Vydání 4/2006

Kdo podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak. Aktivně legitimována k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je tedy osoba tvrdící zkrácení na svých veřejných subjektivních právech (viz vymezení věcné působnosti správního soudnictví v § 2 s. ř. s.) tím, že napadený úkon správního orgánu její práva nebo povinnosti zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jinak, než předepisuje zákon, nebo byl proveden (vydán) v řízení, v němž byla porušena procesní práva dotyčné osoby tak, že to mohlo mít vliv na zákonnost napadeného úkonu. Žalobce může účinně namítat jen tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, přičemž zkrácením na právech je nutno rozumět nejen zkrácení na právech hmotných, ale i na právech procesních (viz k tomu č. 379/2004 Sb. NSS). Žalobní legitimace nepřísluší tomu, jehož práva nebo povinnosti nebyly "rozhodnutím" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. založeny, změněny, zrušeny nebo závazně určeny (viz č. 218/2004 Sb. NSS).

Podle § 65 odst. 2 s. ř. s. může podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Žalobu podle § 65 odst. 2 s. ř. s. je tak oprávněn podat i ten, s nímž správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení, pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Skutečnost, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně, a nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal (č. 162/2004 Sb. NSS).

Okruh účastníků stavebního řízení je definován v § 59 stavebního zákona, v jehož odst. 4 je výslovně uvedeno, že účastníky stavebního řízení nejsou nájemci bytů a nebytových prostor. Stavebníkem, který je vždy jedním z účastníků stavebního řízení (jako osoba, která má zájem stavbu realizovat), může podle § 58 odst. 3 stavebního zákona být - jde-li o stavební úpravu, nástavbu nebo udržovací práce na stavbě - i právnická nebo fyzická osoba, která je nájemcem stavby, předloží-li o tom písemnou dohodu s vlastníkem stavby. Okruh účastníků řízení kolaudačního je definován v § 78 stavebního zákona. Definice podle odst. 1 tohoto paragrafu je a je speciální úpravou ve vztahu k úpravě účastenství uvedené v § 14 odst. 1 správního řádu (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci ze dne 7. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-77 - nepublikováno), přičemž nájemce bytu do rozsahu této definice nespadá; podmínky pro rozšíření okruhu účastníků kolaudačního řízení podle § 78 odst. 2 stavebního zákona nebyly v projednávané věci dány. Navíc, i kdyby dány byly, nemohly by s ohledem na § 59 odst. 4 stavebního zákona ke stěžovatelčině účastenství v kolaudačním řízení vést. Stěžovatelka tedy nebyla a podle platného práva ani nemohla být účastnicí kolaudačního řízení; to ostatně stěžovatelka ani netvrdí. Její žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s. tak vůbec nepadá v úvahu.

