Vydání 12/2011

(...) [12] Sedmý senát zaujal právní názor, že závěry rozšířeného senátu konstatované v usnesení čj. 8 As 47/2005-86 lze použít i na závazná stanoviska vydaná dle správního řádu z roku 2004, a závazná stanoviska jsou tedy samostatně přezkoumatelná. Oproti tomu druhý senát je toho názoru, že závěry vyplývající z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu aplikovatelné na tyto případy nejsou. Druhý senát nepovažuje za rozhodné, že se ve srovnávaných případech jedná o závazná stanoviska vydaná podle různých právních předpisů, neboť podstatné je to, zda závazné stanovisko, vydané po účinnosti správního řádu z roku 2004, obecně může být samostatně přezkoumáváno soudem.

[13] Ačkoliv se jedná o rozdílné typy závazných stanovisek (v případě předkládajícího senátu vydaných dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; v případě sedmého senátu dle § 14 odst. 2 a 3 památkového zákona), je účel a fungování výše uvedených typů podkladových rozhodnutí obdobný: příslušnému dotčenému orgánu umožňují závazným způsobem formulovat právní názor s ohledem na daný chráněný zájem. Za této situace rozšířený senát konstatoval, že pro účely soudního přezkumu nelze mezi jednotlivými typy závazných stanovisek vydávaných na základě různých zákonů činit rozdíl.

[14] Nad rámec uvedeného rozšířený senát poznamenává, že v dané věci není podstatné, že sedmý senát při právním hodnocení pominul § 44a odst. 3 památkového zákona, který konstatuje: "" Úkon správního orgánu, který sedmý senát posuzoval, tedy není "" ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 (ačkoliv je tak nazván), avšak samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Vzhledem k judikatuře zdejšího soudu je však názor vyjádřený v rozsudku i jako názorem závazným ve smyslu § 54 odst. 6 s. ř. s.

[15] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že byť se rozpor mezi právními názory senátů zdejšího soudu vztahuje k závazným stanoviskům vydávaným dle různých právních předpisů, jedná se o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

[16] Správní řád z roku 1967 obsahoval téměř výlučně úpravu vydávání správních rozhodnutí - jako individuálních správních aktů zaměřených navenek vůči adresátům veřejné správy. Podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek, stejně jako osvědčení, posudků, vyjádření, doporučení atd., tedy právních aktů, které neměly povahu správního rozhodnutí, neobsahoval. V těchto případech se postupovalo jen dle základních pravidel řízení obsažených v § 3 odst. 1 až § 4 správního řádu z roku 1967.

[17] Správní řád z roku 2004 v tomto ohledu přinesl významnou změnu. Kromě obecné úpravy vydávání správních rozhodnutí upravuje i vydávání závazných stanovisek. Ustanovení § 149 odst. 1 tohoto zákona definuje závazné stanovisko jako "". Správní řád z roku 2004 dále zavedl zvláštní mechanismus přezkumu závazných stanovisek instančním postupem a v souladu se zásadou procesní ekonomie obsahuje ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, ve kterých je zapotřebí závazného stanoviska.

[18] Ačkoliv správní řád z roku 2004 již zavedl definici závazného stanoviska, terminologicky neodlišil závazné stanovisko vydané ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004 od závazného stanoviska vydaného dle § 149 téhož zákona. Kterou formou se má konkrétní závazné stanovisko vydat, je upraveno od 1. 1. 2007 v jednotlivých tzv. složkových zákonech, jež toto výslovně stanoví (viz např. § 44a odst. 3 památkového zákona: ""). Jinak je regulována problematika závazných stanovisek v § 90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny ("[s]") a dalších zvláštních zákonech. Institut závazného stanoviska je tedy možné nalézt jak ve formě (standardního) správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, tak i (v jiné podobě) dle § 149 téhož zákona. Přitom podstatným pro rozlišení, v jaké formě má být závazné stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, finální apod.), nebo slouží teprve jako podklad pro vydání takového rozhodnutí. Pro samotný soudní přezkum je pak rozhodné hledisko dle § 65 s. ř. s. a v něm obsažená kritéria. V rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 1717/2008 Sb. NSS, bylo ostatně řečeno, že "[k][§ 65 s. ř. s. - pozn. NSS] ". Tento názor není nadále nijak zpochybněn, a tak bez ohledu na to, jak zvláštní zákon příslušný akt pojmenuje, je nutno v konkrétním případě jeho povahu zkoumat.

