Vydání 11/2018

a)

[31] Městský soud v Praze musel nejprve zvážit, jaký charakter má výkon pravomoci prezidenta republiky jmenovat profesory, a v návaznosti na tuto úvahu posoudit námitku žalovaného, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí, které může být podrobeno přezkumu správními soudy.

[32] Nejprve je třeba předeslat, že řízení o jmenování žalobců a) a b) profesory se řídilo do vydání napadeného rozhodnutí § 73 a § 74 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016. Z tohoto právního stavu ve smyslu § 75 odst. 1. s. ř. s. soud vycházel.

[33] Podle § 73 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016: „“ V daném řízení to je dle vysokoškolského zákona ministr školství.

[34] Ustanovení § 74 zákona o vysokých školách upravuje v podrobnostech podmínky ke jmenování profesorem a řízení, v němž se tyto podmínky posuzují, a to nejprve odbornou hodnotící komisí, následně pak vědeckými radami fakulty a univerzity.

[35] Výchozím bodem úvahy o pravomoci prezidenta republiky jmenovat profesory je článek 2 odst. 3 Ústavy, dle nějž lze státní moc vykonávat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.

[36] Nelze souhlasit s argumentací žalovaného, že by zákonnost výkonu pravomocí prezidenta nemohla být předmětem soudního přezkumu v jiném řízení než v řízení o velezradě kvůli článku 54 odst. 3 Ústavy, dle nějž není prezident z výkonu své funkce odpovědný. Toto ustanovení Ústavy se totiž vztahuje výlučně na osobní odpovědnost osoby, která úřad prezidenta vykonává, nikoliv však na prezidenta republiky jako státní orgán. Prezident republiky tedy nemůže být za jednání při výkonu své funkce trestně stíhán ani za ně nemůže odpovídat soukromoprávně. To ovšem nic nemění na tom, že prezident republiky jako státní orgán je vždy při výkonu pravomocí vázán ústavními i obyčejnými zákony, a zákonnost jeho postupu je příslušnými právními prostředky přezkoumatelná.

[37] Vázanost prezidenta republiky jako státního orgánu Ústavou a zákony se odráží ve slibu prezidenta republiky, který je stanoven v článku 59 odst. 2 Ústavy, a obsahuje závazek prezidenta zachovávat Ústavu a zákony České republiky. Již za první Československé republiky přitom bylo postavení prezidenta republiky vykládáno tak, že je zavázán dodržovat právní řád. I Ústavní listina z roku 1920, stejně jako soudobá Ústava České republiky, totiž obsahovala ustanovení o neodpovědnosti prezidenta, a zároveň vyžadovala, aby se prezident slibem zavázal dodržovat všechny zákony. Tím byl prezident dle prvorepublikové nauky zavázán a odpověden právní řád dodržovat (Janeček, R. . Brno: Barvič & Novotný, 1922, s. 58.).

[38] I soudobá komentářová literatura vychází z toho, že prezident republiky je při výkonu svých pravomocí vázán zákony. Jak uvádí T. Herc, „[n]“ (Herc, T. In: Rychetský, P. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 537–538; obdobně též Vyhnánek, L. In: Šimíček, V. a kol. . Praha: Linde, 2010, s. 667–668).

[39] Též V. Sládeček považuje neodpovědnost prezidenta za výkon jeho pravomocí za tzv. neodpovědnost osobní a zdůrazňuje, že „[…]“ (Sládeček, V. In: Sládeček, V. a kol. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 561). Tentýž autor dodává, že slibu prezidenta republiky je „“ (tamtéž, s. 587).

[40] Správní soudy již v minulosti přezkoumávaly postup prezidenta republiky, a to v kauzách týkajících se jmenování soudců. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, pravomoci prezidenta republiky se dělí na ty, při jejichž výkonu má prezident postavení správního úřadu , a ty, které vykonává jako ústavní orgán. Aby bylo možno dospět k závěru, že prezident v určité věci rozhoduje jako správní orgán, musí být kumulativně splněny dvě podmínky. Jednak musí být výkon takové pravomoci vázán zákonem, jednak jím musí zasahovat do veřejných subjektivních práv konkrétních osob.

[41] V návaznosti na uvedená kritéria lze poukázat na závěry Ústavního soudu, který v řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím správních soudů o nečinnostní žalobě žalobce a) a žalobkyně c) jednoznačně dospěl k závěru, že nyní napadeným rozhodnutím prezident „“ (nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, bod 24).

