Vydání 2/2024

[12] Nejvyšší správní soud úvodem připomíná, že městský soud prohlásil opatření poskytovatele za nicotná pro absolutní nedostatek formy z důvodu absence náležitostí dle § 68 a § 69 správního řádu. Jádrem sporu je tedy otázka, zda opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel lze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu.

[13] Dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel platí, že . Dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel .

[14] Charakterem opatření poskytovatele vydaným na základě § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel se v minulosti zabýval rozšířený senát. V usnesení ve věci dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí správního orgánu, jež je přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s.

[15] Výše uvedený závěr rozšířeného senátu je nicméně nutno chápat jednak v kontextu právní úpravy účinné v době vydání citovaného usnesení, dále pak v kontextu důvodů, které rozšířený senát k takovému závěru vedly. Ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, vylučovalo u opatření poskytovatele o nevyplacení či její části použití obecných předpisů o správním řízení, jakož i jeho soudní přezkum. Proti opatření se tak nebylo možné bránit u správních orgánů či jej napadnout správní žalobou. Výluku ze soudního přezkumu Ústavní soud nálezem ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb., označil za protiústavní. Podstatou rozhodování rozšířeného senátu proto bylo vyřešení otázky, zda prostředkem obrany proti nevyplacení či její části, jež musela být v důsledku citovaného nálezu Ústavního soudu zaručena, je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s., či spíše žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát se přiklonil k prvnímu z těchto řešení. Nevyplacení dle jeho názoru nebylo činěno toliko fakticky, nýbrž na základě oznámení, které musí splňovat určité formální náležitosti. Právě tato úvaha jej vedla k závěru, že opatření poskytovatele o nevyplacení či její části má charakter rozhodnutí v materiálním smyslu, čímž umožnil příjemci toto opatření napadnout žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s.

[16] Na závěry Ústavního soudu paralelně reagoval i zákonodárce. Novelou učiněnou zákonem č. 25/2015 Sb. došlo k zavedení možnosti podat proti opatření námitky, o nichž rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. Je nesporné, že rozhodnutí o námitkách proti opatření poskytovatele o nevyplacení či její části je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu správního řádu, jež je v souladu s § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelné ve správním soudnictví. Tím došlo k formalizaci procesu nevyplacení či její části v rámci řízení o námitkách proti opatření poskytovatele . Nejvyšší správní soud proto souhlasí se stěžovatelem, že podstata závěru rozšířeného senátu ohledně charakteru opatření poskytovatele (jakožto rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelného ve správním soudnictví) po účinnosti této novely ztratila svou relevanci. Rozpočtová pravidla totiž výslovně zakotvují právo příjemce podat proti opatření dle § 14e odst. 1 námitky. Proti rozhodnutí o námitkách lze následně brojit správní žalobou. Toho si byl ostatně vědom i rozšířený senát, dovodil-li, že právní úprava účinná od 20. 2. 2015 stanoví „výslednou“ povahu opatření o nevyplacení či její části ve formě rozhodnutí (bod 54 usnesení ve věci ).

[17] Ze závěru rozšířeného senátu ve věci , dle kterého je opatření poskytovatele rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., proto nelze bez dalšího dovodit, že toto opatření je rovněž rozhodnutím ve smyslu správního řádu.

[18] Tato skutečnost dále nevyplývá ani z § 14q odst. 1 rozpočtových pravidel, podle nějž . Je sice pravdou, že ostatní ustanovení správního řádu se v případě řízení o poskytnutí použijí (viz rozsudek NSS čj. 1 Afs 370/2020-34, bod 11, na nějž v odůvodnění napadeného rozsudku odkazuje městský soud). Ustanovení § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel nicméně výslovně používá pojem poskytovatele . Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, pojem představuje souhrnnou zkratku pro nevyjmenované druhy jiných správních úkonů, jenž nejsou rozhodnutími ve smyslu správního řádu (viz rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2014, čj. 8 Ans 4/2013-44, body 35 a 36). Je proto třeba respektovat úmysl zákonodárce, jenž pro úkon, kterým poskytovatel nevyplatí dotaci či její část, zvolil namísto formu . Situace je naopak odlišná v případě § 14e odst. 3 rozpočtových pravidel, jenž výslovně užívá pojmu , na které je tudíž možné subsidiárně aplikovat § 67 a násl. správního řádu. To ostatně Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 Afs 370/2020-34 učinil. Jak ovšem správně podotkl stěžovatel, Nejvyšší správní soud svůj závěr o subsidiární aplikaci správního řádu omezil toliko na rozhodnutí o námitkách proti opatření poskytovatele , nikoliv na opatření samotné.

