Vydání 6/2016

(...) [36] K poukazu na bod [58] napadeného rozsudku krajského soudu, z něhož má být zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, která je předmětem žaloby (tj. domáhání se ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, a to zejména do budoucna), lze konstatovat, že krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval žalobním návrhem tak, jak byl v žalobě vymezen (srov. žalobní návrh na s. 10 žaloby, kde je uvedeno, že vyžadování informací o ekonomice stěžovatelky již přesáhlo hranici pravomoci žalovaného svěřené mu zákonem a z tohoto důvodu stěžovatelka požaduje, aby krajský soud do budoucna zakázal žalovanému v rámci řízení v předmětné věci od ní žádat údaje o její ekonomice). Krajský soud si byl při posuzování žaloby plně vědom žalobního petitu směřujícího k zákazu dalšího vyžadování informací od stěžovatelky (tj. opakování nezákonného zásahu), jak je zřejmé např. z bodu [62] napadeného rozsudku (obdobně srov. shrnutí v bodu [5] tohoto rozsudku), a v tomto smyslu přistoupil i k posouzení žaloby. Stěžovatelka z odůvodnění napadeného rozsudku vytrhuje z kontextu jedinou větu obsaženou v bodu [58] a z ní dovozuje, že krajský soud nesprávně posoudil předmět žaloby, aniž by však brala v úvahu obsah odůvodnění napadeného rozsudku jako celek.

[37] Nelze se ztotožnit ani s námitkou, že se krajský soud nevypořádal s principem proporcionality a že ignoroval intenzitu a obsahový a časový rozsah informací požadovaných od stěžovatelky. Ačkoli krajský soud výslovně nehovoří o principu proporcionality, podrobně se zabýval tím, zda byl postup žalovaného vůči stěžovatelce přiměřený a zákonný. Nejprve posuzoval přiměřenost požadovaných informací z hlediska věcného/obsahového (tj. zda požadované informace souvisí s vedeným správním řízením a zda se nejedná o informace zcela nadbytečné či irelevantní), přičemž dospěl k závěru, že u všech požadovaných informací lze spatřovat potencionální význam pro objasnění předmětu řízení (srov. zejména body [65], [66], [67], [69], [76] a [77] napadeného rozsudku). Krajský soud se dále zabýval časovou přiměřeností žádostí o informace (tj. zda nejsou od stěžovatelky opakovaně vyžadovány informace po nepřiměřenou dobu), přičemž dospěl k závěru, že meze časové přiměřenosti překročeny nebyly (srov. body [63], [68] a [76] napadeného rozsudku). Rovněž se krajský soud zabýval tím, zda žalovaný nevyžaduje od stěžovatelky informace v nepřiměřeně vysoké intenzitě v porovnání s dalšími osobami. Dospěl k závěru, že od společnosti LEO Express žalovaný požadoval vzhledem k okolnostem srovnatelné údaje jako od stěžovatelky, a to jak z hlediska obsahu, tak rozsahu, od společnosti České dráhy žalovaný požadoval informace ve větším rozsahu než od stěžovatelky, frekvence žádostí byla srovnatelná (srov. body [71] až [76] napadeného rozsudku). Krajský soud neshledal zjevně nepřiměřenými ani lhůty, v nichž žalovaný požadoval poskytnutí informací (srov. bod [76] napadeného rozsudku).

[38] Nezbývá než doplnit, že dle judikatury Ústavního soudu "[n]." (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není dle Ústavního soudu nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19, č. 3/2005 Sb. ÚS, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349, č. 108/2006 Sb. ÚS, či nález ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565, č. 207/2009 Sb. ÚS).

[39] Nejvyšší správní soud se následně v rozsahu kasačních námitek zabýval věcným posouzením sporu, tj. zda lze žádost o informace ze dne 9. 7. 2013 (ve světle skutkových okolností předcházejících této žádosti) považovat za nezákonný zásah správního orgánu, či nikoliv.

[40] Podle § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou "[s][...] ‚obchodní záznamy'".

[41] Stěžovatelka poukazuje na citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že je "." (obdobně srov. například stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11, ST 33/63 SbNU 567, č. 368/2011 Sb.).

[42] Uvedené se plně použije i na postup správních orgánů, tj. správní orgány musí při uplatňování jednotlivých procesních institutů minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným. Toto vyplývá ze zásady proporcionality vymezené v § 6 odst. 2 správního řádu.