[42] Uvedeným plenárním nálezem bylo dle názoru městského soudu mimo jiné překonáno odmítací usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 641/99, kde senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že jmenování profesorů není rozhodováním o právech a povinnostech, které by podléhalo přezkumu ve správním soudnictví.

[43] Lze připustit, že v odborné komentářové literatuře existují spory o tom, kde má být dělící linie mezi akty prezidenta jako správního úřadu, tedy přezkoumatelné ve správním soudnictví, a akty prezidenta jako ústavního orgánu. Primárně se však i nauka přiklání k závěru zastávanému Nejvyšším správním soudem, že soudně přezkoumatelná jsou všechna rozhodnutí prezidenta, která jsou způsobilá zasáhnout do práv a svobod jednotlivců (Herc, T. In: Rychetský, P. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 537–538; Vyhnánek, L. In: Filip, J. a kol. Praha: Linde, 2010, s. 669). Vyskytuje se též názor, že dalším kritériem, k němuž by mělo být přihlíženo, je otázka, zda je daná pravomoc prezidentovi svěřena přímo Ústavou, anebo jen obyčejným zákonem (Sládeček, V. In: Sládeček, V. a kol. 2. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 601). Jak bude podrobněji vyloženo níže, ať už by soud při posouzení pravomoci prezidenta jmenovat profesory vycházel ze kterékoliv z uvedených dvou dělících linií, musel by vždy dospět k závěru, že se jedná o pravomoc prezidenta jako správního, nikoliv ústavního orgánu.

[44] Řízení ke jmenování profesorem je zákonodárcem upraveno v § 74 zákona o vysokých školách, kde jsou stanoveny podmínky, které musí kandidát ke jmenování splnit, a zároveň je detailně upraven proces, kterým se splnění těchto podmínek zkoumá.

[45] Zákonnými podmínkami jsou dle § 74 odst. 1 zákona o vysokých školách „“ a skutečnost, že je uchazeč „“. Dalším, formálním předpokladem, je předchozí jmenování docentem. Odborné kvality uchazeče podle § 74 odst. 5 zákona o vysokých školách posuzuje nejprve jmenovaná odborná komise, která podrobně zkoumá pedagogickou, vědeckou a publikační činnost uchazeče a jeho osobnost jako takovou. Své závěry uvádí ve stanovisku, které slouží jako podklad pro vědeckou radu, a tajným hlasováním se usnáší na doporučení, zda má být uchazeč ke jmenování navržen. Rozhodující je však tajné hlasování ve vědeckých radách veřejné vysoké školy dle § 74 odst. 6 zákona o vysokých školách. Projde-li uchazeč tímto postupem úspěšně, je návrh na jmenování profesorem doručen ministrovi školství, který jej pak předá prezidentovi ke jmenování dle § 73 zákona o vysokých školách.

[46] Podstatná jsou i další ustanovení zákona o vysokých školách, a to § 6 odst. 1 písm. h) ve znění do 31. 8. 2016 [dnes § 6 odst. 1 písm. i)], dle nějž řízení ke jmenování profesorem spadá do samosprávné působnosti vysoké školy, přičemž podle § 6 odst. 3 zákona o vysokých školách mohou státní orgány zasahovat do činnosti veřejné vysoké školy jen na základě a v mezích zákona a způsobem zákonem stanoveným.

[47] Jak z textu, tak ze systematického řazení uvedených ustanovení je zřejmé, že úmyslem zákonodárce bylo, aby odborné kvality uchazeče byly zkoumány orgány veřejné vysoké školy. Jen vědecká rada a odborná hodnotící komise, které jsou personálně obsazeny uznávanými odborníky v příslušných oborech, nikoliv ministr školství či prezident republiky tak mohou komplexně posoudit odborné i morální kvality uchazečů. Role orgánů moci výkonné v celém procesu potom spočívá pouze v tom, že mají kontrolovat, zda předchozí proces v rámci vysoké školy proběhl v souladu se zákonem.