[19] Lze tedy učinit dílčí závěr, že uvedená definice závazného stanoviska, zvláštní mechanismus přezkumu a ustanovení, která mají optimalizovat správní řízení, se týkají pouze závazného stanoviska vydaného dle § 149 správního řádu z roku 2004.

[20] Nejvyšší správní soud se otázkou samostatné soudní přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabýval již ve své rané judikatuře. V usnesení ze dne 28. 4. 2004, čj. 7 A 90/2001-98, č. 837/2006 Sb. NSS., dospěl k závěru, že závazné stanovisko je úkonem správního orgánu, jímž nedošlo k založení, změně, zrušení či závaznému určení povinností. To nastane až rozhodnutím konečným. Soud ovšem nevyloučil, že i taková podkladová rozhodnutí mohou citelně, byť nepřímo, zasáhnout do práv účastníků. V tomto ohledu však vycházel z možného omezení soudního přezkumu připuštěného čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") na základě zákonem stanovených kompetenčních výluk obsažených v § 70 s. ř. s. S odvoláním na jeho písmeno a) nebyla závazná stanoviska z materiálního hlediska podřazena mezi rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Jejich soudní přezkum přicházel v úvahu dle § 75 odst. 2 s. ř. s. pouze v rámci konečného rozhodnutí. Obdobnou argumentaci je možné nalézt i v další rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu a před ním Vrchního soudu v Praze (srov. usnesení NSS ze dne 28. 4. 2004, čj. 7 A 90/2001-98, ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 A 73/2002-54, ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 A 172/2002-13, ze dne 24. 10. 2006, čj. 2 As 51/2005-34, ze dne 12. 5. 2004, čj. 3 As 53/2003-61, ze dne 13. 8. 2003, čj. 7 A 198/2000-51, a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 8. 2000, čj. 7 A 30/2000-23).

[21] Vyloučeno bylo i použití kompetenční výluky dle § 70 písm. b) s. ř. s., neboť se nejedná o rozhodnutí předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno (srovnej rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64).

[22] Ke sjednocení rozdílných právních názorů došlo výše citovaným rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 47/2005-86 (dále též "sjednocující rozhodnutí"; obdobně usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005-97). Rozšířený senát vyložil hlouběji čl. 36 odst. 2 Listiny tak, že shledal jeho dvojí význam: výčtový a výkladový. "" Rozšířený senát dále v této otázce odkázal na rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS: "[...]" (srov. s usnesením NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, rozsudkem ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, či nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 291/1999 Sb.).

[23] Rozšířený senát, za právního stavu před nabytím účinnosti správního řádu z roku 2004 a novelizací speciálních zákonů, ve sjednocujícím rozhodnutí konkrétně vyslovil, že "[z]" Rozšířený senát dodal, že "[a]". Zdůraznil, že kompetenční výluku obsaženou v § 70 písm. a) s. ř. s. je nutno vykládat restriktivně a že žalobu je nutno připustit proti takovému úkonu, který zasahuje do právní sféry jednotlivce. Podle názoru vysloveného rozšířeným senátem v citovaném usnesení "[ž] " (srov. též s rozsudkem NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).

[24] Po nabytí účinnosti správního řádu z roku 2004 se tedy musel Nejvyšší správní soud otázkou samostatné přezkoumatelnosti závazných stanovisek zabývat opětovně. Vzhledem k rozdílným právním názorům byla tato otázka předložena rozšířenému senátu.

[25] Jak již bylo shora nastíněno, sporná právní otázka spočívá v posouzení, zda závazná stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle § 65 s. ř. s. S tím přímo souvisí to, do jaké míry jsou závěry sjednocujícího rozhodnutí rozšířeného senátu aplikující a interpretující předešlou právní úpravu přenositelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

[26] Sedmý senát shledal závazná stanoviska samostatně soudně přezkoumatelnými právě s odkazem na sjednocující rozhodnutí rozšířeného senátu. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že "[...], ".

[27] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. Toto ustanovení obsahuje generální klausuli - obecnou garanci přístupu k soudu vyjádřenou v první části ustanovení "[k]", současně však v druhé části tohoto ustanovení "" ponechává uskutečnění této garance v konkrétních případech na úvaze zákonodárce. Jak vyplývá z výše uvedené ústavní konstrukce, zákonodárce může v rámci "" zákona dále upravit "" přezkoumávat. Nadto "" (výše citovaný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99).