[43] Ustanovení § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakládá žalovanému oprávnění vyžadovat od soutěžitelů informace a obchodní záznamy, musí se však jednat o informace, "". Žalovaný tedy nemůže od soutěžitelů vyžadovat jakékoliv dokumenty, ale pouze takové, které mají vztah k řízení, resp. mohou mít význam pro objasnění jeho předmětu. Při vyžadování těchto informací a dokumentů je žalovaný samozřejmě povinen postupovat v souladu se zásadou proporcionality, tj. minimalizovat zásahy tak, aby jeho postup nebyl vůči jednotlivci nepřiměřený.

[44] V této souvislosti lze poukázat na citovaný rozsudek Tribunálu ve spojených věcech , v němž se Tribunál zabýval obdobným oprávněním Evropské komise (čl. 18 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy, dle něhož si může Evropská komise ""). Dospěl k závěru, že pojem "" musí být vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly dotčené vyšetřovací pravomoci Evropské komisi svěřeny. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Evropská komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání.

[45] V posuzované věci bylo oznámením ze dne 24. 1. 2012 zahájeno správní řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Možné porušení uvedeného ustanovení žalovaný spatřoval v jednání společnosti České dráhy "[České dráhy]."

[46] Podle § 11 odst. 1 věty první zákona o ochraně hospodářské soutěže je zakázáno "". Podle písm. e) tohoto ustanovení je zneužitím dominantního postavení např. "".

[47] Podle ustálené judikatury Soudního dvora (srov. například rozsudek ze dne 27. 3. 2012, C-209/10) konstatování existence dominantního postavení samo o sobě neznamená žádnou výtku vůči dotyčnému podniku. Cílem článku 82 Smlouvy o založení ES [pozn. Nejvyššího správního soudu: toto ustanovení, v současnosti zakotvené v článku 102 Smlouvy o fungování EU, upravuje zneužívání dominantního postavení na vnitřním trhu Evropské unie v podstatě obdobně jako český zákon o ochraně hospodářské soutěže] není zabránit podniku, aby na základě vlastní výkonnosti získal dominantní postavení na trhu. Toto ustanovení nemá ani zajistit, aby konkurenti méně výkonní než podnik s dominantním postavením zůstali na trhu. Každý účinek vyloučení tak nutně neznamená narušení hospodářské soutěže. Hospodářská soutěž na základě výkonnosti může z povahy věci vést k tomu, že soutěžitelé, kteří jsou méně výkonní, a tedy pro spotřebitele méně zajímaví zejména z hlediska ceny, výběru, kvality nebo inovací, zmizí z trhu nebo se dostanou na jeho okraj.

[48] Článek 82 Smlouvy o založení ES se vztahuje konkrétně na jednání podniku s dominantním postavením, která mají na úkor spotřebitelů za následek bránění, za použití prostředků odlišných od těch, které jsou používány při běžné soutěži na základě plnění hospodářských subjektů, zachování nebo rozvoji stupně hospodářské soutěže, který na trhu existuje, nebo rozvoji této hospodářské soutěže. Článek 82 Smlouvy o založení ES tak podniku s dominantním postavením zakazuje zejména to, aby používal praktiky mající za následek vyloučení jeho konkurentů, považovaných za stejně výkonné jako on sám, posilováním svého dominantního postavení uplatněním jiných prostředků, než jsou ty, které spadají do hospodářské soutěže na základě výkonnosti. Z tohoto hlediska nelze tedy za legitimní považovat každou cenovou soutěž (srov. rozsudky ze dne 3. 7. 1991, , C-62/86, Recueil, s. I-3359, ze dne 2. 4. 2009, , C-202/07, Sb. rozh., s. I-2369,a ze dne 14. 10. 2010, , C-280/08, Sb. rozh., s. I-9555).

[49] Za účelem určení, zda podnik v dominantním postavení tohoto postavení zneužil tím, že uplatňuje své tarifní praktiky, je třeba posoudit celkové okolnosti a přezkoumat, zda tyto praktiky směřují k odnětí nebo omezení možností kupujícího zvolit si zdroje zásobování, k zabránění v přístupu na trh konkurentům, k uplatňování rozdílných podmínek vůči obchodním partnerům při plnění stejné povahy, čímž dochází ke konkurenčnímu znevýhodnění posledně uvedených, nebo k posilování dominantního postavení prostřednictvím narušené hospodářské soutěže (srov. citovaný rozsudek ve věci ).

