3367/2016
Řízení před soudem: žaloba proti stavebnímu povolení; stavební zákon: platnost stavebního povolení
Řízení před soudem: žaloba proti stavebnímu povolení
Stavební zákon: platnost stavebního povolení
k § 115 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Pozbude-li stavební povolení, které bylo napadeno správní žalobou, platnosti v důsledku toho, že stavebník ve lhůtě dvou let od jeho právní moci nezahájil stavbu (§ 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), neodpadá tím předmět řízení o žalobě proti stavebnímu povolení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 10 As 229/2014-41)
Prejudikatura:
č. 3105/2014 Sb. NSS.Věc:
a) Spolek Nová Ruda, b) Ing. Bc. Jiří J., c) Yvona J. a d) Milan S. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje, za účasti Renaty P., o zrušení stavebního povolení, o kasační stížnosti žalovaného.Dne 21. 12. 2011 vydal Magistrát města Liberec stavební povolení na bytové domy souboru „
Rezidence na Lukách
“ a na hrubé terénní úpravy a přípojky s tím související. Odvolání, která žalobci podali proti tomuto rozhodnutí, zamítl žalovaný svým rozhodnutím ze dne 9. 5. 2012 a napadené rozhodnutí potvrdil.Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Rozsudkem ze dne 27. 8. 2014, čj. 59 A 57/2012-99, krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Tento rozsudek napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. V ní namítl, že krajský soud při přezkoumávání napadeného rozhodnutí a při jeho rušení vycházel z toho, že stavební povolení je platné, účinné, a tedy přezkoumatelné. Tato jeho úvaha však nemá oporu ve spisu správního orgánu. Stavební povolení vydané v této věci nabylo právní moci a účinnosti dne 1. 6. 2012; stavební povolení však pozbývá platnosti, pokud stavba nebyla zahájena do dvou let. Stavebník stavbu v této lhůtě nezahájil, a proto ke dni 2. 6. 2014 přestalo stavební povolení platit a vyvolávat účinky, tj. přestalo existovat. Jelikož ve spisu není založeno oznámení stavebníka o termínu zahájení stavby, měl se soud zabývat platností stavebního povolení. Rovněž ve spisu není založeno žádné rozhodnutí, kterým by se prodlužovala platnost stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. V takové situaci krajský soud pochybil, pokud nepožádal stěžovatele, aby ověřil platnost stavebního povolení. Tím, že krajský soud zrušil stavební povolení v době, kdy již ztratilo svou platnost a účinnost, tj. fyzicky ani právně již neexistovalo, fakticky „
obnovil
“ stavební povolení a vrátil je zpět do fáze odvolacího řízení, což je v rozporu se zákonem.Žalobci ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [10] Stěžovatel tvrdí, že stavba nebyla zahájena do dvou let ode dne 1. 6. 2012, kdy stavební povolení nabylo právní moci, a že stavebník ani nepožádal o prodloužení doby platnosti stavebního povolení ve smyslu § 115 odst. 4 věty druhé stavebního zákona z roku 2006. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že v takovém případě by stavební povolení pozbylo platnosti ke dni 1. 6. 2014. Tato skutečnost však nemohla mít žádný vliv na rozhodování krajského soudu. Ostatně stěžovatel – navzdory obecným poukazům na to, že rozhodování krajského soudu mělo být „
proporcionální ve vztahu k přezkoumávané věci
“ – ani nenaznačil, jak by podle jeho názoru měl krajský soud naložit se žalobou proti stavebnímu povolení, které v mezidobí pozbylo platnosti: tedy zda by se jí vůbec měl věcně zabývat (a v takovém případě ji zamítnout, aby se věc nevracela správnímu orgánu k dalšímu řízení), nebo zda by ji měl odmítnout (zřejmě pro nedostatek podmínek řízení spočívající v odpadnutí předmětu řízení).[11] Ani jedno z těchto hypotetických řešení není správné. Soud ve správním soudnictví zásadně vychází při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.); v projednávané věci se tedy krajský soud zabýval tím, zda stěžovatel ke dni vydání svého rozhodnutí řádně zjistil a zhodnotil podstatné skutkové okolnosti a zda správně posoudil věc po právní stránce. Tento věcný přezkum napadeného rozhodnutí by krajský soud nemohl provést pouze za předpokladu, že by rozhodnutí formálně zaniklo, a tím by odpadl předmět řízení. Je proto třeba zabývat se tím, co přesně zákonodárce mínil pozbytím platnosti stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 a jaké právní následky s tím hodlal spojit.