[28] Na zákonné úrovni se tato ústavně zakotvená garance přístupu k soudu promítá především v § 2 a § 65 s. ř. s. Nelze ovšem pomíjet skutečnost, že se v tomto zákoně projevuje i druhá část konstrukce článku 36 odst. 2. Listiny, a to jak v úpravě podoby samotného uskutečnění této garance v konkrétních případech ve smyslu výše uvedeného "", tak i ve vyloučení určitých úkonů orgánu veřejné správy ze soudního přezkumu vůbec.

[29] Druhá z výše uvedených možností úpravy garance soudní ochrany se ve správním soudnictví projevuje negativním výčtem obsaženým v § 70 s. ř. s., kde jsou uvedeny tzv. kompetenční výluky, tzn. ty úkony orgánů veřejné správy, jež soudy nepřezkoumávají. Tento výčet představuje výjimku z obecného pravidla, která je vyjádřena v myšlence tzv. (pozitivní) generální . V tomto ohledu nelze než setrvat na názoru vysloveném ve sjednocujícím rozhodnutí, že ustanovení, která vylučují soudní přezkum, je třeba vykládat obzvláště restriktivně. To zejména s ohledem na čl. 36 odst. 2 větu druhou Listiny, která zákonodárci zakazuje vyloučit ze soudního přezkumu takové akty, které se týkají základních práv a svobod.

[30] Možnost úpravy podoby samotného přezkoumávání úkonů správního orgánu na úrovni podústavního práva "" se ve správním soudnictví projevuje především v § 5 a § 68 s. ř. s. Jedná se o situace, kdy je soudní přezkum úkonů správních orgánů zaručen až následně v rámci přezkumu navazujícího rozhodnutí, např. u rozhodnutí předběžné povahy (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS). Z pohledu právní teorie se jedná o tzv. subsumované správní akty. K takovému provedení uvedené ústavní konstrukce se vyjádřil i Ústavní soud, který konstatoval že "" (výše citovaný nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 8/99). Dále se úprava soudního přezkumu vyznačuje i tím, že jsou ze strany zákonodárce kladeny podmínky a až na základě jejich splnění může k samotnému soudnímu přezkumu dojít. V souladu s principem subsidiarity umožňuje soudní řád správní zásadně přezkum rozhodnutí správních orgánů až po vyčerpání řádných opravných prostředků v samotném správním řízení [§ 5 ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s.].

[31] Ústavní konstrukce kontroly zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy je obsažena v rovině podústavního práva nejen v soudním řádu správním, v němž je možné nalézt řadu odkazů na jiné zákony. Tak žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného [§ 68 písm. a) s. ř. s.]. Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon [§ 70 písm. f) s. ř. s.]. Mimo to i zvláštní zákony obsahují dále ustanovení, která mohou samotný soudní přezkum v souladu s výše uvedeným omezit či vyloučit. Příkladem je zde § 171 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky ("").

[32] Správní řád z roku 1967 podrobnější úpravu vydávání a přezkumu závazných stanovisek neobsahoval. Názor rozšířeného senátu ve sjednocujícím rozhodnutí se tedy vztahoval na situaci, kdy zákonodárce ani ve správním řádu z roku 1967, ani v žádném tehdy platném zákonu uskutečnění garance soudního přezkumu v konkrétním případě závazného stanoviska dále neupravoval. Oproti tomu správní řád z roku 2004 již vydávání závazných stanovisek upravuje a dále zavedl zvláštní mechanismus jejich přezkumu instančním postupem. Závazná stanoviska dle správního řádu z roku 2004 ještě nezakládají, nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčují. Pokud se hovoří o jejich závaznosti, ta se týká jen správního řízení samotného a vztahu ke správnímu orgánu, který (po)vede "" správní řízení, typicky územní řízení o umístění stavby.

[33] Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval v rozsudku rozšířeného senátu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, že "[z]" Obdobnou premisu vyjádřil i Ústavní soud, podle něhož "[judikatury] " (nález ze dne 21. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 200/96, č. 123/1996 Sb. ÚS).

[34] Rozšířený senát na základě výše uvedeného zastává odlišný názor od sedmého senátu. Ačkoliv čl. 36 odst. 2 Listiny i § 65 a § 70 s. ř. s. nedoznaly derogací správního řádu z roku 1967 změn, došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (přijetí správního řádu z roku 2004 a novelizace tzv. složkových zákonů), která může mít vliv na posouzení samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska dle § 65 s. ř. s. Závěry rozšířeného senátu uvedené ve sjednocujícím rozhodnutí (viz výše bod [22]) nejsou proto přímo aplikovatelné na právní věci řídící se správním řádem z roku 2004.