[19] Nejvyšší správní soud připomíná, že zákonná konstrukce počítající s formalizací určitého úkonu (opatření) až v rámci řízení o námitkách proti takovému úkonu není v právním řádu České republiky neobvyklá. S obdobnou úpravou se lze setkat například v případě opatření inspektora dle § 7 odst. 1 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci. Ačkoliv je toto opatření nutno považovat za úkon měnící, rušící nebo závazně určující práva a povinnosti kontrolované osoby (viz rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2005, čj. 4 As 54/2004-34), zjevně se nejedná o rozhodnutí dle správního řádu, a to už jen proto, že toto opatření je oznamováno ústně kontrolované nebo zúčastněné osobě a zároveň je o něm učiněn písemný záznam (§ 7 odst. 2 zákona o České obchodní inspekci). Proti tomuto opatření je následně možné podat námitky, o nichž již ředitel inspektorátu rozhoduje rozhodnutím ve smyslu správního řádu (§ 7 odst. 3 daného zákona). Podobně zákonodárce postupoval při úpravě zvláštního opatření veterinární inspekce dle § 25 odst. 3 zákona č. 154/2000 Sb., o šlechtění, plemenitbě a evidenci hospodářských zvířat a o změně některých souvisejících zákonů (plemenářský zákon). Toto zvláštní opatření rovněž zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti kontrolovaným osobám (veterinární inspekce může uložit utracení zvířete či zákaz přemisťování zvířat), aniž by mělo formu rozhodnutí dle správního řádu (dle § 25 odst. 6 plemenářského zákona je uložení zvláštního opatření kontrolované osobě oznámeno zaměstnanci inspekce nebo orgány veterinárního a o jeho uložení je učiněn písemný zápis). I v tomto případě může kontrolovaná osoba podat proti uložení zvláštního opatření námitky, o nichž rozhodnutím ve smyslu správního řádu rozhodne ředitel inspekce nebo orgánu veterinárního dozoru. Konečně lze analogicky zmínit úpravu námitky v řízení při placení daní, kterou je možné uplatnit pouze proti úkonu správce daně, který není rozhodnutím (§ 159 odst. 1 daňového řádu).

[20] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že s ohledem na § 1 odst. 2 správního řádu, dle kterého se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, , je subsidiární použití § 67 a násl. správního řádu na opatření poskytovatele o nevyplacení či její části vyloučeno.

[21] Na tom nic nemění ani závěr rozšířeného senátu, dle kterého je třeba opatření poskytovatele považovat za rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud již v minulosti výslovně potvrdil, že akty způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. nemusí nutně představovat rozhodnutí správního orgánu ve smyslu správního řádu (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, , č. 3931/2019 Sb. NSS, či rozsudky ze dne 23. 5. 2018, čj. 6 As 103/2018-53, č. 3745/2018 Sb. NSS, bod 21, či ze dne 14. 5. 2020, čj. 1 Afs 126/2019-32, bod 35). Stejné závěry dlouhodobě zastává i doktrína (viz např. Vedral, J. K pojetí rozhodnutí správního orgánu ve správním řádu a soudním řádu správním, č. 1-2, 2012, s. 59, či Průcha, P. . Praha: Leges, 2015, s. 210).

[22] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že opatření poskytovatele dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Tím je až rozhodnutí o námitkách proti tomuto opatření dle § 14e odst. 3 rozpočtových pravidel.

[23] Z tohoto důvodu městský soud v projednávané věci pochybil, označil-li opatření poskytovatele za nicotná z důvodu absence náležitostí dle § 68 a § 69 správního řádu (body 55 až 57 napadeného rozsudku).

[24] Nejvyšší správní soud nicméně dodává, že i přes výše uvedený závěr je nutné na opatření poskytovatele dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel klást určité formální a obsahové nároky, aby se proti němu mohl příjemce účinně bránit námitkami postupem dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel. Toto opatření musí minimálně obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel spatřuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, nedodržení účelu nebo podmínek, za kterých byla poskytnuta.

[25] Jde-li o nicotnost rozhodnutí o námitkách, městský soud, vycházeje z premisy, že opatření poskytovatele, která dle městského soudu tvoří s rozhodnutím o námitkách jeden celek, jsou nicotná, vyslovil rovněž nicotnost tohoto rozhodnutí. V návaznosti na závěr uvedený v bodě [22] výše je zjevné, že tato byla nesprávná. Závěr městského soudu o nicotnosti rozhodnutí o námitkách (bod 58 napadeného rozhodnutí) proto rovněž nemůže obstát.