[48] Zákon nelze vykládat v tom smyslu, že by ministr školství, vláda či prezident republiky mohli nezávisle na předchozím posouzení vědeckých rad vysoké školy přezkoumávat, zda je uchazeč dostatečně odborně či morálně způsobilý. K posouzení odborných kvalit uchazeče nejsou odborně vybaveni, a (i kdyby případně funkci prezidenta či ministra školství vykonávala osobnost, kterou by bylo možné za odborníka na příslušnou vědeckou oblast považovat) takové posuzování není zákonem vyhrazeno jim, ale právě orgánům veřejné vysoké školy. Navíc, pokud by bylo připuštěno, aby orgány moci výkonné věcně rozhodovaly o tom, kdo může být profesorem, jednalo by se o zjevné popření autonomie veřejných vysokých škol, do níž jmenovací řízení zákonodárce výslovně zařadil. V neposlední řadě by takové pojetí mohlo vést k nepřípustným zásahům do svobody vědeckého bádání a umělecké tvorby, která je zaručena článkem 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Z hlediska této ústavně garantované svobody by totiž bylo nežádoucí, aby byl každý akademik, který v budoucnu pomýšlí na jmenování profesorem, při své vědecké, umělecké, publikační a jiné veřejné činnosti svázán vědomím, že jeho vědecké, umělecké či pedagogické kvality budou jednou posuzovány nejen apolitickými orgány veřejné vysoké školy, ale též politicky obsazenými orgány moci výkonné.

[49] Ustanovení § 73 zákona o vysokých školách ve znění do 31. 8. 2016 (ale tím spíše i ve znění aktuálním, upřesněném) tedy nelze interpretovat jinak, než že prezidentovi a vládě při jmenování profesorů svěřuje pouze pravomoc posoudit zákonnost jmenovacího procesu, tedy toho, zda navržený kandidát úspěšně prošel, či neprošel předchozími fázemi jmenovacího řízení. Posouzení ostatních podmínek ke jmenování profesorem, tedy především zda je uchazeč dostatečně kvalifikován a zda je významnou a uznávanou osobností ve svém oboru, totiž zákon svěřuje právě orgánům vysoké školy, které v předchozích fázích jmenovacího řízení rozhodují. Tím není dotčeno oprávnění orgánů moci výkonné, tedy ministra školství, případně prezidenta, ověřit, zda proces výběru kandidáta proběhl v souladu se zákonem.

[50] Tím se jmenování profesorů do určité míry odlišuje od ústavně zakotvené pravomoci prezidenta jmenovat soudce. V případě jmenování soudců Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, uvedl, že prezident republiky při úvaze o jmenování soudců může posuzovat splnění zákonných podmínek uchazeči, a to včetně jejich zkušeností a morálních vlastností. Od jmenování profesorů je však jmenování soudců odlišné ve třech ohledech. Za prvé soudce, na rozdíl od profesora, je ústavním činitelem moci soudní, a může tedy existovat zájem na posuzování kvalit uchazeče o tuto funkci prezidentem republiky jako orgánem moci výkonné. Za druhé v případě jmenování soudců, opět na rozdíl od profesorů, neexistuje zákonný postup, který by jiným orgánům odlišným od prezidenta svěřoval posuzování odborných a morálních kvalit uchazeče. Za třetí, při jmenování soudců do úvahy nevstupuje výše zmíněná svoboda vědeckého bádání a umělecké činnosti ani autonomie veřejných vysokých škol.

[51] Ani tvrzení žalovaného, že jmenování profesorů je prerogativou hlavy státu, do níž jiné orgány nemohou zasahovat, zjevně neobstojí. Teorii prerogativ hlavy státu jako pozůstatků historických výlučných pravomocí panovníka v české odborné literatuře zastává zejména V. Pavlíček. I tento autor, na jehož výklad pravomocí prezidenta republiky se žalovaný ve vyjádření k žalobě ostatně výslovně odkazoval, však mezi různými pravomocemi prezidenta rozlišuje. Zatímco některé pravomoci skutečně považuje za prerogativy hlavy státu, jejichž uplatňování nelze přezkoumávat (typicky se jedná o udělování milostí, viz Pavlíček, V. Znovu k institutu milosti. In: Vanduchová, M. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2008, s. 236), jiné pravomoci podle něj povahu prerogativ nemají. V komentáři k Ústavě V. Pavlíčka se přitom k pravomoci jmenování profesorů výslovně uvádí: „[…][…] “ (Pavlíček V., Hřebejk, J. Praha: Linde, 1998, s. 236).

[52] Pokud jde o stanovisko citovaného V. Pavlíčka, které bylo vypracováno přímo pro potřeby žalovaného v tomto soudním řízení, konstatuje soud následující. Odborné právní stanovisko není důkazem o skutkových okolnostech věci, takže slouží jako podklad pro úvahu soudu jen v té míře, v jaké je argumentačně přesvědčivé. Pokud jde o závěr, že prezident při jmenování profesorů není správním orgánem, vyložil soud již výše, že prezident správním orgánem, byť specifickým, je. To se opírá o výše citovanou judikaturu vrcholných soudů i významnou část komentářové literatury, a tedy lze názor V. Pavlíčka považovat za doktrinálně překonaný. K závěru uvedenému v posudku, že prezident může při jmenování profesorem rozhodovat libovolně bez ohledu na předchozí závěry orgánů vysoké školy, soudu nezbývá než upozornit, že ve svém komentáři k Ústavě V. Pavlíček zastával značně odlišný výše citovaný názor, že jmenování profesorů prezidentem má pouze symbolický a význam.

