bylo užívání vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti a užívání sociálního zázemí. Tyto prostory se ve všech případech nacházely v budovách ve vlastnictví stěžovatele, které byly jednotlivým příspěvkovým organizacím svěřeny do správy. Částky sjednaného nájemného stěžovatel uhradil z poskytnuté za účelem financování uvedených voleb.

Právní úprava příspěvkových organizací je obsažena v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V tomto zákoně jsou příspěvkové organizace koncipovány jako právnické osoby s vlastní právní subjektivitou (právní osobností), které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk [§ 23 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Ačkoli typickým pojmovým znakem právnických osob je jejich majetková samostatnost, v případě příspěvkových organizací je tomu v tomto ohledu poněkud jinak.

Majetkové postavení příspěvkových organizací se v průběhu času částečně změnilo. Zatímco do 31. 3. 2009 (tedy v době, v níž se odehrál posuzovaný případ) zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nepočítal s tím, že by příspěvkové organizace mohly nabývat majetek do svého vlastnictví, s účinností od 1. 4. 2009 vlivem změny zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů provedené zákonem č. 477/2008 Sb. již bylo umožněno, aby příspěvkové organizace nabývaly majetek i jinak, než jen pro svého zřizovatele. Pokud tedy jde o původní právní úpravu, je třeba vycházet z toho, že příspěvkové organizace neměly nikdy majetek ve svém vlastnictví. Měly pouze od zřizovatele majetek zřizovací listinou [§ 27 odst. 2 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Charakteristickým rysem příspěvkové organizace proto je její majetková nesamostatnost neboli vlastnická nezpůsobilost. Na tom se přitom podle teorie nic nezměnilo ani poté, co byla zákonem č. 447/2008 Sb. pro příspěvkové organizace výslovně upravena i možnost nabývat v určitých výjimečných situacích majetek do svého vlastnictví, kdy podle novelizovaného § 27 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů "[p]", přičemž "[z]" (srov. Havlan, P.; Janeček, J. a kol. . 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 42). I v nových podmínkách tak podle uvedených autorů majetková podstata příspěvkových organizací " § 20 [občanského zákoníku z roku 2012]" (Havlan, P.; Janeček, J. a kol., op. cit., s. 42 - 43). Tento závěr přímo potvrzuje zákonná úprava, z níž jednoznačně plyne, že ani ohledně vlastního majetku není příspěvková organizace tak samostatná, jako je typické pro jiné právnické osoby [viz např. § 27 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění zákona č. 477/2008 Sb., podle něhož "[p]" téhož ustanovení (tj. bezúplatně od svého zřizovatele), "", nebo § 27 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 421/2009 Sb., podle něhož zřizovatel provádí kontrolu hospodaření příspěvkové organizace].

Je tedy zřejmé, že při přenechání majetku ve vlastnictví či ve správě příspěvkových organizací jiným subjektům bude vznikat celá řada různých situací, a to v závislosti na tom, který typ majetku bude takto přenecháván, a na tom, který subjekt bude druhou smluvní stranou. Řešení všech těchto eventualit zcela zjevně přesahuje rámec rozhodované věci, proto se Nejvyšší správní soud v dalších úvahách zaměří pouze na zodpovězení otázky vzniklé v souzené věci, což by však nebylo možné bez vymezení shora uvedených východisek.

V dané věci byl předmětem smluvních vztahů mezi příspěvkovou organizací a druhým subjektem, kterým byl sám zřizovatel příspěvkové organizace (obec), majetek ve vlastnictví obce, který byl příspěvkové organizaci pouze předán k tomu, aby s ním hospodařila. Předmětem užívání tedy byla v daném případě věc ve vlastnictví obce. Na tomto základním východisku nic nemění to, že správu tohoto majetku vykonával jiný subjekt (příspěvková organizace). Je však podstatné, že užíváním tohoto majetku k účelu umístění volebních místností ani "" mezi obcí a její příspěvkovou organizací nedocházelo k zmenšování majetku obce, respektive toto užívání nepřinášelo samotné obci zvýšené náklady (ať už přímo nebo prostřednictvím příspěvkové organizace). Situace byla tedy v zásadě totožná se situací, kdyby byly volební místnosti umístěny například přímo v budově obecního úřadu. V souvislosti s prostým užitím vlastního majetku tudíž nemohly obci vzniknout žádné náklady, které by bylo třeba hradit ze státního rozpočtu.

Jiná situace by nastala, pokud by určité služby související se zřízením a užíváním volebních místností (například úklid a podobně) byla obec (nebo její příspěvková organizace, která by tuto činnost zajišťovala pro obec) nucena zajistit za úplatu od třetí osoby či prostřednictvím zaměstnanců přijatých na dobu určitou přímo za účelem provedení těchto prací. V takovém případě by mohlo jít o náklad, který by bylo třeba financovat ze státního rozpočtu, ovšem pouze za předpokladu, že by odpovídal kritériím důvodně vynaložených výdajů, tak jak byly vymezeny shora. V dané věci však stěžovatel netvrdil, a ani Nejvyššímu správnímu soudu z obsahu správního spisu neplyne, že by příspěvkové organizaci v souvislosti s přenecháním vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti náklady takového charakteru vznikly.

Stěžovatel tedy z poskytnuté za účelem financování voleb do Poslanecké sněmovny a do zastupitelstva obce uhradil výdaj, který však podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v kontextu konkrétních okolností věci nebyl namístě, a nebyl tedy výdajem účelně vynaloženým v souvislosti s konáním voleb.

Lze shrnout, že zatímco v případě úhrady nájemného příspěvkovým organizacím se stěžovatel dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel, v případě úhrady tisku a roznášky volebního městského zpravodaje a v případě úhrady nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, nikoli.