2465/2012
Profesní samospráva: povaha stavovských předpisů; Opatření obecné povahy: negativní vymezení; stavovské předpisy
Profesní samospráva: povaha stavovských předpisů Opatření obecné povahy: negativní vymezení; stavovské předpisy
k § 101a soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb.
k usnesení České advokátní komory ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta
Stavovský předpis, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, není opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana § 101a s. ř. s.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2011, čj. 5 Ao 1/2011-22)
Prejudikatura:
č. 740/2006 Sb. NSS.Věc:
JUDr. Ivo P. proti České advokátní komoře o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.Návrhem podaným u Nejvyššího správního soudu dne 4. 2. 2011 se navrhovatel domáhal zrušení usnesení odpůrce ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta. Podle navrhovatele toto usnesení naplňuje znaky opatření obecné povahy, a je tedy přezkoumatelné podle § 101a s. ř. s. Odpůrce vydal předmětné usnesení jako právnická osoba, která vykonává působnost v oblasti státní správy na úseku advokacie ve vztahu k advokátům. Ačkoli usnesení není označeno jako opatření obecné povahy či rozhodnutí, ukládá povinnosti určité skupině osob, a má tedy materiálně povahu opatření obecné povahy.
Navrhovatel tvrdil, že byl napadeným usnesením zkrácen na svých právech svobodně podnikat a činit, co není zákonem zakázáno. Zároveň nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. V daném případě odpůrce brání navrhovateli a všem členům odpůrce, aby si mohli svobodně vybrat, u kterého subjektu si zakoupí stavovský oděv advokáta (talár), případně si tento nechají zhotovit. Toto právo navrhovatele by mohlo být omezeno pouze zákonem. Pokud odpůrce přikázal navrhovateli, u koho si talár musí objednat, omezil tím právo navrhovatele na volný výběr jeho obchodního partnera.
Navrhovatel odkázal na zákon č. 219/2009 Sb., kterým byla schválena novela zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, s tím, že od 1. 9. 2009 byl doplněn § 17a, který ukládá, že "[v]
trestním řízení před soudem, v řízení před Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem je advokát povinen používat stavovský oděv advokáta
", dále v odstavci 2 citovaného ustanovení se uvádí, že "Komora stavovským předpisem stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta
". V návaznosti na uvedená ustanovení přijal odpůrce usnesení č. 4/2010 Věstníku, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, přitom současně v čl. 2 se konstatuje: "Zhotovení taláru si advokát zajišťuje na své náklady prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného ČAK.
"Odpůrce se při vydání výše uvedeného usnesení dovolával zmocnění v § 17a zákona o advokacii a dále § 53 odst. 1 písm. h) citovaného zákona, podle kterého "[s]
tavovské předpisy upravují otázky svěřené jim tímto zákonem; dále se jimi upravují
[...] podrobnosti o právech a povinnostech advokátů, advokátních koncipientů a evropských advokátů, které jsou stanoveny tímto zákonem, vyjma práv a povinností v kárném řízení a v řízení podle § 55
".Po schválení napadeného usnesení zveřejnil odpůrce v Bulletinu advokacie č. 9/2010 na s. 4-11 podrobné pokyny, jak talár zakoupit prostřednictvím objednávky u společnosti Blažek. Součástí těchto pokynů je i detailní popis vzhledu taláru a jeho materiálové provedení, současně je zde uvedena cena 4 500 Kč + DPH za běžné provedení a 7 400 Kč + DPH za luxusnější verzi. Podmínkou těchto cen je objednání talárů do 31. 12. 2010, jinak bude cena zvýšena o příplatek ve výši 90 % základní ceny.
Odpůrce nechal zapsat vyobrazení taláru jako chráněný průmyslový vzor. Z tohoto důvodu nemůže nikdo vyrobit talár předepsaného vzhledu, protože by tím porušil právo odpůrce na užití tohoto vzoru. Odpůrce si tak zajistil, že všichni advokáti budou respektovat povinnost zajistit si talár na své náklady prostřednictvím objednávky u odpůrcem stanoveného dodavatele. Odpůrce tímto krokem omezil práva advokátů na svobodný výběr dodavatelů talárů.
Navrhovatel požádal odpůrce o poskytnutí informací k výběrovému řízení a o poskytnutí textu smlouvy s akciovou společností Blažek; odpůrce odmítl poskytnout obsah smlouvy mezi ním a společností Blažek s tím, že obsah nabídek považují zúčastněné osoby za důvěrný, tvořící obsah obchodního tajemství. Odpůrce pouze sdělil, že výběrového řízení na zhotovitele talárů se účastnily společnosti Blažek Praha, a.s., di Andrea Lupo, a.s., Odeva, spol. s r. o., Lipany.
Navrhovatel tvrdil, že odpůrce překročil meze zákonného zmocnění, když krom vzhledu taláru v čl. 2 napadeného usnesení stanovil, že zhotovení taláru si advokát zajišťuje prostřednictvím objednávky u dodavatele stanoveného odpůrcem. Ustanovení § 17a zákona o advokacii nezmocňuje odpůrce, aby reguloval, u kterého dodavatele jsou advokáti povinni si talár zajistit.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že dle jeho názoru se v případě předmětného usnesení nejedná o opatření obecné povahy. Odpůrce je zmocněn zákonem o advokacii k vydávání stavovských předpisů jako podzákonných aktů. Stavovské předpisy profesních komor naplňují obecné znaky právních předpisů, zejména v oblasti kompetenční, formální, procedurální a obsahové. V nich obsažené normy jsou normami právními se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Tyto normy mají regulativní povahu, právní závaznost, jsou věcně i osobně všeobecné a jsou mocensky vynutitelné. Jsou vyhlašovány předepsaným způsobem. Takovým předpisem je i usnesení č. 4/2010 Věstníku. Protože v případě předmětného usnesení se jedná o typicky podzákonný normativní akt, je k jeho nápravě v zákoně o advokacii stanoven zvláštní institut - návrh ministra spravedlnosti podaný soudu.