[12] „
Platnost
“ je pojmem, který nemá ve veřejném právu pouze jeden význam. Standardně připisuje doktrína tuto vlastnost takovému projevu vůle správního orgánu, který byl učiněn v předepsané formě vůči adresátům a jímž je správní orgán vázán. V tomto pojetí je platnost předpokladem dalších právních následků správního aktu, zejména pak jeho účinků na právní poměry. Takto chápaná platnost správního rozhodnutí předchází i jeho právní moci (ta nastává až tehdy, jestliže je rozhodnutí nejen vyhotoveno, vydáno, ale také oznámeno účastníkům a marně uplyne lhůta k podání odvolání proti němu).[13] V konkrétním zákonném kontextu může mít pojem odlišný význam. Podle § 101 písm. c) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy, „
jestliže nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech; zkrácení doby platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze tehdy, stanoví-li tuto možnost zákon
“. Zde zjevně nejde o platnost ve smyslu výše probíraném (tedy o vlastnost, které správní akt – byl-li vydán řádným postupem – nabývá v okamžiku svého vydání), ale o souhrn jistých právních důsledků správního aktu, který již byl vyhotoven, vydán, oznámen, nabyl právní moci a třeba i vyvolával právní účinky. Vztah těchto právních důsledků k právním důsledkům, které jsou shrnuty pod pojmem „účinnost
“, není příliš jasný (je příznačné, že oba pojmy se tu vždy vyskytují ve dvojici); „doba platnosti
“ a „doba účinnosti
“ tu vystupují jako pojmy velmi blízké, možná i zaměnitelné.[14] Jako příklad ne zcela promyšleného používání pojmů v rámci jediného zákona – stavebního zákona z roku 2006 – lze poukázat na jeho § 96a odst. 5, týkající se společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru: „
Společný souhlas nabývá právních účinků dnem doručení stavebníkovi. Platí po dobu 2 let ode dne jeho vydání. Nepozbývá však platnosti, pokud v této době bylo s ohlášeným stavebním záměrem započato.
“ Podle Nejvyššího správního soudu se tímto ustanovením chtělo vyjádřit, že stavebník může od okamžiku doručení začít provádět zamýšlenou stavbu; jestliže však nezačne stavět do dvou let od vydání společného souhlasu, nemůže podle něj už stavět nikdy. Užití různých pojmů („platnost
“ versus
„účinnost
“, resp. versus
„účinky
“) pro zrcadlově si odpovídající okamžiky (nabytí právních účinků značí: „od tohoto okamžiku může stavebník stavět
“; pozbytí platnosti znamená: „po tomto okamžiku už nemůže stavebník stavět
“) je tu spíše matoucí a může vést k potížím při výkladu. S vědomím takto neujasněné a nepřesné terminologie je třeba přistupovat k výkladu § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006.[15] Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře zabýval otázkou „
pozbytí platnosti
“ určitého aktu (nikoli ovšem ve vztahu k vykládanému ustanovení). Podle § 187 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 platí, že „[ú]zemní plán velkého územního celku a právní předpis, kterým byla vyhlášena jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí účinnosti zásad územního rozvoje pro území těmito zásadami řešené
“. Usnesením ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010-98, Nejvyšší správní soud vyslovil, že pozbytí platnosti se tu rovná zániku ze zákona. Nelze proto v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy věcně přezkoumat územní plán velkého územního celku, jestliže již nabyly účinnosti zásady územního rozvoje, protože takový územní plán zanikl, a předmět řízení před soudem tedy odpadl, což musí vést k odmítnutí žaloby.[16] V rozsudku ze dne 30. 6. 2014, čj. 4 As 16/2014-65, č. 3105/2014 Sb. NSS, vyložil Nejvyšší správní soud § 17 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), který stanovil: „
Dnem vyhlášení platnosti obnoveného katastrálního operátu se dosavadní katastrální operát stává neplatným, a nadále se používá obnovený katastrální operát
.“ Nejvyšší správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí o opravě chyby v dosavadním katastrálním operátu, protože dosavadní operát přestal existovat jako celek, a rozhodnutí o opravě chyby se tedy již nadále nemohlo dotýkat žalobcových práv. V důsledku obnovy katastrálního operátu tak odpadl předmět soudního řízení.[17] Obě citované věci jsou si v podstatném rysu podobné: dosavadní územní plán pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novými zásadami územního rozvoje, a dosavadní katastrální operát pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novým katastrálním operátem. Jde tu tedy o náhradu dosavadního aktu či souboru informací za akt či soubor informací nový; akt nepřestane vyvolávat právní účinky pouhým plynutím času, ale právních účinků pozbude právě až v okamžiku, kdy je za něj vytvořena náhrada.
[18] Zároveň se zásady územního rozvoje i katastrální operát vyhlašují (resp. vydávají) veřejně a formálním právním aktem správního orgánu. Je tedy možné přesně určit, kdy přestal platit stav dosavadní a začal platit stav nový, který s sebou nese odpadnutí předmětu řízení o návrhu (žalobě).