[50] Ve zmiňovaném rozsudku ve věci S dospěl Soudní dvůr k závěru, že politika nízkých cen uplatňovaná vůči některým bývalým významným zákazníkům konkurenta ze strany podniku s dominantním postavením nemůže být považována za zneužití spočívající ve vyloučení konkurenta pouze z důvodu, že cena uplatňovaná tímto podnikem vůči jednomu z těchto zákazníků je nižší, než kolik činí průměrné celkové náklady připadající na předmětnou činnost, avšak vyšší, než kolik činí průměrné přírůstkové náklady na tuto činnost, jak jsou vyhodnoceny v řízení, z něhož vychází věc v původním řízení. Za účelem posouzení existence protisoutěžních účinků za takových okolností, jako jsou okolnosti uvedené věci, je třeba přezkoumat, zda tato cenová politika - bez objektivního odůvodnění - vede ke skutečnému nebo pravděpodobnému vyloučení tohoto konkurenta na úkor hospodářské soutěže, a v důsledku toho na úkor zájmů spotřebitelů.

[51] Poukázat lze rovněž na část III.B a III.C Pokynů Komise, z nichž vyplývá, že pro posouzení zneužívajícího chování dominantních soutěžitelů budou obecně důležité tyto činitele: postavení dominantního podniku, podmínky na relevantním trhu, postavení konkurentů dominantního podniku, postavení zákazníků nebo dodavatelů vstupů, rozsah údajného zneužívajícího chování, případné důkazy o skutečném uzavření trhu či přímé důkazy o případné strategii k vyloučení ostatních soutěžitelů.

[52] Z výše uvedeného ( Soudního dvora, Pokyny Komise a i samotné znění § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže) vyplývá, že při posuzování případného zneužívání dominantního postavení společností České dráhy na relevantním trhu se žalovaný nemůže omezovat pouze na zjištění, zda společnost České dráhy uplatňovala ceny pod svými průměrnými celkovými náklady, a na zjištění případné stěžovatelčiny újmy související s jednáním společnosti České dráhy (újma může konkurentům vzniknout i v případě nezneužívajícího jednání dominanta, např. pokud jsou méně výkonní než dominantní soutěžitel). Úkolem žalovaného je posoudit dopad jednání společnosti České dráhy na soutěž na relevantním trhu a v důsledku toho i postavení konkurentů a dopad jednání společnosti České dráhy na ně.

[53] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace požadované žalovaným týkající se ekonomiky stěžovatelky (jakožto konkurenta společnosti České dráhy) a její činnosti na relevantním trhu mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení, mohou totiž napomoci ke zjištění případného protiprávního jednání společnosti České dráhy. Žádost o informace pod body 1 až 14 přípisu ze dne 9. 7. 2013 tedy nelze považovat za nezákonný zásah žalovaného (body 1 až 6 a 14 se týkají upřesnění již dříve požadovaných informací o ekonomice stěžovatelky; body 7 až 13 se týkají činnosti stěžovatelky na relevantním trhu - např. počet nasazených vagónů, obsazenost, náklady a výnosy z přepravní činnosti).

[54] V bodu 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 žalovaný od stěžovatelky požadoval informace o jejím obratu a informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY za rok 2012. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že zamýšlel postupovat dle § 22c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a uložit stěžovatelce pořádkovou pokutu, nakonec však od svého záměru upustil. Na jednání u krajského soudu pak doplnil, že bod 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 byl reakcí na jednání stěžovatelky ve vztahu k žádosti o informace ze dne 1. 3. 2012, kdy stěžovatelka uložila část informací do notářské úschovy a odmítala je poskytnout žalovanému. Opakovaným výzvám žalovaného nakonec stěžovatelka vyhověla až dne 17. 5. 2012. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný srozumitelně vysvětlil důvody, proč od stěžovatelky požadoval údaj o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY, a že takovýto požadavek je v souladu se zákonem. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze v obecné rovině namítá, že požadavek na informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY považuje za dané situace za zcela nepřípustný, neuvádí však, z jakého důvodu.

[55] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS, podrobně vyjádřil k formulaci žalobních bodů: . Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.).

[56] Stěžovatelka v kasační stížnosti neuvedla, z jakých důvodů považuje požadavek na informace o obratu skupiny STUDENT AGENCY za nepřípustný, nijak nebrojí proti závěrům krajského soudu. Za uvedené situace nesplňuje námitka stěžovatelky náležitosti kasačního důvodu. Takovouto námitkou se nemohl Nejvyšší správní soud zabývat.

