Vydání 9/2017

(...) Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení podstaty dané věci, kterou je otázka účinků zrušení předmětné části územního plánu na práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením. Stěžovatelé v této souvislosti shodně namítli, že zrušení části územního plánu, ke kterému došlo až po nabytí právní moci rozhodnutí vydaného na jeho základě, nemůže automaticky představovat důvod pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného v navazujícím řízení o žalobě.

Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]“.

Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. „[n]“

Podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. „[d]“.

Podle § 101d odst. 4 s. ř. s. „[p]“.

Jak bylo konstatováno již v předcházející části tohoto rozsudku, v posuzovaném případě podal žalobce žalobu proti „“ územnímu rozhodnutí (o umístění stavby), v níž současně uplatnil návrh na zrušení části územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, na jehož základě bylo rozhodnutí žalovaného vydáno.

Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za potřebné připomenout, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (tzv. „“ kontrola – srov. § 101a odst. 1 větu první s. ř. s.), a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. (tzn. do tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy). Druhým typem je návrh na „“ soudní přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je nutno podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.

Výše uvedený právní názor zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS. Učinil tak v zájmu zachování možnosti poskytnutí účinné ochrany právům osob, která byla dotčena nezákonným rozhodnutím správního orgánu vydaným na základě nezákonného opatření obecné povahy po uplynutí lhůty obsažené v § 101b odst. 1 s. ř. s. V případě přijetí opačného výkladu (a sice, že lhůta tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy je lhůtou bezvýjimečně omezující jakýkoliv soudní přezkum opatření obecné povahy) by se totiž dle názoru rozšířeného senátu soudní přezkum individuálních aktů vydaných po uplynutí tří let na základě případně objektivně nezákonného či dokonce protiústavního opatření obecné povahy stal pouhou formalitou. Vzhledem k těmto závěrům lze městskému soudu částečně přisvědčit potud, že podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o v době jeho vydání platný územní plán, by v případě nemožnosti přihlédnutí ke zrušení tohoto územního plánu v rámci „“ soudního přezkumu opatření obecné povahy postrádalo smysl. Bylo proto zcela namístě „“ pravidlo, dle něhož soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

Navzdory shora uvedenému však nutno současně zdůraznit, že v projednávané věci městský soud opomenul skutečnost, že jeho předcházejícím rozsudkem ze dne 13. 1. 2014, čj. 11 A 137/2013-52, byl předmětný územní plán zrušen dnem právní moci rozsudku, tj. dnem 13. 1. 2014. Je tudíž zřejmé, že účinky zrušení územního plánu se mohou projevit toliko v budoucnu a nikoliv zpětně ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Přestože tedy městský soud postupoval správně, přihlédl-li v předmětném řízení k výsledku řízení o zrušení územního plánu, nutno mu současně vytknout, že účinkům zrušujícího rozsudku ze dne 13. 1. 2014 přisoudil nesprávný význam, neboť v důsledku toho, že zmíněným rozsudkem došlo ke zrušení územního plánu , se na právním stavu v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného nic nezměnilo.

Stěžovatelům lze zcela nepochybně přisvědčit i v tom, že městský soud se nikterak nevypořádal s právní úpravou obsaženou v § 101d odst. 4 s. ř. s., jenž výslovně stanoví, že „[p]“. Jak v tomto ohledu uvádí doktrína (viz Blažek, T.; Jirásek, J. a kol. . 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016), „[z].“

S výše citovaným názorem se ztotožňují i další autoři. V jiném pramenu se například uvádí, že „[p]“ (srov. Janderová, J. Územní plány a správní soudy. , 2014, č. 5, s. 296 a násl.).

Odkázat lze též na další komentáře k soudnímu řádu správnímu. Lze se v nich setkat například s názorem, že „“ (viz Jemelka, L.; Podhrázký, M. a kol. . Praha: C. H. Beck, 2013, s. 883).

Jiný zdroj pak uvádí, že „[t] “ (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. . Praha: Leges, 2014, s. 959).

Ačkoliv se rozhodující senát s výše citovanými doktrinálními názory v převážené míře ztotožňuje, musí je částečně korigovat, a to pokud jde o otázku (ne)možnosti zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem ke dni, který předchází nejen právní moci zrušujícího rozsudku, ale také podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (například ke dni podání žádosti o vydání územního rozhodnutí), popřípadě až od samého počátku účinnosti, tedy (srov. v této souvislosti též komentář k § 101d odst. 2 s. ř. s. In: Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit., s. 955). Předně je nutno konstatovat, že zákon tuto možnost nevylučuje, když naopak stanoví, že v případě shledání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části důvodným, soud toto opatření nebo jeho část zruší dnem, který v rozsudku určí (viz § 101d odst. 2 větu první s. ř. s.). Použijeme-li pro interpretaci citovaného ustanovení jako prvotní přiblížení jazykový výklad, nelze než dospět k závěru, že soud může za den zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části určit jakýkoliv den, nikoliv pouze den, který nastane až v budoucnu.

