1485/2008
Právo na informace: fiktivní rozhodnutí. Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti
Ej 526/2007
Právo na informace: fiktivní rozhodnutí. Řízení před soudem: žaloba proti nečinnosti
k § 79 odst. 1 soudního řádu správního
Ustanovení věty druhé § 79 odst. 1 s. ř. s. vylučuje žalobní legitimaci v případech, kdy sice správní orgán ve skutečnosti požadované rozhodnutí nevydal, avšak v důsledku splnění podmínek stanovených zvláštním zákonem vznikla
fikce
, že rozhodnutí o určitém obsahu bylo vydáno. V takových případech není založena pravomoc soudu poskytovat ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního a soud se žalobou nemůže meritorně zabývat. Chybí tak základní podmínka řízení, za které soud může jednat a rozhodovat ve věci.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 1 Ans 5/2007-195)
Věc:
Eduard Š. proti 1) starostce obce Kněževes, 2) zastupitelstvu obce Kněževes, o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.Podáním ze dne 27. 10. 2004 adresovaným
"Obci Kněževes, k rukám starostky obce"
žádal žalobce dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), o poskytnutí jím specifikovaných informací ohledně smlouvy o výpůjčce vlečky uzavřené se společností s ručením omezeným H. a schválené zastupitelstvem obce. Následně dne 15. 11. 2004 podal žalobce stejným způsobem adresované odvolání, protože marně uplynula lhůta pro vyřízení jeho žádosti ze dne 27. 10. 2004.Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Praze se žalobce domáhal, jednak aby krajský soud uložil žalovanému správnímu orgánu v přiměřené lhůtě rozhodnout o jeho odvolání ze dne 15. 11. 2004, a dále aby krajský soud pro nezákonnost zrušil fiktivní rozhodnutí, kterým bylo toto jeho odvolání zamítnuto. Jako žalovaný správní orgán žalobce označil
"Obecní zastupitelstvo obce Kněževes u Rakovníka"
.Výrokem č. I. svého rozsudku ze dne 16. 3. 2005 Krajský soud v Praze zrušil fiktivní
"rozhodnutí starostky Obce Kněževes u Rakovníka o odvolání ze dne 15. 11. 2004"
jímž žalobce napadl (fiktivní) "rozhodnutí Obce Kněževes o odepření informace"
, a věc vrátil starostce obce k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že fiktivní rozhodnutí není a ani nemůže být odůvodněno, jak vyžaduje § 47 odst. 3 správního řádu (č. 71/1967 Sb.), a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Dále uvedl, že v dalším řízení starostka obce rozhodne o odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí obecního úřadu, a to tak, že rozhodnutí bude mít všechny zákonem stanovené náležitosti a musí být vydáno ihned po nabytí právní moci rozsudku krajského soudu, protože lhůta k rozhodnutí o odvolání podle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím již uplynula. Výrokem č. II. rozsudku zamítl krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jíž se žalobce domáhal, aby bylo starostce obce uloženo vydat v přiměřené lhůtě rozhodnutí o odvolání ze dne 15. 11. 2004, jímž žalobce napadl fiktivní rozhodnutí Obce Kněževes o odepření informace. Uvedl, že s ohledem na fikci zamítavého rozhodnutí odvolacího orgánu upravenou v § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je namístě žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. Konečně výrokem č. III. rozsudku krajský soud uložil oběma žalovaným povinnost zaplatit společně a nerozdílně na soudním poplatku částku 2000 Kč na účet krajského soudu. Krajský soud v odůvodnění rozsudku dále upřesnil, že účastenství starostky obce v předmětném soudním řízení vyplývá z § 69 s. ř. s., podle něhož je žalovaným správním orgánem ten, který rozhodl v posledním stupni. Nebylo chybou žalobce, jestliže v žalobě označil jako žalovaný správní orgán "Obecní zastupitelstvo obce Kněževes u Rakovníka"
. Krajský soud rovněž nepovažoval za nesprávný postup žalobce, když svou žádost o poskytnutí informace adresoval obci s dodatkem "k rukám starostky obce"
.Dne 26. 9. 2005 rozhodla o žalobcově odvolání ze dne 15. 11. 2004 starostka obce, přičemž v odůvodnění poukázala na výsledek řízení vedeného před krajským soudem. Toto rozhodnutí bylo následujícího dne doručeno žalobci.
Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu brojil žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Výrok rozsudku č. I. je podle něj nesrozumitelný, a tedy nepřezkoumatelný, když zrušované rozhodnutí starostky není dostatečně specifikováno (chybí datum jeho vydání, jež by mělo připadnout na 30. 11. 2004) a žalovaným správním orgánem bylo také obecní zastupitelstvo, případně obecní úřad. Krajský soud měl správně zrušit i fiktivní rozhodnutí obecního úřadu. Dále stěžovatel poukázal na rozpor výroku rozsudku č. II. s odůvodněním, v němž krajský soud konstatoval povinnost starostky obce vydat rozhodnutí ihned po právní moci rozsudku. Povinnost uložená v odůvodnění rozsudku je nevynutitelná, a proto měla být žalovanému správnímu orgánu uložena výrokem rozhodnutí. Stěžovatel tak byl donucen podat novou žalobu ve věci nečinnosti starostky obce. Kromě toho uvedený výrok dle žalobce neodpovídá dostupným precedentním rozhodnutím v obdobných věcech a lhůta vyjádřená slovem ihned není dostatečně konkrétní. V rozsudku krajského soudu chybělo rovněž náležité vymezení předmětu sporu - a to informace, jejíž poskytnutí stěžovatel požadoval.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti výroku č. I. a č. III. rozsudku zamítl, výrok č. II. rozsudku zrušil a žalobu na ochranu proti nečinnosti zastupitelstva obce odmítl.
Z odůvodnění:
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, pokud jde o výrok napadeného rozsudku č. I., jímž krajský soud žalobci vyhověl a zrušil fiktivní rozhodnutí starostky obce o odvolání žalobce ze dne 15. 11. 2004. Žalobce tomuto výroku vytýká nepřesnost a nesrozumitelnost, již spatřuje ve způsobu označení zrušovaného správního rozhodnutí.
Fiktivní rozhodnutí nemůže být ze své podstaty identifikováno prostřednictvím správním orgánem přiděleného čísla jednacího. Takové rozhodnutí lze jednoznačně a nezaměnitelně identifikovat prostřednictvím vymezení předmětu daného rozhodnutí, tedy specifikací otázky, o níž bylo rozhodnuto. Výrok č. I. rozsudku krajského soudu tuto náležitost splňuje, když uvádí, že se zrušuje rozhodnutí, jímž starostka obce rozhodla o odvolání žalobce ze dne 15. 11. 2004. Doplnění data, kdy mělo být dle zákona fiktivní rozhodnutí vydáno, by v souzeném případě nepředstavovalo přesnější identifikaci rozhodnutí, neboť o tomtéž předmětu neexistovalo více (fiktivních) rozhodnutí starostky obce.
Nadto způsob identifikace napadeného fiktivního rozhodnutí zvolil sám žalobce v návrhu výroku uvedeném v jeho žalobě. Tento způsob označení zrušovaného rozhodnutí tak byl i pro žalobce zcela jasný a srozumitelný. Z rozhodnutí starostky obce ze dne 26. 9. 2005 je pak rovněž zřejmé, že ani na její straně nebyly žádné pochybnosti o tom, které (fiktivní) rozhodnutí bylo výrokem č. I. napadeného rozsudku krajského soudu zrušeno.
K dalším námitkám, jež žalobce směřoval proti výroku č. I. rozsudku, zdejší soud uvádí, že krajský soud postupoval v řízení o žalobě proti fiktivnímu rozhodnutí zcela správně, když jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, publikované pod č. 534/2005 Sb. NSS). K vydání napadeného fiktivního rozhodnutí byla dle § 16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006, příslušným správním orgánem starostka obce, když žalobcem požadovaná informace se týkala samostatné působnosti obce (srov. § 35 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích).
Kasační námitku žalobce, že krajský soud měl zrušit také fiktivní rozhodnutí správního orgánu I. stupně, je pak třeba posoudit jako nepřípustnou dle § 104 odst. 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106,*) v němž se mimo jiné uvádí, že
"principy, kterými je současný soudní přezkum správních rozhodnutí ovládán, lze shrnout jako princip omezené kasace pouze bezprostředně předcházejícího rozhodnutí, poskytnutí možnosti nápravy správních pochybení v rámci správního řízení a jednota vnímání obou stupňů správního řízení pro účely soudního přezkumu. Tomuto vnímání také odpovídá to, čeho se může žalobce správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. domáhat; pokud je žaloba důvodná, žalobce se může domoci zrušení (správním orgánem v druhém stupni vydaného) správního rozhodnutí - § 78 odst. 1 s. ř. s. jasně stanoví, že pokud je žaloba důvodná, soud napadené rozhodnutí zruší. Ustanovení § 78 odst. 3 s. ř. s. je však odlišného charakteru - posouzení důvodů pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně svěřuje do volné úvahy krajského soudu. Tomuto závěru svědčí nejen jazykový výklad daného ustanovení (podle okolností, které nejsou dále specifikovány, může soud zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně), ale také výklad logický a výše uvedená kasační filozofie soudního řádu správního. (...) Na zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemá žalobce před krajským soudem právní nárok. Z absence nároku plyne absence povinnosti krajského soudu rozhodnout o (ne)zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve výroku soudního rozsudku."
