Vydání 5/2008

Úvodem je třeba poukázat na to, že počínaje účinností soudního řádu správního (1. 1. 2003) náleží do pravomoci soudů ve správním soudnictví poskytovat ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.

Do té doby bylo možno se u soudů ve správním soudnictví domáhat pouze přezkoumání rozhodnutí správních orgánů buď cestou žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů, anebo opravnými prostředky proti rozhodnutím nepravomocným, a to podle části páté občanského soudního řádu, ve znění tehdy účinném. Soudy přezkoumávaly napadená rozhodnutí v rozsahu a z důvodů v žalobě uvedených; k těžkým procesním vadám však (dle konstantní judikatury) přihlížely z úřední povinnosti a pro nepřezkoumatelnost napadená rozhodnutí rušily i tehdy, pokud taková vada nebyla v žalobě (opravném prostředku) namítána. Rozsáhlá soudů též dokládá (např. Soudní ve věcech správních č. 214 a 364/1998, č. 410 a 477/1999, č. 738/2001), že z úřední povinnosti soudy přihlížely i k nicotnosti přezkoumávaných rozhodnutí; dospěly-li k závěru, že přezkoumávané rozhodnutí je paaktem, napadené rozhodnutí i bez žalobních námitek rušily (z hlediska právní teorie je možno mít k "rušení paaktu" výhrady, procesní předpis však jiný procesní nástroj soudům nedával).

Ochranu před zásahy správních orgánů, jež neměly charakter rozhodnutí, správní soudy neposkytovaly a fyzická nebo právnická osoba se mohla ochrany dovolat pouze u Ústavního soudu cestou ústavní stížnosti, pokud takovým zásahem byla porušena její základní práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.]. Cestou ústavní stížnosti bylo (a je možno i nyní) z týchž důvodů zpochybnit i pravomocná rozhodnutí v řízení, v nichž byl stěžovatel účastníkem. Ústavní stížnost byla nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (s výjimkou obnovy řízení).

Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu a v rozsahu této nové působnosti správních soudů omezil působnost Ústavního soudu (případnou neústavnost závěrů správních soudů lze zpochybnit ústavní stížností, napadající nikoliv již zásah samotný, nýbrž rozhodnutí o kasační stížnosti směřující proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě, jíž se stěžovatel ochrany před zásahem dovolával).

Pro úplnost je třeba ještě dodat, že podle soudního řádu správního soudy přezkoumávají též žaloby proti rozhodnutím správních orgánů postupem podle části třetí hlavy druhé dílu prvního; v případě, kdy soud zjistí, že napadené rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, je jeho povinností i bez návrhu tuto nicotnost rozhodnutím deklarovat (§ 76 odst. 2 s. ř. s.).

Žalobní legitimace k podání žaloby podle části třetí hlavy druhé dílu třetího soudního řádu správního svědčí tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech přímo zkrácen nezákonným zásahem správního orgánu (který není rozhodnutím), takový zásah byl přímo proti němu zaměřen, popř. v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, a za předpokladu, že zásah nebo jeho důsledky trvají anebo hrozí jeho opakování (§ 82 s. ř. s.). Žaloba však není přípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, a nebyla by přípustná ani tehdy, pokud by se žalobce domáhal pouze určení nezákonnosti zásahu (§ 85 s. ř. s.).

Soudní řád správní konkrétně nestanoví, jaké právní prostředky ochrany nebo nápravy vylučují možnost domáhat se ochrany podle § 82 a násl. s. ř. s., a jinak tomu ani pro různorodost možných zásahů být nemůže. Je však nepochybné, že jsou-li i jiné právní prostředky, jimiž lze bránit dalšímu trvání či možnému opakování zásahu nebo napravit stav zásahem působený (za předpokladu, že jde o zásah nezákonný), zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není.

Pro úsudek o existenci či neexistenci takových právních prostředků z hlediska přípustnosti žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. je rozhodné, zda právní řád ochranu jinými právními prostředky objektivně připouští, nikoliv zda mohou být užity v konkrétním případě v době podání žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. Taková žaloba proto nebude přípustná nejen tehdy, kdy žalobce má v době podání žaloby jiné právní prostředky ochrany k dispozici, ale ani tehdy, pokud se žalobce mohl bránit nezákonnému zásahu v jiném řízení opravnými prostředky správního řízení nebo žalobou u soudu a této možnosti v zákonem stanovené lhůtě nevyužil. Taková žaloba však nebude přípustná ani tehdy, pokud právní prostředky vyčerpal a není spokojen s výsledkem takového řízení.

V předmětné věci stěžovatel spojuje tvrzený nezákonný zásah s tím, že žalovaný nezahájil řízení podle § 32 odst. 7 daňového řádu o splnění podmínek osvědčení neplatnosti platebního výměru ze dne 25. 2. 1999, ačkoliv jej k tomu žalobce svou žádostí ze dne 17. 6. 2003 vyzval z toho důvodu, že platební výměr nesplňuje základní náležitosti rozhodnutí stanovené v § 32 odst. 2 písm. b) a d) d. ř.