[54] Na základě výše uvedených východisek judikatury a odborné literatury Městský soud v Praze dospěl k jednoznačnému závěru, že při výkonu pravomoci jmenovat profesory podle § 73 zákona o vysokých školách prezident republiky jedná jako správní, nikoliv ústavní orgán. Je tomu tak zejména proto, že jeho rozhodování zasahuje nejen do veřejných subjektivních práv navržených kandidátů, ale též do právní sféry veřejné vysoké školy, která jejich jmenování navrhuje. Splněna je i podmínka, že prezident rozhoduje postupem, který je upraven v zákoně.

[54] Dále je nutno uvést, že jmenování profesorů je pravomocí, která prezidentovi není svěřena Ústavou v článku 62 ani v článku 63 odst. 1, nýbrž pouze zákonem o vysokých školách. Nejde tedy o jednu z pravomocí, kterými je například udělování milostí, jež mají historický původ v prerogativech panovníka jako hlavy státu, a u nichž má část doktríny za to, že jejich výkon nelze ostatními státními orgány přezkoumávat. Jedná se o pravomoc svěřenou zákonodárcem prezidentu republiky ve smyslu článku 63 odst. 2 Ústavy; tato pravomoc by tedy na jedné straně zákonodárcem mohla být svěřena kterémukoliv jinému správnímu úřadu, a na straně druhé je prezident při jejím výkonu vázán stejnými zákonnými pravidly, kterými jsou při výkonu státní správy vázány všechny ostatní správní úřady.

[55] Jak vyplývá ze shora uvedeného, splnění zákonných podmínek ke jmenování profesorem posuzují pouze orgány veřejné vysoké školy, nikoliv orgány moci výkonné. Orgány moci výkonné včetně prezidenta republiky jsou tedy povinny návrhu na jmenování předloženému vysokou školou po řádně provedeném řízení vyhovět, ledaže by zjistily, že uchazeč předchozím zákonným řízením úspěšně neprošel, případně že toto řízení bylo stiženo takovými vadami, jež by mohly mít vliv na jeho výsledek.

[56] Lze tedy uzavřít, že prezident v nyní projednávané věci je správním orgánem a o nejmenování žalobců a) a b) vydal správní rozhodnutí, proti němuž je přípustná žaloba podle § 65 s. ř. s. Soud by měl tedy v řízení o žalobě dále posoudit, zda žalovaný jmenování žalobců a) a b) odepřel v souladu se zákonem.

a)

(…)[64] S žalovaným nelze souhlasit v názoru, že na jeho rozhodování o jmenování profesorem správní řád vůbec nedopadá. Uplatní se totiž § 180 odst. 1 správního řádu, podle nějž [t]“.

[65] Zákon o vysokých školách nepochybně je dosavadním právním předpisem ve smyslu citovaného ustanovení, neboť jako celek nabyl účinnosti dne 1. 1. 1999, zatímco správní řád nabyl účinnosti dne 1. 1. 2006. I postup ke jmenování profesorů se tedy navzdory § 74 odst. 7 zákona o vysokých školách, který aplikaci obecných předpisů o správním řízení vylučuje, v nezbytné míře řídí správním řádem. Na tom nemohou nic změnit ani případné pozdější novelizace zákona o vysokých školách, neboť pro aplikovatelnost správního řádu podle jeho § 180 odst. 1 je rozhodný pouze okamžik vzniku zákona jako celku. Uvedený výklad ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu podal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, bodech 32–34, přičemž městský soud neshledal v této věci žádné důvody, které by jej opravňovaly se od tohoto sjednocujícího výkladu, jímž jsou dle § 17 s. ř. s. vázány i ostatní senáty Nejvyššího správního soudu, odchýlit.