Pokud tedy žalobce brojí proti nezrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v kasační stížnosti, je taková námitka nepřípustná, neboť směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu, nikoliv proti výroku.Nejvyšší správní soud však dále dospěl k závěru, že jsou dány podmínky pro zrušení výroku č. I napadeného rozsudku, jímž krajský soud zamítl žalobu na ochranu proti nečinnosti. Důvodem však nejsou námitky vznesené žalobcem v kasační stížnosti, ale vady, jimiž trpí rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a k nimž zdejší soud přihlíží z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud je vázán rozsahem kasační stížnosti a důvody kasační stížnosti. Jen v zákonem stanovených případech je tato vázanost prolomena a soud je povinen přezkoumat napadené rozhodnutí v rozsahu širším, než v jakém bylo kasační stížností napadeno (§ 109 odst. 2 s. ř. s.), nebo z důvodů v kasační stížnosti neuplatněných (§ 109 odst. 3 s. ř. s.). Mezi takové důvody, kdy soud přezkoumává napadené rozhodnutí z úřední povinnosti, ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s. zařazuje i zmatečnost řízení před soudem, v němž bylo vydáno kasační stížností napadené rozhodnutí, spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení. Tak tomu bylo i v nyní projednávané věci.
Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu, nebo jiný právní důsledek.
Citované ustanovení věty druhé § 79 odst. 1 s. ř. s. vylučuje žalobní legitimaci v případech, kdy sice správní orgán ve skutečnosti požadované rozhodnutí nevydal, avšak v důsledku splnění podmínek stanovených zvláštním zákonem vznikla
fikce
, že rozhodnutí o určitém obsahu bylo vydáno. V takových případech není založena pravomoc soudu poskytovat ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle dílu druhého hlavy druhé části třetí soudního řádu správního a soud se žalobou nemůže meritorně zabývat, tzn. nemůže posuzovat její důvodnost. Chybí tak základní podmínka řízení, za které soud může jednat a rozhodovat ve věci.Tak tomu bylo i v souzeném případě. Zákon o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 31. 12. 2005, upravoval v § 16 odst. 3 fikci negativního rozhodnutí o odvolání žadatele o informace pro případ, že odvolací správní orgán nerozhodl do 15 dní od předložení odvolání. Ostatně žalobce svou žalobou napadl právě i fiktivní rozhodnutí odvolacího orgánu a s touto žalobou byl u krajského soudu úspěšný.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku sice správně uvedl, že v případě
fikce
rozhodnutí o odvolání dle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístup k informacím je namístě žaloba proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Nesprávně však posoudil procesní důsledky "existence" fiktivního rozhodnutí při rozhodování o žalobě na ochranu proti nečinnosti, když tuto žalobu zamítl. Jestliže se totiž žalobce žalobou na nečinnost domáhal uložení povinnosti vydat rozhodnutí o jeho odvolání ze dne 15. 11. 2004, nebyla dána pravomoc soudu a žaloba měla být pro nedostatek této podmínky řízení krajským soudem odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozhodl-li krajský soud ve věci meritorně a žalobu na ochranu proti nečinnosti zamítl, bylo řízení před soudem zmatečné, a Nejvyšší správní soud proto za použití ustanovení § 109 odst. 3 s. ř. s. napadený výrok č. II. rozsudku krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti.Na okraj Nejvyšší správní soud poznamenává, že krajský soud svým výrokem č. II. rozhodl o žalobě na ochranu proti nečinnosti ve vztahu ke starostce obce. Podle § 79 odst. 2 s. ř. s. je však žalovaným ten správní orgán, který má podle žalobního tvrzení povinnost vydat požadované rozhodnutí. Jinými slovy, účast určitého správního orgánu v řízení je založena tím, že žalobce tento orgán v žalobě jako žalovaného označí a krajský soud nezkoumá, zda pravomoc vydat požadované rozhodnutí má jiný správní orgán, neboť povinnost by mohl uložit jen žalovanému, tj. tomu, kdo má povinnost vydat rozhodnutí podle žalobního tvrzení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, čj. 3 Ans 2/2004-60, dostupný na www.nssoud.cz). Žalobce ve své žalobě označil jako žalovaný správní orgán
"Obecní zastupitelstvo obce Kněževes u Rakovníka"
, žalovaným správním orgánem tak nebyla v daném případě starostka obce. Tato skutečnost však nemá, s ohledem na to, co bylo výše uvedeno k podmínkám řízení o žalobě, na rozhodování Nejvyššího správního soudu vliv.*)
Publikováno pod č. 1456/2008 Sb. NSS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.