Vydání 1/2014

(...) [9] Podstatou odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu byla teze, že zřízení datové schránky je jen službou státu umožňující jiný způsob doručování písemností, nikoli výsledkem autoritativního rozhodnutí správního úřadu. Odmítnutím zřídit datovou schránku se dle městského soudu nerozhoduje o právech a povinnostech žadatele, toliko se mu sděluje, že službu nelze poskytnout. Tím chtěl městský soud zřejmě říci, že na zřízení datové schránky nemá žadatel veřejné subjektivní právo, jemuž by měly správní soudy poskytnout ochranu.

[10] S tímto východiskem se Nejvyšší správní soud zásadně neztotožňuje.

[11] Informační systém datových schránek je dle § 14 zákona o elektronických úkonech informačním systémem veřejné správy, jehož správcem je žalovaný (srov. § 3 odst. 1 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy). Zřízení datové schránky právnické osoby upravuje § 5 zákona o elektronických úkonech. Z citovaného ustanovení vyplývá, že existují dvě skupiny právnických osob, kterým jsou datové schránky zřizovány. Prvním typem je skupina právnických osob, kterým je datová schránka zřizována automaticky ze zákona (§ 5 odst. 1). Druhou skupinu tvoří subjekty, jimž není datová schránka zřizována ze zákona (např. občanská sdružení, církve), ale na jejich žádost.

[12] Za stěžejní v tomto případě Nejvyšší správní soud pokládá skutečnost, že zákon o elektronických úkonech výslovně v § 5 odst. 3 stanoví, že na zřízení jedné datové schránky má právnická osoba nárok. Tato jednoznačná zákonná formulace nesvědčí ve prospěch závěru městského soudu, že by zřízení datové schránky právnické osobě mělo být jen jakousi nezávaznou službou ze strany státu.

[13] Nadto, ke zřízení datové schránky právnické osoby, ať už či na žádost, se váže řada práv a povinností spojených s jejím užíváním. Doručování prostřednictvím datové schránky upravuje řada procesních předpisů: soudní řád správní (§ 42), občanský soudní řád (§ 45, § 46) a s ohledem na jeho subsidiární aplikaci též zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (§ 63), dále správní řád (§ 19), zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád (§ 35, § 42), či trestní řád (§ 62); podle těchto předpisů je doručování do datových schránek ze strany orgánů veřejné moci zákonem preferovaný způsob doručování. Do datové schránky lze rovněž doručit procesní úkony do vlastních rukou, a to v některých případech dokonce s fikcí, neboť vyloučení náhradního doručení v takovém případě neplatí (srov. § 114b odst. 4 a § 114c odst. 2 o. s. ř.). Zákon o elektronických úkonech umožňuje též doručování prostřednictvím datových schránek mezi právnickými a fyzickými osobami navzájem v horizontálních právních vztazích (srov. § 18a téhož zákona), vzhledem k vlastnostem informačního systému datových schránek s jednoznačně průkaznými hmotněprávními účinky doručení písemnosti.

[14] Právy, povinnostmi a právními důsledky souvisejícími s doručováním do datové schránky se zabývá i vrcholných soudů soudní soustavy (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2013, čj. 4 As 6/2013-28). K datovým schránkám se váže oprávnění osoby užívající datovou schránku činit podání vůči orgánům veřejné moci prostřednictvím veřejné datové sítě (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, čj. 9 Afs 28/2010-79, č. 2131/2010 Sb. NSS, a ze dne 17. 2. 2012, čj. 8 As 89/2011-31), s vazbou na základní právo na soudní ochranu, resp. přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“; srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2012, sp. zn. II. ÚS 3518/11, N 7/64 SbNU 69, č. 7/2012 Sb. ÚS). V neposlední řadě s doručováním do datových schránek souvisí řada různých práv či povinností zakotvených ve zvláštních předpisech [srov. § 148 odst. 7 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, podle něhož zadavatel může stanovit, že uchazeč je povinen zasílat daňové doklady prostřednictvím datové schránky, či § 77a odst. 4 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), podle něhož žádost o registraci musí obsahovat identifikátor datové schránky, a mnohé jiné].

[15] Lze tedy shrnout, že datové schránky umožňují efektivní, v některých případech dokonce elektronickou komunikaci (nejen) v oblasti veřejné správy. S doručováním prostřednictvím datových schránek zákon spojuje řadu právních následků ( doručení, dodání atp.) sankcionovaných veřejnou mocí, jež výrazně posilují právní jistotu účastníků datové komunikace. Ze zákona o elektronických úkonech vyplývá, že oprávněné subjekty, v daném případě právnická osoba ve formě občanského sdružení, mají po splnění zákonných podmínek a předepsaného postupu na zřízení datové schránky ze strany žalovaného, jež je orgánem veřejné moci, právní nárok, tedy veřejné subjektivní právo, které musí být pod ochranou soudní moci (čl. 36 Listiny), zde tedy pod ochranou soudů ve správním soudnictví (§ 2 s. ř. s.).

