Vydání 10/2005

Žaloba v dané věci byla podána na „odstranění zásahu spočívajícího v nečinnosti správního orgánu“, v textu žaloby je pak odkazováno na ustanovení § 79 i § 82 s. ř. s. Žalobní , jímž je soud při svém rozhodování vázán, pak v souladu s věcnou žalobní argumentací požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v nečinnosti a uložil mu povinnost provést záznam o zániku zástavního práva. I při formulaci petitu neodpovídajícího zákonu je jednoznačné, že směřuje proti nečinnosti žalovaného (a tomu odpovídá i žalobní argumentace). Tak také krajský soud žalobu posoudil, když v záhlaví svého rozsudku uvedl, že rozhodoval o žalobě proti nečinnosti správního orgánu, a žalobu pak zamítl podle § 81 odst. 3 s. ř. s.

Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jde o žalobní institut k ochraně před nečinností správního orgánu, i když jeho prostřednictvím nelze dosáhnout vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu.

Žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle § 82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany před nezákonným jednáním správního orgánu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54 (nepublikováno), definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností, ke kterým jsou správní orgány různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (přitom však i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“).

Žaloba proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. jsou dva odlišné druhy žalob a nelze je zaměňovat. Jistě v praxi může být podána žaloba proti nezákonnému zásahu, který žalobce spatřuje v nečinnosti správního orgánu. V tom případě se jedná o žalobu proti nezákonnému zásahu a jako o takové o ní musí být rozhodnuto. Stěžovatel v žalobě i v kasační stížnosti oba typy žaloby směšuje, v kasační stížnosti dokonce zdůrazňuje, že šlo o žalobu proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nečinnosti. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil: je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu a zejména je pro soud závazný její . Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, bylo by třeba takovou vadu odstranit. V daném případě však, přes nejasné označení, žaloba svým obsahem odpovídala vymezenému petitu, a tedy žalobě proti nečinnosti. Kasační stížnost označuje typ podané žaloby rozporně s tím, jaká žaloba byla ve skutečnosti podána. Tedy jak bylo výše uvedeno, soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací. Mínil-li stěžovatel podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, v jejím obsahu ani petitu to dostatečně nevyjádřil. Předmětem řízení byla žaloba proti nečinnosti a z tohoto hlediska je nepřípadná argumentace žalovaného ve vyjádření o nemožnosti uložit povinnost k vydání rozhodnutí, neboť vychází z judikatury předcházející úpravě založené soudním řádem správním.

Žaloba proti nečinnosti správního orgánu předpokládá podle § 79 odst. 1 s. ř. s. nečinnost žalovaného správního orgánu při vydání rozhodnutí nebo osvědčení. Rozhodnutí je výsledkem rozhodovací činnosti správního orgánu a rozhoduje se jím o konkrétních právech či povinnostech účastníků řízení. Ustanovení § 79 s. ř. s. předpokládá nečinnost správního orgánu ve vztahu k věcnému rozhodnutí. Osvědčení nemá povahu aktu aplikace práva, ale má informační povahu o skutečnostech v něm uvedených (s průkazní mocí dokládá určitou nespornou skutečnost). V obou případech je však předpokladem žaloby, že správní orgán má povinnost rozhodnutí či osvědčení vydat.

Věcně projednat žalobu proti nečinnosti a uložit správnímu orgánu vydat rozhodnutí či osvědčení lze pouze tam, kde nečinnost žalovaného správního orgánu vůbec přichází v úvahu, tedy tam, kde tento správní orgán má zákonnou povinnost rozhodnutí či osvědčení vydat.

Zápis záznamem se neprovádí ve správním řízení, nerozhoduje se o něm. Provedení záznamu není ani osvědčením: jde o evidenci práv vzniklých rozhodnutím jiných orgánů či na základě právních skutečností. Odkazy stěžovatele na judikaturu Ústavního soudu jsou proto irelevantní. Žádost o provedení záznamu není návrhem zahajujícím řízení, které by bylo třeba ukončit meritorním nebo procesním rozhodnutím; požadovaný záznam spočívající ve výmazu zástavního práva ani nelze považovat za osvědčení. Neprovede-li katastrální úřad požadovaný záznam v katastru nemovitostí, nejedná se o nečinnost, jejíhož odstranění se lze domáhat žalobou podle § 79 s. ř. s. proto, že katastrální úřad nemá v daném případě žádnou právní povinnost vydat věcné rozhodnutí či osvědčení.

Pokud krajský soud žalobu věcně projednal a zkoumal, zda byly splněny podmínky pro provedení záznamu, mohl tak učinit jen za předpokladu, že by byla dána povinnost katastrálního úřadu vydat rozhodnutí či osvědčení; tak tomu ovšem v případě provedení záznamu není. Současně ale soud argumentoval i tím, že jde jen o evidenční systém a navíc, že cílem stěžovatele nebylo odstranit nečinnost, ale dosáhnout provedení záznamu o určitém obsahu (tedy krajský soud rovněž shledal, že nejsou naplněny podmínky žaloby na nečinnost vůbec, o to však rozhodnutí neopřel).

Není-li záznam do katastru nemovitostí rozhodnutím ani osvědčením, nejsou splněny podmínky pro podání žaloby na nečinnost a jde o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Krajský soud v Českých Budějovicích pochybil, když se věcí meritorně zabýval, neboť měl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítnout. V tom nelze spatřovat znemožnění přístupu k soudu a porušení práv založených Listinou základních práv a svobod. Je věcí stěžovatele, zda k dosažení svého záměru volí cestu právem předpokládanou či nikoliv.