Právní vztahy mezi nájemcem bytu a pronajímatelem mají závazkověprávní, tedy soukromoprávní povahu a upravují je zejména ustanovení občanského zákoníku, konkrétně jeho § 663 a násl., zvláště pak § 685 - § 716. Mimo jiné jsou v těchto ustanoveních občanského zákoníku upraveny povinnosti pronajímatele při provádění stavebních úprav. Podle § 695 občanského zákoníku je pronajímatel oprávněn provádět stavební úpravy bytu a jiné podstatné změny v bytě pouze se souhlasem nájemce. Tento souhlas lze odepřít jen z vážných důvodů. Provádí-li pronajímatel takové úpravy na příkaz příslušného orgánu státní správy, je nájemce povinen jejich provedení umožnit; jinak odpovídá za škodu, která nesplněním této povinnosti vznikla. Ustanovení § 695 občanského zákoníku je jedním z ustanovení jednoduchého práva, jimiž je realizováno právo na respektování obydlí upravené zejm. v čl. 12 Listiny základních práv a svobod a v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, sjednané v Římě dne 4. listopadu 1950 a vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen "Úmluva"). Z porovnání právní úpravy ve stavebním zákoně a v občanském zákoníku je zřejmé, že zákonodárce považuje vztah nájemce k předmětu nájmu (bytu), resp. k věci, jejíž součástí předmět nájmu je (k domu, v němž se byt nachází, nejde-li o byt jako samostatný předmět právních vztahů upravených zejm. v zákoně č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů), za natolik zprostředkovaný osobou vlastníka těchto věcí (a tedy pronajímatele), že necítil potřebu zařadit nájemce bytu jako samostatný procesní subjekt do okruhu účastníků kolaudačního řízení (a rovněž řízení stavebního). Zákonodárce má zde zjevně za to, že k ochraně zájmů nájemce postačí, pokud bude "reprezentován" ve stavebním řízení tím, od něhož si byt pronajal, tedy vlastníkem bytu či domu, který jak v řízení kolaudačním [viz § 78 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], tak v řízení stavebním [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona] účastníkem je. Je pak na nájemci bytu, aby si prostředky, které mu poskytuje soukromé právo, vydobyl na pronajímateli, aby jeho zájmy a zákonem zaručená práva byly při stavebních úpravách sousedních bytů či jiných částí domu chráněny. Platnou právní úpravu nelze považovat za jakkoli pochybnou z ústavněprávního hlediska: právo nájemce na užívání pronajaté nemovitosti není (na rozdíl od vlastnického práva) absolutním právem působícím , nýbrž relativním právem působícím výlučně ve vztahu mezi nájemcem a pronajímatelem. Soudní ochrana tohoto relativního práva je pak zajištěna možnostmi danými nájemci v rámci občanského řízení soudního domáhat se různými typy žalob ochrany svých práv vůči pronajímateli; nelze proto mít jakékoli pochyby o konformitě platné úpravy s čl. 6 odst. 1 větou první Úmluvy. Z hlediska právně historického nutno poznamenat, že obdobná právní úprava i její výklad ve správním soudnictví platily i za I. československé republiky [srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 1922 - Boh. A 1568/22 (14197/22) a rozhodnutí téhož soudu z 10. 2. 1927 - Boh. A 6305/27 (15222/26)], takže je stěží lze obecně považovat za nepřípustné či nerozumné.

Veřejná subjektivní práva stěžovatelky nebyla kolaudačním rozhodnutím žalovaného, vydaným na žádost třetí osoby ve věci stavební úpravy bytu užívaného touto třetí osobou, žádným způsobem přímo dotčena, neboť - jak výše vyloženo - stěžovatelce jako pouhé nájemkyni bytu sousedícího s bytem, který byl předmětem stavebních úprav, zákon žádná taková práva nedává. Stěžovatelce neplyne z kolaudačního rozhodnutí žádná povinnost, zejména jí z něho neplyne povinnost strpět užívání bytu třetí osoby touto osobou či jinými osobami způsobem, který by pociťovala jako zásah do svých práv. Z kolaudačního rozhodnutí totiž toliko plyne, že z hlediska veřejného práva (konkrétně práva stavebního) byla stavební úprava provedena v souladu s podmínkami danými stavebním povolením a že ze stavebněprávního hlediska nic nebrání užívání stavby. Ani žalobní legitimace stěžovatelky podle § 65 odst. 1 s. ř. s. proto není dána.

Z výše uvedených úvah tedy vyplývá, že krajský soud v souladu se zákonem rozhodl o odmítnutí žaloby, neboť žalobu podala osoba k tomu zjevně neoprávněná [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Na uvedeném závěru Nejvyššího správního soudu nemění nic ani okolnost, že krajský soud sice správně rozhodl, že žalobu je třeba odmítnout, avšak důvody odmítnutí žaloby posoudil nesprávně, neboť je založil na § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s. Za takové situace - je-li rozhodnutí krajského soudu věcně správné, třebaže k němu krajský soud dospěl na základě nesprávného právního názoru - není ovšem důvodu, aby Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. K zachování jednoty a věcné správnosti rozhodování zcela postačí, aby Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí o kasační stížnosti vyslovil právní názor, který k věci samé zaujal.

K samotnému rozlišení důvodů odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s. nutno poznamenat, že soud musí v první řadě zkoumat, zda u žalobce vůbec připadá v úvahu, že by mohl být aktivně legitimován. Nepřipadá-li to vůbec v úvahu, je nutno žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Teprve dospěje-li soud k závěru, že tento důvod odmítnutí žaloby není dán, zkoumá eventuální další důvody pro odmítnutí žaloby, mezi nimi i důvod podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř. s. Nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem má totiž smysl zkoumat pouze tehdy, pokud žalobce vůbec byl osobou, která mohla tyto opravné prostředky podat, tj. takovou osobou, u níž vůbec připadá v úvahu, aby byla aktivně legitimována k podání žaloby na základě ustanovení § 65 odst. 1 nebo odst. 2 s. ř. s.