[16] V této souvislosti lze inspirativně odkázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2007, čj. 2 As 64/2005-108, č. 1259/2007 Sb. NSS, podle něhož „[p]“. Jakkoli je místo trvalého pobytu, resp. adresa trvalého pobytu, institutem v řadě ohledů zásadně odlišným od datové schránky, nelze přehlédnout jistou podobnost mezi funkcí adresy trvalého pobytu a adresy, resp. identifikátoru datové schránky: obě kromě jiného slouží jako komunikační uzel (v prvním případě reálný, ve druhém virtuální) pro výměnu informací a procesních úkonů mezi orgány veřejné moci a fyzickými a právnickými osobami jako adresáty výkonu veřejné moci. Ono „“, jak bývá tento zjednodušeně označován, bylo Nejvyšším správním soudem tehdy uznáno i s ohledem na to, že „“.

[17] Zbývá nyní posoudit, jakým konkrétním procesním prostředkem se lze ochrany veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky domoci. Pro nalezení odpovědi na tuto otázku je však nejprve třeba analyzovat postup, v rámci kterého je zřízena datová schránka na žádost, z pohledu správního řádu.

[18] Podle § 5 odst. 2 zákona o elektronických úkonech „[p] Dle § 5 odst. 6 „[s]“ Dále podle § 9 osoba oprávněná k přístupu do datové schránky se do ní přihlašuje prostřednictvím přístupových údajů, které jí (§ 10 odst. 1 téhož zákona) bezodkladně po zřízení datové schránky zašle žalovaný do vlastních rukou. Datová schránka je pak zpřístupněna prvním přihlášením oprávněné osoby, nejpozději však patnáctým dnem po dni doručení přístupových údajů této osobě.

[19] Výsledkem podání žádosti o zřízení datové schránky právnické osoby tak má být úkon žalovaného spočívající ve zřízení datové schránky v informačním systému datových schránek (resp. umožnění vstupu žadatele do informačního systému datových schránek), anebo její nezřízení pro nesplnění zákonných podmínek, včetně následného zaslání vyrozumění. Ze znění zákona o elektronických úkonech vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit zřizování datové schránky postupu ve správním řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Naopak je zde patrná tendence směřující k liberalizaci a maximálnímu zjednodušení a zrychlení postupu při zřizování datových schránek, ať už na žádost či . Nejenže tedy nelze dovodit úmysl zákonodárce podrobit žalovaného povinnosti vydávat ve věci zřizování datových schránek rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. správního řádu (zákon žalovanému přikazuje zřízení provést, nikoliv o něm „“), ale v zákoně dokonce absentuje výslovný odkaz na správní řád. Použije se proto § 177 odst. 2 správního řádu odkazující na část čtvrtou. Tento závěr odpovídá též důvodové zprávě k zákonu o elektronických úkonech (Poslanecká sněmovna 2006–2010, tisk 445/0), která se ani v obecné ani ve zvláštní části procesním postupem při zřizování datových schránek (na rozdíl od aspektů informatických a technických) nijak blíže nezabývá, resp. pouze parafrázuje zákonná ustanovení. Zákon o elektronických úkonech neobsahuje ani povinnost zahájit správní řízení dle části druhé a třetí správního řádu po vydání vyrozumění o nemožnosti zřídit datovou schránku, resp. neupravuje možnost podání opravného prostředku proti zaslanému vyrozumění, které zákon ani jako rozhodnutí výslovně neoznačuje. Zřízení (resp. nezřízení a na něj navazující vyrozumění) datové schránky tak mají povahu tzv. jiných úkonů ve smyslu § 158 správního řádu. Postup vedoucí od podání žádosti až ke zřízení datové schránky, resp. k vydání vyrozumění dle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech, je upraven v části čtvrté správního řádu.

[20] Zřízení datové schránky se podobá registračnímu úkonu, přece jen se však od jiných úkonů majících registrační povahu odlišuje. Příkladem může být registrace pojišťovacích zprostředkovatelů, likvidátorů pojistných událostí či občanských sdružení, popř. honebních společenstev [srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2008, čj. 3 Aps 5/2008-282, ze dne 1. 8. 2007, čj. 1 Ans 3/2007-235, č. 1387/2007 Sb. NSS, a ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS, resp. srov. § 17 a násl. zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), § 20 a násl. zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, § 7 a § 8 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů]. Na rozdíl od těchto právních předpisů však v případě zřizování datové schránky nejde o situaci, kdy postup směřující k registraci (dle části čtvrté správního řádu) v případě kladném vyústí ve vydání osvědčení o registraci, a naopak v případě záporném se změní na formální správní řízení (podle části druhé a třetí správního řádu); srov. Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. . 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 567–568. Zákon o elektronických úkonech totiž výslovně tento přechod procesu mající „“ registrační povahu na formální správní řízení dle části druhé a třetí správního řádu neupravuje.

