Vydání 12/2007

(...) V prvé řadě považoval za zásadní potvrdit, že Národní památkový ústav je (a v době fiktivního vydání negativních rozhodnutí o poskytnutí informací byl) povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona č. 106/1999 Sb., podle jehož prvého odstavce . Dle teorie státu a práva se v rámci organizace státu rozlišují státní orgány, jako základní a rozhodující složky, dále zvláštní složky (bezpečnostní, silové) a konečně státní organizace a zařízení státem zakládané za účelem realizace jeho dalších funkcí (organizace výzkumné, sociální, kulturní apod.), které jsou zpravidla řízeny státními orgány. Pro státní orgány je charakteristický jejich rys nositelů státní moci vyznačující se administrativně právní metodou regulace právních vztahů, v nichž vystupují, tedy nadřazeným postavením státních orgánů vůči fyzickým a právnickým osobám. Z uvedeného vyplývá, že charakteristika státních orgánů není pro Národní památkový ústav příhodná a přinejmenším pro účely zákona č. 106/1999 Sb. tato instituce není státním orgánem. Mimo to zcela jistě nespadá ani do druhé z kategorií, jež zmiňuje § 2 citovaného právního předpisu, tedy mezi orgány územní samosprávy, neboť není orgánem obce ani kraje, jak územní samosprávu definuje v čl. 99 Ústava České republiky. Poslední skupinou povinných subjektů dle výše zmíněného ustanovení jsou veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Veřejná instituce je subjektem, jehož založení a režim řízení se odvozuje z veřejného práva. Hospodařením s veřejnými prostředky se pak rozumí reálné napojení takové instituce na veřejné rozpočty. Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožňuje s právním názorem městského soudu vyjádřeným v rozsudku (jenž sám stěžovatel označuje ve své kasační stížnosti) ze dne 15. 9. 2005, čj. 8 Ca 59/2005-48. Městský soud zde odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02^*), který vymezuje pojem veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky ke státnímu orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporaci. Výsledkem této právní úvahy byl výčet definičních znaků takových veřejných institucí, za které Ústavní soud označil veřejný účel, zřizování státem, tvoření jejich orgánů státem a státní dohled nad jejich činností.

Jak bude rozvedeno dále, Národní památkový ústav tato kritéria beze zbytku naplňuje, a to zejména s ohledem na úpravy obsažené v zákonu o státní památkové péči, vyhlášce Ministerstva kultury č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zákon o státní památkové péči, a rovněž s přihlédnutím ke Statutu tohoto ústavu. Tento závěr lze podpořit i doktrinálním vymezením pojmu "veřejný ústav", jak se s ním lze setkat v dostupné literatuře (srov. Karel Beran: Právnické osoby veřejného práva. Linde Praha, a.s., 2006, str. 89 a násl.). Klasicky je připomínána definice Mayerova (Mayer, O: Deutsches Verwaltungsrecht, sv. II, 3. vydání, 1924, § 51, str. 268), podle níž pod pojmem veřejný ústav se "rozumí souhrn věcných a osobních prostředků, s nimiž disponuje subjekt veřejné správy za účelem trvalé služby zvláštnímu veřejnému účelu". V citované publikaci rovněž lze nalézt poukaz na modifikaci Mayerovy definice Wolfgangem Rufnerem (Rufner W.: Zur Lehre von offentlichen Anstalt, In: Die Offentliche Verwaltung, Heft 15, 1985, str. 608), jež zdůrazňuje úmyslné "odsazení" ústavu jako osamostatněné organizační jednotky od svého zřizovatele, aby mu bylo umožněno samostatné odborné vyřizování správních úkolů. Jak zdůrazňuje Karel Beran (srov. cit. op., str. 101), "". K tomu nelze než dodat, že taková míra "odsazení" bude velmi rozdílná a může být nepochybně limitována zákonem.