Uvedený závěr je dle názoru rozhodujícího senátu plně v souladu rovněž s výkladem teleologickým, jak jej zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení čj. 5 As 194/2014-36. Nutno v této souvislosti připustit, že možnost „“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by zřejmě postrádala opodstatnění v případě prvního typu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tj. „“ kontroly ve smyslu § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „“ kontrola opatření obecné povahy je totiž řízením o návrhu, v němž účastník (navrhovatel) tvrdí zkrácení na svých právech, k němuž mělo dojít již v důsledku vydání samotného opatření obecné povahy, nikoliv též v důsledku individuálního rozhodnutí vydaného na jeho základě. Práva navrhovatele by tak měla být dostatečně chráněna již tím, že případné nezákonné opatření obecné povahy nebo jeho část nebude vůči navrhovateli nadále působit (a negativně zasahovat do jeho práv) do budoucna (to znamená, že k naplnění účinné soudní ochrany postačí, bude-li opatření obecné povahy zrušeno ; ačkoliv i zde si lze představit situace, kdy by bylo namístě uvažovat o zrušení – srov. výklad níže).

Z uvedené premisy však z povahy věci nelze vycházet v případě „“ přezkumu opatření obecné povahy. Nazírá-li totiž rozšířený senát na návrh na zrušení opatření obecné povahy podaný spolu s žalobou proti správnímu rozhodnutí (resp. proti nečinnosti či nezákonnému zásahu), ve kterém bylo opaření obecné povahy užito, jako na prostředek k zajištění řádného přezkumu individuálního správního aktu, nebo jinými slovy prostředek, kterým je možno docílit zrušení individuálního správního aktu z důvodu zrušení tohoto opatření obecné povahy, a to dokonce i po uplynutí lhůty tří let stanovené v první větě § 101b odst. 1 s. ř. s., nemůže být udržitelný výklad, dle něhož je vyloučena možnost zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ke dni, který předchází právní moci zrušujícího rozsudku. Jak totiž bylo předznamenáno již výše, zrušení opatření obecné povahy nemůže v navazujícím řízení o žalobě představovat důvod pro zrušení individuálního správního aktu, jenž byl vydán na základě tohoto opatření obecné povahy. Proto pouze připuštěním možnosti „“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může být dle názoru rozhodujícího senátu naplněna teleologická metoda , o které mluvil i rozšířený senát, když vyslovil, že „“ (viz bod [23] usnesení čj. 5 As 194/2014-36).

Nastíněné souvislosti otevírají i další otázku, kterou je možnost zrušení opatření obecné povahy , tedy od samého počátku jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že znění § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. nevylučuje ani tuto možnost. Nutno nicméně podotknout, že k takovému kroku by mělo být přistoupeno toliko výjimečně a ze zcela závažných důvodů (například bude-li zjištěno, že k vydání opatření obecné povahy došlo v důsledku trestné činnosti úředních osob).

Shora podaný výklad neodporuje ani § 101d odst. 4 s. ř. s., jak jsou přesvědčeni autoři jednoho z komentářů k soudnímu řádu správnímu (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit.). Dle názoru Nejvyššího správního soudu představuje toto ustanovení naopak dostatečnou záruku pro to, aby i v případě „“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zůstala zachována práva a povinnosti vzniklé na základě tohoto opatření předtím, než došlo k jeho zrušení soudem. Jinými slovy řečeno, dojde-li ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části k určitému datu, jež předchází právní moci zrušujícího rozsudku, neznamená to, že by všechna individuální správní rozhodnutí vydaná na základě zrušeného opatření po tomto datu automaticky pozbyla platnosti. V praxi by to v podstatě znamenalo, že ke „“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by bylo přihlédnuto toliko v navazujícím řízení o žalobě proti rozhodnutí (resp. nečinnosti či zásahu) v případě účastníka, jehož návrhem byl zahájen předcházející „“ přezkum, popřípadě v rámci soudního přezkumu těch individuálních rozhodnutí, která byla v příslušných lhůtách napadena žalobou u soudu (což by vzhledem ke striktnímu vymezení lhůt pro zahájení řízení ve správním soudnictví bylo značně omezené množství – srov. zejména § 72 odst. 1, § 80 a § 84 odst. 1 s. ř. s.). „“ zrušení opatření obecné povahy by tak nemělo představovat výraznější zásah do právní jistoty osob, kterým na základě tohoto opatření vznikla v minulosti konkrétní práva, jichž nabyly v dobré víře.

Jak nicméně bylo konstatováno již výše, v projednávané věci byla část územního plánu, z níž vycházelo přezkoumávané rozhodnutí žalovaného, zrušena s účinky dnem 13. 1. 2014. Jelikož tato skutečnost byla jediným důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí (které bylo vydáno dne 11. 6. 2013, a účinky zrušení územního plánu je tak i vzdor „“ pravidla obsaženého v § 75 odst. 1 s. ř. s. nemohly nikterak ovlivnit), pak je nutno napadený rozsudek hodnotit jako nezákonný.