[21] Následně se Nejvyšší správní soud zabýval právní povahou úkonů činěných v procesu zřizování datové schránky na žádost právnické osoby ve vztahu k soudnímu řádu správnímu a jednotlivým druhům žalob. Jinak řečeno, je třeba najít odpověď na otázku, zda faktické zřízení datové schránky, popř. vyrozumění o tom, že datovou schránku zřídit nelze, je možné považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., resp. osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s., proti jejichž nevydání by bylo možno uplatnit žalobu nečinnostní, či zda se může jednat o úkony spadající pod rozsah žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s.

[22] Povahou rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. se opakovaně zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozšířený senát dospěl k závěru, že . Toto své takřka všeobjímající pojetí rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně modifikoval, resp. upřesnil. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, k povaze provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle § 158 odst. 1 správního řádu, rozšířený senát uvedl, že „ ,rozhodnutí‘ “ Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy souhlasů vydávaných dle stavebního zákona z roku 2006 jako úkonů činěných podle části čtvrté správního řádu: „[A]“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS).

[23] Nejvyšší správní soud tak konstatuje, že ačkoliv zřízením datové schránky (resp. jejím nezřízením a navazujícím vyrozuměním o nezřízení datové schránky) může být zasaženo do veřejného subjektivního práva žadatele na zřízení datové schránky a naplněna materiální stránka pojmu rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., mají úkony činěné v procesu zahájeném podáním žádosti o zřízení datové schránky povahu tzv. jiného úkonu podle části čtvrté správního řádu, a pro tento nedostatek předepsané formy se proto nemůže jednat o rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.

[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda úkony žalovaného spočívající ve zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů oprávněné osobě, resp. v zaslání případných výzev a vyrozumění o nemožnosti datovou schránku zřídit, lze považovat za osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s., jehož vydání by se bylo lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti. Za osvědčení z materiálního hlediska se považuje takový akt, který úředně potvrzuje (osvědčuje) skutečnosti, které jsou v něm uvedeny. Vydává se v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění o věcech, o nichž by nemělo být či nemůže být sporu. Osvědčení je veřejnou listinou a platí pro ně správnosti. Je „“ důkazním prostředkem, nikoli správním aktem, proto o něm není zásadně třeba rozhodovat ve správním řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 Ans 8/2012-22, či výše citovaný rozsudek čj. 1 Ans 8/2005-165).

[25] Při tomto vymezení je zřejmé, že úkony činěné žalovaným na základě žádosti o zřízení datové schránky nemohou být považovány za osvědčení dle § 79 s. ř. s. Samotné zřízení datové schránky a zaslání přístupových údajů je faktickým úkonem, nikoli formalizovaným aktem v podobě osvědčení – veřejné listiny, na rozdíl např. od vyznačení dne registrace podle § 8 odst. 5 zákona o sdružování občanů na stanovách občanského sdružení, jehož se lze formou nečinnostní žaloby domáhat (k tomu srov. shora citovaný rozsudek čj. 1 Ans 8/2005-165; srov. též výše bod [20] odůvodnění tohoto rozsudku). O osvědčení dle § 79 s. ř. s. se nemůže jednat ani v případě vyrozumění o nezřízení datové schránky, neboť osvědčení je svou podstatou určeno k osvědčování určitých zákonem stanovených skutečností. Účelem vyrozumění v nyní projednávané věci je pouze informovat žadatele o nesplnění náležitostí žádosti a z toho vyplývající nemožnosti zřídit datovou schránku, nikoli vydání osvědčení o tom, že subjektu, jemuž se datová schránka nezřizuje , nebyla zřízena ani na žádost. Z toho také logicky plyne, že uplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti nepřichází v daném případě v úvahu. Nemělo by žádný smysl, aby se žalobou na ochranu proti nečinnosti žalobce domáhal vydání vyrozumění o nezřízení datové schránky, neboť by mu k ničemu nebylo.