Pro posuzovanou věc lze učinit prvý dílčí závěr, totiž že Národní památkový ústav je samostatnou organizační jednotkou zřízenou k plnění stanovených odborných úkolů v oblasti státní památkové péče, jejíž - slovy shora citované publikace - "odsazení" ve vztahu ke zřizovateli je, jak bude dále rozvedeno, minimální. Je proto nepochybně veřejnou institucí povinnou k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Míra "odsazení" se ukáže v dalším posouzení věci jako určující též pro názor o tom, kdo je povinen rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu podle zákona č. 106/1999 Sb.

Podle § 16 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. lze proti vydanému i fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací podat odvolání. Dle druhého odstavce téhož ustanovení Ustanovení § 16 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. pak stanoví, že . Aplikovatelnost tohoto ustanovení na daný případ lze vyloučit, neboť výše Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Národní památkový ústav není státním orgánem (ve smyslu a pro účely citovaného zákona), a proto pozbývá smyslu zkoumat, zda by mohl být ústředním orgánem státní správy.

V projednávané věci tedy dle § 16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. přicházejí v úvahu dva subjekty zákonem povolané k rozhodování o odvolání, a to buď povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený Národnímu památkovému ústavu, anebo ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Otázka tedy stojí tak, zda existuje subjekt nadřízený Národnímu památkovému ústavu ve smyslu § 16 odst. 2 věty prvé zákona č. 106/1999 Sb.; pokud by tomu tak nebylo, byl by dle § 16 odst. 2 věty poslední stejného zákona příslušným k rozhodování o odvolání generální ředitel Národního památkového ústavu, jakožto ten, kdo stojí v jeho čele.

Postavení a základní principy fungování Národního památkového ústavu jsou definovány v zákoně o státní památkové péči. Dle § 26 odst. 1 tohoto zákona je ústředním orgánem státní správy pro kulturní památky v České republice Ministerstvo kultury. Jeho působnost na úseku státní památkové péče je zakotvena výčtem v tomtéž ustanovení. Pro výše nastolenou otázku určení subjektu povolaného k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Národního památkového ústavu je určující § 25 odst. 2 zákona o státní památkové péči, dle něhož . Náplň činnosti takové "organizace" (pojem "organizace" zde nutno vidět na historickém pozadí doby přijetí zákona o státní památkové péči) je vymezena v § 32 téhož zákona a konkretizována v článku IV statutu Národního památkového ústavu (viz dále). Zákon o státní památkové péči tedy výslovně stanoví podřízenost odborné organizace státní památkové péče, kterou je Národní památkový ústav, Ministerstvu kultury, přičemž žádný zvláštní zákon již dále neupravuje či případně nečlení podřízenost a nadřízenost uvedených subjektů jinak. Dle názoru Nejvyššího správního soudu nemá na vztah podřízenosti a nadřízenosti ve výše uvedeném smyslu (tj. určení subjektu příslušného k rozhodnutí o odvolání) vliv úprava finančních toků mezi příspěvkovou organizací a jejím zřizovatelem dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Tento zákon upravuje technickou stránku pravidel hospodaření příspěvkových organizací, z těchto pravidel nelze dovodit výjimku z úpravy dle § 25 odst. 2 zákona o státní památkové péči.

Pro projednávanou věc je dále , že dle § 27 odst. 1 zákona o státní památkové péči . Toto ustanovení je konkretizováno v již zmíněné prováděcí vyhlášce Ministerstva kultury č. 66/1988 Sb., dle jejíhož § 20 odst. 1 a v souladu s § 20 odst. 5 .