Nejvyšší správní soud návrh odmítl.
Z odůvodnění:
(...) Stavovský předpis má charakter právního předpisu a teoreticky má značnou podobu s obecně závaznými vyhláškami územní samosprávy. Adresáti norem ve stavovských předpisech však nejsou osoby nacházející se na určitém území, jak je tomu u krajů a obcí, ale osoby vykonávající určité povolání. Při vědomí této skutečnosti a při respektování zásady, že povinnosti osobám mohou být ze strany veřejné moci ukládány jen na základě zákona, můžeme rozlišit stavovské předpisy neukládající povinnosti jednotlivcům (předpisy organizační), předpisy ukládající povinnosti pouze členům komory (výše a splatnost příspěvků na činnost komory, organizace povinného pojištění apod.) a konečně předpisy ukládající povinnost nečlenům komory (poplatek za profesní zkoušku, podmínky profesní přípravy před zkouškou apod.). Adresátem povinností, které jsou ukládány stavovským předpisem, který je přijímán orgány samosprávy příslušné profesní skupiny, je ten - a pouze a právě ten, kdo se přímo nebo skrze volené zástupce podílí na jejich přijetí - v daném případě na přijetí usnesení ze dne 8. 6. 2010.
Předmětné usnesení, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, bylo vydáno na základě zákonného zmocnění v § 17a zákona o advokacii. Jakkoli lze polemizovat o standardnosti postupu odpůrce stran uložené povinnosti výhradního dodavatele v čl. 2 citovaného usnesení, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu v řízení ve věci nyní projednávaného návrhu na zrušení uvedeného stavov- ského předpisu posuzovat legitimitu takto stanovené podmínky ani posuzovat případné zneužití postavení na trhu nebo nekalosoutěžní jednání.
Z § 171 správního řádu především vyplývá, že podle něj postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Opatření, jehož zrušení se navrhovatel dovolává, nebylo vydáno v řízení vedeném dle správního řádu, resp. na jeho vydání se správní řád ani nevztahuje.
Správní řád přitom není jediným předpisem upravujícím řízení o vydání opatření obecné povahy; připomenout lze např. § 43 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (územní plány) či § 108 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb. (rozlišující opatření obecné povahy a rozhodnutí o ceně). Není jistě vyloučen ani úkon, který je po materiální stránce opatřením obecné povahy, nicméně řízení o jeho přijetí výslovně upraveno není a pod režim správního řádu by jej nebylo možno podřadit. Zákon o advokacii ani jiný právní předpis řízení o vydání opatření obecné povahy neupravuje. Jakkoliv tedy Nejvyšší správní soud nevylučuje, že proces přijímání opatření obecné povahy může být upraven i ve zvláštním zákoně, tj. že zvláštní zákon nestanoví toliko kompetenci správnímu orgánu vydat závazné opatření obecné povahy ve smyslu § 171 správního řádu, nýbrž vymezí i příslušnou proceduru jeho přijímání, je v nyní projednávaném případě zřejmé, že tomu tak není. Žádný právní předpis, jak bylo naznačeno, neukládá odpůrci vydat opatření obecné povahy v oblastech, do nichž navrhovatel směřuje.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy dle § 101a s. ř. s., nemohl se proto ani zabývat námitkami navrhovatele meritorně.
Skutečnost, zda při stanovení povinnosti odpůrce postupoval v mezích zákonného zmocnění, anebo je překročil a stanovil povinnost nad rámec zákona, by soudu příslušelo, byl-li by navrhovatel za nesplnění povinnosti stanovené v čl. 2 citovaného usnesení potrestán (§ 32 odst. 2 zákona o advokacii). Jak již bylo uvedeno, obsah stavovských předpisů je do značné míry předurčen tím, že jde o právní předpisy podzákonné, které se mohou pohybovat jen ve sféře, která je jim zákonem vymezena; musí být tedy vždy v souladu se zákonem.
V případném přezkumném řízení stran kárného provinění v rámci správního soudnictví by se soud především musel zabývat tím, zda citovaný stavovský předpis, v důsledku jehož porušení byl advokát shledán vinným, byl vydán jednak orgánem k tomu příslušným a jednak v mezích zákona, a poté zda tedy samotné rozhodnutí o kárném provinění může obstát. K posouzení ústavnosti a zákonnosti podzákonného aktu je přitom soud povolán podle čl. 95 Ústavy ČR.
Nejvyšší správní soud odkazuje rovněž na speciální úpravu stran možné obrany proti stavovskému předpisu, a to v § 50 odst. 2 zákona o advokacii. Podle uvedeného ustanovení "[m], tak i na základě podnětu advokáta.
á-li ministr spravedlnosti za to, že stavovský předpis Komory je v rozporu se zákonem, je oprávněn podat návrh na jeho přezkoumání soudem
". Takový postup lze uplatnit jak ex offo
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že usnesení č. 4/2010 Věstníku, ze dne 8. 6. 2010, kterým se stanoví vzhled stavovského oděvu advokáta, je podzákonným právním předpisem; z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana § 101a s. ř. s. Není zde tedy dána pravomoc soudu podle § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, a soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.