[66] Soud má však za to, že ačkoliv se správní řád v nezbytné míře na postup prezidenta při jmenování profesorů uplatní, bude tato nezbytná míra úměrná výjimečnosti prezidenta republiky jako správního orgánu . Jelikož, jak bylo uvedeno výše, prezident v řízení o jmenování profesora plní pouze úlohu orgánu, který jmenování vykoná, prošel-li uchazeč řádně řízením před orgány veřejné vysoké školy, není nutné na jeho rozhodování klást takové formální nároky jako na běžné rozhodování správního orgánu. Není tedy třeba vyžadovat, aby rozhodnutí prezidenta, ať už pozitivní či negativní, splňovalo veškeré formální náležitosti podle § 67 a 68 správního řádu, jako je například uvedení formálního výroku, odůvodnění a poučení.

[67] S ohledem na ochranu práv dotčených jednotlivců však je třeba i v případě prezidenta vyžadovat splnění dvou materiálních náležitostí rozhodnutí. Rozhodnutí musí obsahovat jednoznačné „“, ve smyslu § 68 odst. 2 správního řádu, a „[…]“, podle § 68 odst. 3 správního řádu.

[68] V případě, kdy prezident dospěje k závěru, že navržený uchazeč zákonným procesem předcházejícím navržení jmenování veřejnou vysokou školou úspěšně neprošel, či že tento proces byl stižen takovými vadami, jež mohly ovlivnit jeho výsledek, a tento nedostatek neodhalil ani ministr školství, tedy postačí, pokud v aktu, jehož formální náležitosti závisí na jeho vlastní úvaze, jednoznačně vyjádří, koho a z jakých konkrétních důvodů profesorem nejmenuje. Takové důvody se musí opírat o podklady, které by měl žalovaný učinit součástí spisu, jenž ve věci vede.

[69] Proti takovému rozhodnutí v materiálním smyslu pak mohou dotčené osoby podat žalobu podle § 65 s. ř. s. Jelikož však je prezident republiky správním orgánem specifickým, který nevede typické správní řízení, a tedy například nevyrozumívá účastníky o možnosti seznámit se s podklady a podávat vyjádření, mohou dotčené osoby všechny své námitky uplatnit poprvé až v žalobě proti rozhodnutí prezidenta. Postup prezidenta je specifický též tím, že se jedná o akt jmenování, kterým je završeno řízení vedené předtím několika orgány vysoké školy, a tedy prezident přímo s navrženými kandidáty nejedná. Správní soud potom v režimu plné posoudí jejich žalobní námitky.

(…)

[72] Odůvodnění však již napadené rozhodnutí postrádá. Žalovaný v rozhodnutí neuvedl důvody, které jej vedly k tomu, že se s návrhy neztotožnil. Ohledně těchto důvodů odkázal na tiskovou zprávu mluvčího prezidenta republiky zveřejněnou na internetu. Soud konstatuje, že takový postup neodpovídá požadavkům kladeným na odůvodnění rozhodnutí základními zásadami činnosti správních orgánů a judikaturou správních soudů.

[73] Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, žádný správní orgán není v materiálním právním státě nadán absolutním správním uvážením; vždy musí být naopak při svém rozhodování veden kritérii stanovenými v zákoně. Rozšířený senát uvedl, že „“.

[74] Přímo ve vztahu k prezidentu republiky v roli správního orgánu při výkonu pravomoci jmenování soudců pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, vyjádřil následující závěry: „.“

[76] Nedostatek odůvodnění představuje vadu, která ovlivnila zákonnost napadeného rozhodnutí, a tedy se jedná o vadu, pro kterou soud musí rozhodnutí dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. zrušit. Stejně tak je s ohledem na úplný nedostatek odůvodnění napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[76] Odkaz na vyjádření tiskového mluvčího prezidenta republiky soud jako odůvodnění napadeného rozhodnutí nemůže akceptovat, protože odůvodnění rozhodnutí musí být obsaženo přímo v rozhodnutí samotném (§ 68 odst. 3 správního řádu).

[77] Jako odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k žalobci b) nelze akceptovat ani doplňující tvrzení, které uvedl žalovaný až ve vyjádření k žalobě. Správní orgán nemůže chybějící odůvodnění svého rozhodnutí ve vyjádření k žalobě zhojit (srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS). Ani žádost žalovaného, který žádal rektora žalobkyně c) o zodpovězení otázek k odborné činnosti žalobce b), nemohla nahradit odůvodnění rozhodnutí o nejmenování žalobce b) profesorem. Nelze totiž dodatečně shromažďovat podklady za účelem odůvodnění rozhodnutí, které již bylo vydáno. Totéž platí pro článek kritizující profesorské řízení žalobce b), na nějž žalovaný odkázal až ve vyjádření k žalobě.