Dle § 26 odst. 2 písm. i) zákona o státní památkové péči . Statut Národního památkového ústavu (dále jen "statut") byl vydán dne 1. 1. 2003 pod sp. zn. 11.613/2002 a samotný Národní památkový ústav byl zřízen ke stejnému dni rozhodnutím sp. zn. 11.617/2002 podle § 26 odst. 2 písm. e) zákona o státní památkové péči. Statut charakterizoval (dnes již není platný) Národní památkový ústav v článku III odst. 1, dle něhož byl . Podle článku III odst. 5 byl statutárním orgánem ústavu generální ředitel, jmenovaný a odvolávaný ministrem kultury. Mimo své hlavní činnosti, definované v článku IV statutu (zejména rozbory stavu a vývoje státní památkové péče, podklady pro prognózy, koncepce a dlouhodobé výhledy rozvoje státní památkové péče, vědeckovýzkumné úkoly, odborně metodické, dokumentační a informační pracoviště pro úsek státní památkové péče, vedení seznamu kulturních památek České republiky, zpracovávání odborných podkladů pro orgány státní památkové péče, odborná pomoc vlastníkům kulturních památek), vykonává Národní památkový ústav i jinou činnost přímo nesouvisející s výkonem a koordinací odborné činnosti v oboru státní památkové péče. Předmět této jiné činnosti upravil statut v článku V odst. 1 a ve druhém odstavci téhož ustanovení stanovil, že . Citovaný statut byl v roce 2006 (tj. až po fiktivním vydání rozhodnutí orgánů obou stupňů o neposkytnutí informace) nahrazen statutem novým, který v článku I odst. 3 výslovně upravil, že .

Pozitivní právo (český právní řád) na žádném místě nedefinuje samotný pojem , nadřízenosti a podřízenosti. Pro odpověď je třeba se obrátit na teorii správního práva. Dle ní je postavení dané instituce vyjádřeno rozsahem pravomoci a působnosti jak externí (vůči adresátům norem správního práva), tak interní (uvnitř soustavy veřejné správy). Obsahem interních oprávnění je právo udílet příkazy podřízeným osobám či útvarům, právo kontroly plnění služebních povinností a případně právo disciplinárního postihu podřízených osob, jsou-li v rámci dozoru zjištěny nedostatky a pochybení (k tomu srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2003). Podle § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. se na řízení podle § 16 téhož zákona (řízení o odvolání) použije správní řád. V době fiktivního vydání negativních rozhodnutí o poskytnutí informací v této věci zákon č. 106/1999 Sb. odkazoval na tehdy platný a účinný správní řád, tj. zákon č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Nová právní úprava přechodných a závěrečných ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. odkaz na příslušná ustanovení správního řádu ponechala s tím, že v zákoně je již obsažen odkaz na nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., ve znění zákona č. 413/2005 Sb. Ten ve svých společných ustanoveních (§ 178) hovoří o tom, který správní orgán je nadřízeným správním orgánem. Počítá s tím, že jej určí zvláštní zákon, a teprve není-li tomu tak, označuje za něj správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. V tomto směru je nová právní úprava v souladu s výše zmíněnou doktrínou.