[19] Ustanovení § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 však upravuje jinou situaci. „
Pozbytí platnosti
“ tu není vázáno na vznik jiného aktu, který by dosavadní stavební povolení nahradil, ale pouze na faktickou nečinnost stavebníka. Ustanovení nemá za cíl (na rozdíl od § 187 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a § 17 odst. 2 katastrálního zákona) zabránit překrývání či kolizi dvou na sebe navazujících aktů, které regulují tytéž právní poměry; chce se jím říci jen tolik, že stavební povolení po marném uplynutí dvouleté lhůty již nemůže vyvolávat účinky, tj. opravňovat stavebníka k výstavbě. „Pozbytí platnosti
“ stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 tedy s sebou nenese odpadnutí předmětu řízení.[20] Ve prospěch tohoto výkladu hovoří i praktické procesní důvody. Podle § 152 odst. 3 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 je sice stavebník při provádění stavby, pokud vyžadovala stavební povolení, povinen oznámit stavebnímu úřadu předem termín zahájení stavby; z toho, že stavebník předem formálně oznámil nějaký termín, však ještě neplyne, že stavbu skutečně zahájil a že tak opravdu učinil v avizovaném (včasném) termínu. Stejně tak ze skutečnosti, že termín nebyl formálně oznámen, nelze bez dalšího dovozovat, že stavba zahájena nebyla. Stavba se obvykle považuje za zahájenou provedením prvních prací na staveništi, které směřují k výstavbě podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení. To současně znamená, že pokud části stavby zhotovené ve dvouleté lhůtě byly provedeny v rozporu s projektovou dokumentací, nejde o řádné zahájení stavby, které by mohlo zabránit pozbytí platnosti stavebního povolení.
[21] To, zda stavba byla zahájena včas a v souladu s projektovou dokumentací, náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu; ten o tom nevydává žádný formální akt, pouze s touto informací případně pracuje při svých dalších postupech podle stavebního zákona. Jeho tvrzení (resp. tvrzení jeho nadřízeného orgánu), podle něhož stavba zahájena nebyla, je sdělením jedné ze stran, z něhož soud nemůže vycházet. Měl-li by si správní soud postavit najisto, zda stavba byla zahájena ve smyslu § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, musel by k tomu provádět rozsáhlé dokazování, které se však zcela vymyká z jeho přezkumné role a z povahy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu správního.
[22] Je navíc nesmyslné vést dokazování o tom, zda je ve věci dán předmět řízení způsobilý věcného přezkumu. Tato otázka je otázkou právní, nikoli skutkovou; k jejímu zodpovězení mohou nanejvýš posloužit formální akty správního orgánu, kterým svědčí
presumpce
správnosti (viz příklady zásad územního rozvoje a obnoveného katastrálního operátu v bodech [15] až [18]) – nikoli výslech svědků, ohledání či jiné podobné důkazní prostředky, které by byly nezbytné pro zjišťování skutečného stavu stavby v terénu.[23] Ke stěžovatelově kasační námitce soud podotýká, že je na účastnících, aby případně soudu avizovali nové skutkové okolnosti, které nastanou v průběhu soudního řízení; jinak se o nich soud nedozví a nemůže na ně nijak reagovat. V projednávané věci mohl stěžovatel upozornit krajský soud na to, že stavebník nezahájil stavbu včas, a že tedy podle vydaného stavebního povolení již nebude moci stavět. Krajský soud se pak mohl obrátit na žalobce s dotazem, zda i v této situaci trvají na projednání své žaloby. Žalobci mohli vzít žalobu zpět a řízení o ní by bylo zastaveno. Kdyby to však žalobci neučinili, musel by krajský soud žalobu věcně přezkoumat: předmět řízení neodpadá, ani kdyby stavební povolení prokazatelně pozbylo platnosti; tím méně může odpadnout jen v důsledku tvrzení jedné ze stran sporu, že tento následek nastal.
[24] I pokud ve správním spisu nebylo založeno oznámení stavebníka o zahájení stavby ani rozhodnutí, kterým se prodlužuje platnost stavebního povolení, nelze dovozovat povinnost krajského soudu doplňovat takové listiny či zjišťovat, zda vůbec existují, jak se domnívá stěžovatel. Krajský soud musí dbát na úplnost spisové dokumentace jen z toho hlediska, zda mu správní orgán k jeho výzvě poskytl veškeré listiny, které formálně tvoří správní spis a které materiálně byly podkladem pro napadené rozhodnutí v okamžiku jeho vydání. S ohledem na pravidlo vymezené v § 75 odst. 1 s. ř. s. se krajský soud není povinen zajímat o to, zda se případně spis nějak rozrůstá o další listiny poté, co bylo rozhodnutí napadeno žalobou a co byl spis (v tehdejším stavu) soudu předán. (Rozumně lze předpokládat, že samy strany, které na rozdíl od soudu mají zájem na výsledku řízení, by soud o takových přírůstcích informovaly, kdyby to pokládaly za důležité pro řízení o žalobě, a nové listiny by mu samy předložily.) (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.