Při interpretaci ustanovení § 32 odst. 7 d. ř. je nutno vycházet z právního názoru Ústavního soudu, obsaženého v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/98, č. 300/1998 Sb. (poznámka soudu: tímto nálezem Ústavní soud zamítl návrh na zrušení cit. ustanovení), v němž Ústavní soud především uvedl, že smyslem § 32 odst. 7 daňového řádu je umožnit vydání osvědčení o neplatnosti takových rozhodnutí, která postrádají některou ze zákonem stanovených podstatných (základních) náležitostí, takže je nelze za rozhodnutí vůbec považovat. Na takové rozhodnutí se proto právem hledí, jako by bylo neplatné od samého počátku, a osvědčení o jeho neplatnosti tedy nemá , nýbrž toliko účinky. Osvědčením neplatnosti rozhodnutí se proto neodstraňují jeho nedostatky, nýbrž se pouze prohlašuje jeho neplatnost, a vytváří se tím podmínky pro vydání rozhodnutí nového.

Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti vychází z konstantní judikatury obecných soudů, podle níž nulitní právní akt (nicotný, ) ve skutečnosti neexistuje, neboť tu není nic, co by bylo způsobilé s účinky právní moci dotknout právní sféru fyzické nebo právnické osoby (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 3. 1997, sp. zn. 7 A 155/94, Soudní ve věcech správních, č. 2/1998, str. 56 a násl.; rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995, sp. zn. 6 A 28/94, M. Mazanec: . Linde, 1999, str. 351 a násl.). Toto stanovisko judikatury odpovídá rovněž stanovisku doktríny správního práva (viz např. D. Hendrych a kol.: . 4. vyd., C. H. Beck, 2001, str. 94 a násl.; P. Průcha: . Brno 2003, str. 188 a násl.; z cizojazyčných např. H. Mauer: . 10. vyd., C. H. Beck, 1995, str. 247 a násl.).

I když daňový řád konstruuje samostatný procesní postup, v němž se ověřuje splnění podmínek neplatnosti rozhodnutí, umožňující správci daně vydání osvědčení o neplatnosti rozhodnutí, cestou nápravy se může stát i odvolání podané proti takovému rozhodnutí. Odvolací řízení sice slouží k přezkoumání věcné správnosti daňového rozhodnutí, přesto nemůže odvolací orgán ponechat bez povšimnutí námitku spočívající ve zpochybnění samotné platnosti napadeného rozhodnutí. Nelze-li totiž neplatné rozhodnutí vůbec za rozhodnutí považovat, není takové rozhodnutí způsobilé věcného přezkumu v odvolacím řízení, natož způsobilé změny provedené odvolacím orgánem. Je-li proto proti rozhodnutí správce daně podáno odvolání, musí odvolací orgán, a to i bez ohledu na odvolací námitky, nejprve uvážit, zda přezkoumávané rozhodnutí je rozhodnutím platným, a teprve poté může přistoupit k jeho věcnému přezkoumání. Pokud naopak bude mít za to, že rozhodnutí je rozhodnutím neplatným, bude na něm, aby měl správce daně k postupu podle § 32 odst. 7 d. ř. Tím spíše by tak měl odvolací orgán učinit, pokud by neplatnost daňového rozhodnutí v podaném odvolání namítal sám odvolatel. I když daňový řád v tomto směru výslovně postup odvolacího orgánu neupravuje, jiný postup nepřichází do úvahy, neboť odvolací orgán nemůže meritorně přezkoumávat neexistující rozhodnutí a ani odstraňovat jeho nedostatky; pokud by tak přesto učinil, bylo by nicotné i jeho rozhodnutí o odvolání. V předmětné věci proto, i když žalobce nenamítal v odvolání neplatnost platebního výměru, je třeba z rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně, jímž byl napadený platební výměr změněn, dovodit, že odvolací orgán posoudil tento platební výměr jako platný a přezkumu schopný.

Možnost zpochybnit platnost platebního výměru zákon umožňoval stěžovateli uplatnit v žalobě proti rozhodnutí Finančního ředitelství. Krajský soud v Brně stěžovatelovu žalobu meritorně přezkoumal (podle části páté hlavy druhé občanského soudního řádu, ve znění tehdy účinném) a rozsudkem ze dne 14. 8. 2002 žalobu zamítl. Žalobce v žalobě namítal mj. nezákonnost výše uvedeného rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně, jehož zrušení se domáhal: daň mu byla podle jeho přesvědčení stanovena v rozporu se zákonem, neboť nebyl povinen daň platit. Nicotnost rozhodnutí finančního ředitelství ani žalovaného v žalobě nenamítal. Jak již bylo shora uvedeno, otázku nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí soudy přezkoumávaly z úřední povinnosti, i když nebyla namítána, a z rozhodnutí krajského soudu tak lze dovodit, že i soud usoudil na platnost těchto rozhodnutí. Konečně se věcí zabýval i Ústavní soud, který stěžovatelovu ústavní stížnost odmítl; stěžovatelova ústavní práva podle něj nebyla porušena.

Ze shora uvedeného je zřejmé, že žalobce měl ve správním řízení a následném soudním přezkumu daňových rozhodnutí k dispozici právní prostředky, jimiž se mohl domáhat ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem, neboť platnost platebního výměru žalovaného byla předpokladem způsobilosti jeho přezkumu v odvolacím daňovém řízení a zákonnosti rozhodnutí daňových orgánů obou stupňů v přezkumném řízení soudním. Žaloba, jíž se stěžovatel domáhal ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem žalovaného, byla proto podle § 85 s. ř. s. nepřípustná a krajský soud nepochybil, jestliže tuto žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) odmítl.