[26] Jako poslední možný způsob ochrany veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky tak zbývá (resp. zbývat musí, ve smyslu výše zmíněného usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98) žaloba před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního orgánu. Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je nutno za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. považovat nejen akty neformální povahy či jen faktické úkony, ale i jakékoli jiné konání či opomenutí, pokud je nelze podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. či osvědčení ve smyslu § 79 s. ř. s. (srov. výše citované usnesení čj. 7 Aps 3/2008-98). Tento závěr dopadá i na nyní projednávanou věc. Pokud žalovaný nezřídí datovou schránku, resp. nezašle přístupové údaje žadateli nebo ho vyrozumí o tom, že datovou schránku právnické osoby nelze zřídit (§ 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech), ač jsou jinak splněny podmínky vzniku nároku na zřízení datové schránky podle § 5 odst. 4 a 5 citovaného zákona, jde o nezákonný zásah žalovaného - ten je totiž jinak povinen do tří pracovních dnů ode dne podání žádosti datovou schránku zřídit.

[27] V nyní projednávané věci se stěžovatel podanou žalobou domáhal vydání rozsudku obsahujícího následující výrok: „“ V textu žaloby stěžovatel argumentoval tak, že „“ a žádal buď vydání rozhodnutí, nebo zřízení datové schránky, včetně zaslání přístupových údajů. Městský soud žalobu, kterou vyhodnotil jako žalobu proti nečinnosti, zamítl, neboť požadovaný výsledek činnosti žalovaného není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s. ani osvědčením dle § 79 s. ř. s.

[28] Jak vyplývá z výše uvedeného, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s tím, že nejde o rozhodnutí ani osvědčení dle § 65 odst. 1 s. ř. s., resp. § 79 s. ř. s., avšak ze zcela jiných důvodů. Již to by odůvodňovalo kasaci napadeného rozsudku pro nezákonnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V daném případě je nadto s tímto důvodem kasace neodlučně spojen též důvod kasace podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k němuž Nejvyšší správní soud přihlíží i bez návrhu podle § 109 odst. 4 s. ř. s. Tím, že městský soud zvolil zcela chybné východisko svých úvah, spočívající v tezi o absenci veřejného subjektivního práva na zřízení datové schránky, vyhnul se totiž dalším úvahám, jež jinak učinit měl.

[29] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 19. 4. 2012, čj. 5 As 68/2012-38) není ve správním soudnictví navrhovatel povinen výslovně označit, dle jakého ustanovení či dílu soudního řádu správního má soud jeho návrh posuzovat, ani soud není tímto případným označením vázán. Tento závěr vychází z § 2 odst. 1 s. ř. s., dle které „[v]“. Způsob poskytnutí ochrany (tj. volba příslušného typu řízení v rámci hlavy druhé části třetí s. ř. s.) je stanoven zákonem a pouze jím je soud vázán, nikoli označením tohoto typu v žalobě. Podobně v rozsudku ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197, Nejvyšší správní soud konstatoval, že žalobu je třeba posuzovat pro účely určení žalobního typu (§ 79 a § 82 s. ř. s.) podle jejího obsahu, a nikoliv podle toho, jak ji žalobce označil; pro soud je přitom závazný její . Soud však v dané otázce musí mít jasno: existuje-li rozpor mezi obsahem žaloby a jejím petitem, případně je-li vnitřně rozporný již samotný , a tyto rozpory nebyly např. postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. odstraněny, je řízení před krajským soudem zatíženo jinou vadou řízení [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], která mohla mít vliv na rozhodnutí o věci samé, resp. na jeho zákonnost.

[30] Z petitu stěžovatelova návrhu ze dne 6. 11. 2011 formálně označeného jako „“, ani z obsahu tohoto návrhu však nebylo možné určit, zda se jednalo o žalobu proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. či o žalobu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s. V řízení před městským soudem nebylo postaveno najisto, zda se stěžovatel žalobou domáhal ochrany proti faktickému úkonu žalovaného v podobě nezřízení datové schránky, resp. nezaslání výzvy a vyrozumění dle § 5 odst. 6 zákona o elektronických úkonech, či zda se domáhal vydání (blíže nespecifikovaného a neoznačeného) rozhodnutí ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. Městský soud měl proto stěžovatele postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat k odstranění této vady (neboť se jednalo o vadu odstranitelnou) před tím, než meritorně posoudil, zda byly splněny podmínky žaloby na ochranu proti nečinnosti dle § 79 s. ř. s. Pokud by stěžovatel na výzvu soudu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. své podání neupřesnil, byl by městský soud povinen zkoumat, zda lze v řízení o podání stěžovatele pokračovat, a pokud by to možné nebylo, byl by povinen podání podle § 37 odst. 5 s. ř. s. odmítnout.

[31] S ohledem na shora uvedené shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou a v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek městského soudu v plném rozsahu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.), podle něhož má právnická osoba veřejné subjektivní právo na zřízení datové schránky. V prvé řadě si učiní jednoznačný úsudek o tom, jaké řízení stěžovatel zahájil, i s případným využitím výzvy k odstranění vad. Následně pak žalobu posoudí z hlediska přípustnosti, příp. důvodnosti podle ustanovení s. ř. s. upravujících příslušný žalobní typ.