Ve světle uvedených okolností je § 26 odst. 2 zákona o státní památkové péči, z něhož vyplývá, že interní oprávnění ve smyslu má na úseku státní památkové péče Ministerstvo kultury [viz zejména § 26 odst. 2 písm. a), b) a d)]. Namístě je také znovu připomenout § 25 odst. 2 téhož zákona, dle kterého je Ministerstvu kultury podřízena odborná organizace státní památkové péče. Za využití oprávnění daného ustanovením § 26 odst. 2 písm. e) Ministerstvo také fakticky rozhodlo o vzniku této organizace, Národního památkového ústavu. Ministerstvo kultury dále dle písm. i) citovaného ustanovení vydává statut odborné organizace státní památkové péče, který obsahuje normy upravující závazně jeho postavení a působnost, a vydání tohoto statutu je zcela jistě též nepochybně projevem interního oprávnění z pozice nadřízeného subjektu. V článku III statutu je pak výslovně stanoveno, že Národní památkový ústav je řízen Ministerstvem kultury. Jak již bylo výše předesláno, dozor nad dodržováním zákona o státní památkové péči a předpisů vydaných k jeho provedení vykonává památková inspekce, kterou zřizuje rovněž Ministerstvo kultury. Při zjištění nedostatků v péči o kulturní památky navrhne památková inspekce orgánu státní památkové péče (kterým je dle § 25 odst. 1 zákona o státní památkové péči i Ministerstvo kultury) opatření k odstranění zjištěných nedostatků, popřípadě uložení pokuty. Hlavní zásady řízení a organizace práce v Národním památkovém ústavu určoval dle článku VIII odst. 2 dříve platného statutu hlavní organizační řád, který vydával generální ředitel Národního památkového ústavu s předchozím písemným souhlasem Ministerstva kultury. Pracovní řád vydával generální ředitel již samostatně bez kontrasignace. Ředitelé územních pracovišť zodpovídali za svou činnost v celém rozsahu generálnímu řediteli, jímž byli jmenování a odvoláváni, ovšem také s předchozím písemným souhlasem Ministerstva kultury. Nový statut vydaný pod čj. 1547/2006, platný a účinný ode dne 23. 1. 2006 (se změnou čj. 4452/2006 provedenou 29. 3. 2006), rozšířil pravomoci generálního ředitele. Ten do budoucna již uvedená oprávnění vykonává samostatně bez nutnosti předchozího schválení ze strany Ministerstva kultury. Pro úplnost lze rovněž zmínit, že článek XIV nového statutu upravil hierarchickou strukturu stupňů řízení v Národním památkovém ústavu, na jejímž vrcholku stojí generální ředitel, a článek III odst. 2 stanovil, že generální ředitel řídí veškerou činnost Národního památkového ústavu (toto ustanovení odpovídá článku III odst. 5 statutu z roku 2003, podle něhož generální ředitel řídil ústřední pracoviště ústavu, přičemž tato dikce vycházela z dřívější úpravy, kdy existovalo několik samostatných ústavů).

Nahlíženo výše uvedenými doktrinálními východisky je možno konstatovat, že míra "odsazení" Národního památkového ústavu od Ministerstva kultury neboli těsnost jejich vzájemných vazeb a hierarchie jejich vztahů skýtají veškeré podklady pro závěr, že Ministerstvo kultury lze považovat za orgán nadřízený Národnímu památkovému ústavu, a to i ve smyslu § 16 odst. 2 věty prvé zákona č. 106/1999 Sb. Generální ředitel Národního památkového ústavu sice disponuje relativně rozsáhlými pravomocemi, ovšem rozsah těchto pravomocí je závazně určen statutem vydávaným právě Ministerstvem kultury. Tato úprava vztahů odpovídá povaze činnosti Národního památkového ústavu jakožto odborné organizace státní památkové péče, která vytváří dle § 32 odst. 2 zákona o státní památkové péči odborné "servisní" zázemí Ministerstvu kultury, ale i jiným subjektům, a vykonává činnosti dle potřeby tohoto ministerstva v intencích jeho odpovědnosti jako ústředního orgánu státní správy pro kulturní památky.

Odpověď na otázku, zda v případě veřejné instituce typu Národního památkového ústavu je možno hovořit o Ministerstvu kultury jako orgánu nadřízeném, nutno tedy hledat v právních předpisech upravujících postavení a pravomoc jednotlivých subjektů na úseku státní památkové péče. Po provedeném rozboru kompetencí jednotlivých subjektů a jejich vzájemných vztahů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Ministerstvo kultury je nejen nadřízeno Národnímu památkovému ústavu, jak o tomto vztahu hovoří § 25 odst. 2 zákona o státní památkové péči, ale je tomu tak i ve smyslu § 16 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., neboť je výslovně (byť ) určeno subjektem nadřízeným a žádný zvláštní zákon nestanoví jinak. Z citovaných právních norem nelze také nijak dovodit nějaká omezení v oblasti subordinačních vztahů.