[35] Rozšířený senát se tedy opětovně ve světle nové právní úpravy zabýval přezkoumatelností závazných stanovisek dle § 65 s. ř. s. Již ve výše citovaném rozhodnutí čj. 6 A 25/2002-42 sám uvedl, že "[p][...]. "

[36] Rozšířený senát se zabýval otázkou naplnění materiálního hlediska nutného pro uplatnění § 65 s. ř. s. V bodě [22] sjednocujícího rozhodnutí konstatoval, že "[k],založena, měněna či rušena')".

[37] Vymezení předmětu správního řízení se tradičně děje objektivním přístupem, tedy skrze okruh chráněných zájmů, jejichž respektování má být v rámci daného řízení zajištěno. Lze jen podtrhnout názor vyjádřený v bodě [28] sjednocujícího rozhodnutí: "."

[38] Účinností správního řádu z roku 2004 a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko. Jak bylo již výše uvedeno (viz bod [18]) závazné stanovisko je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, tak i dle § 149 správního řádu z roku 2004.

[39] V souladu s názorem vyjádřeným ve sjednocujícím rozhodnutí není pochyb, že existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Ze správního řádu z roku 2004 a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu takovýchto závazných stanovisek. Tato stanoviska jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle § 67 správního řádu z roku 2004. Jedná se například o závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu. Takovou otázku řešil sedmý senát v posuzovaném případu. Jednalo se o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě zájem na ochraně kulturního dědictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle § 44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vyměnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný.

[40] Oproti tomu závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje žadatel konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je konkrétně v posuzovaném případě stavba "", tedy vybudování a provozování několika větrných elektráren. Získání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (§ 4 odst. 2 stavebního zákona: ""). Právě ve světle citované judikatury Ústavního soudu a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) by příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy.

[41] V případě, že se jedná o závazná stanoviska vydávaná dle § 149 správního řádu z roku 2004, nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srov. § 4 odst. 7 stavebního zákona: ""). Toto umělé rozčlenění by tak mohlo vést ke zhoršení podmínek pro žadatele.

[42] Dále je zapotřebí podotknout, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS). Také nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno [srov. § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona: ""]. Možnost opatřit si jednotlivá závazná stanoviska před samotným správním řízením, pro která jsou pořizována jako podklad, je jen dispozitivním ustanovením, jehož smyslem je nabídnout subjektu v praxi rychlejší a přímou komunikaci se specializovanými správními orgány. Využití tohoto alternativního způsobu nemůže samo o sobě založit samostatný předmět řízení, neboť se stále jedná o žádost týkající se konečného subjektivního i objektivního cíle, specializovaný orgán se k tomu konečnému cíli vyjadřuje ovšem pouze v rámci své působnosti.

[43] S ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného "" řízení.

[44] Druhým z definičních znaků správního rozhodnutí je zásah do veřejných subjektivních práv žalobce. Soudní řád správní je svojí povahou "" předpis, a má tedy zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob (srov. výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42).

[45] Jak bylo výše uvedeno, závazná stanoviska vydaná dle § 67 správního řádu z roku 2004 naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení. Jelikož jsou v rámci takto vymezeného předmětu rozhodnutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti, jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jako například výše zmíněné závazné stanovisko orgánu státní památkové péče týkající se výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci, které může výměnu znemožnit či stanovit podmínky. Tato závazná stanoviska jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. Z toho vyplývá, že za splnění ostatních podmínek [např. v § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpání řádných opravných prostředků] jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví.

[46] V případě závazných stanovisek vydaných dle § 149 správního řádu z roku 2004 je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Toto vyplývá i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným.

[47] Skutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004 je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 správního řádu z roku 2004, tedy "[j]estliže ", je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení, pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004 reflektuje i v ostatních řízeních (§ 51 odst. 3).

[48] Rozšířený senát tedy uzavřel, že závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu z roku 2004 není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s.

[49] Z legislativní činnosti zákonodárce lze vypozorovat snahu o komplexní řešení problematiky vydávání a přezkumu závazných stanovisek. Novelizace právního prostředí upravující otázku závazných stanovisek zavedla kromě samotné definice závazného stanoviska a mechanismu jeho přezkumu také ustanovení, která konstatují, že dané závazné stanovisko je samostatným rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004.

[50] Závazná stanoviska, která jsou rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. § 44a odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím rozhodnutí rozšířeného senátu.

[51] Závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením § 149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí. (...)