[57] Nejvyšší správní soud neshledal nepřiměřenou ani délku správního řízení (zahájené oznámením ze dne 24. 1. 2012), v rámci něhož žalovaný od stěžovatelky informace o její ekonomice a její činnosti na relevantním trhu opakovaně vyžaduje (vždy za další období). Jak správně konstatoval krajský soud, správní řízení o možném zneužívání dominantního postavení bývají vzhledem k samotné svojí povaze i rozsahu mimořádně složitá. Tak je tomu i v tomto případě. Nelze rovněž přehlédnout, že v průběhu správního řízení na trh vstoupili dva noví soutěžitelé - stěžovatelka a společnost LEO Express - což je jistě okolnost, kterou musí vzít žalovaný v úvahu (a potřebuje k tomu získat informace). Zbývá doplnit, že i u Evropské komise probíhají některá řízení týkající se zneužívání dominantního postavení několik let (srov. například řízení ve věci AT.39523, , které bylo zahájeno dne 8. 4. 2009 a rozhodnutí bylo vydáno dne 15. 10. 2014).

[58] Za zjevně nepřiměřenou Nejvyšší správní soud nepovažuje ani intenzitu žádostí o informace a podklady. Ze správního spisu plyne, že v rámci šetření podnětu stěžovatelka sama poskytla žalovanému řadu informací prostřednictvím několika podání, žalovaný stěžovatelku žádal o informace a podklady pouze jednou, a to přípisem ze dne 21. 1. 2011. V rámci předmětného správního řízení žádal žalovaný od stěžovatelky informace a podklady přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 7. 2012, 18. 9. 2012, 31. 1. 2013 a 9. 7. 2013. Žádosti ze dne 2. 4. 2012 a 12. 4. 2012 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 1. 3. 2012. Žádost ze dne 2. 8. 2013 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 9. 7. 2013. Žádost ze dne 23. 5. 2012 žalovaný stěžovatelce zaslal v reakci na její nabídku na poskytnutí analýzy/kalkulace nákladů a příjmů společnosti České dráhy.

[59] Od dalšího soutěžitele na relevantním trhu - společnosti LEO Express - žalovaný vyžadoval informace a podklady přípisy ze dne 13. 8. 2012, 14. 9. 2012, 11. 2. 2013, 6. 3. 2013 a 15. 7. 2013.

[60] Od potencionálního delikventa - společnosti České dráhy - žalovaný vyžadoval informace a podklady v rámci šetření podnětu přípisy ze dne 25. 8. 2011, 4. 10. 2011 a 12. 10. 2011. V průběhu správního řízení pak žalovaný provedl dne 25. 1. 2012 místní šetření, v rámci něhož získal od společnosti České dráhy řadu podkladů. O další informace a podklady společnost České dráhy požádal přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 5. 2012, 13. 8. 2012, 29. 1. 2013, 27. 3. 2013, 11. 7. 2013, 30. 1. 2014, 17. 12. 2014, 27. 3. 2015, 10. 4. 2015 a 15. 4. 2015 a při ústním jednání dne 19. 7. 2012.

[61] Mimo výše uvedené subjekty žalovaný rovněž vyžadoval součinnost od Ministerstva dopravy, Žilinské univerzity a Univerzity Pardubice.

[62] Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný žádal informace od stěžovatelky přibližně se stejnou intenzitou jako od společnosti LEO Express (s ohledem na skutečnost, že společnost LEO Express vstoupila na trh přibližně o rok později než stěžovatelka, a na skutečnost, že stěžovatelka některým žádostem o informace odmítala vyhovět/nevyhověla úplně, což vedlo k opakovaným žádostem). Stejně tak z obsahu jednotlivých žádostí vyplývá, že požadované informace byly obdobného charakteru i rozsahu. Od společnosti České dráhy, jakožto potencionálního delikventa, žalovaný pochopitelně požadoval informace ve větším rozsahu a intenzitě.

[63] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítá, že se krajský soud odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu a od rozhodovací praxe Ústavního soudu, neuvádí však konkrétně, od jaké judikatury se měl krajský soud odchýlit. Nejvyšší správní soud rozpor napadeného rozsudku s judikaturou neshledal. Pokud má stěžovatelka na mysli citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07 a citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 88/2010-51, na které v jiné části kasační stížnosti odkazuje, pak je nutno konstatovat, že napadený rozsudek krajského soudu není s těmito rozhodnutími v rozporu. V uvedených rozhodnutích byl jinak posouzen skutkový stav, neboť bylo shledáno, že postup správce daně byl nepřiměřený, naproti tomu v napadeném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že postup správního orgánu nepřiměřený nebyl.