Vydání 5/2014

(...)

[17] V projednávané věci je rozhodné, že spor se vede o veřejnoprávní určité majetkové hodnoty mající materiální povahu, a sice vymezené části zemského povrchu určené k tomu, aby se po ní jezdilo dopravními prostředky či chodilo, a za tím účelem zpravidla upravené stavební činností (zbavené velkých nerovností, zpevněné, vyasfaltované, vydlážděné, vybetonované, opatřené položenými panely či jinak upravené k usnadnění jízdy či chůze) anebo přinejmenším fakticky dlouhodobým užíváním přizpůsobené k jízdě či k chůzi („“ či „“). Vymezené části zemského povrchu, tedy (obojí ve smyslu občanskoprávním, viz § 119 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964^xxx) ) mohly a i nadále za určitých podmínek mohou být (viz zejm. § 3054 a 3055 občanského zákoníku z roku 2012) i samostatně předmětem vlastnického práva. Za jakých podmínek je výsledek stavební činnosti na části zemského povrchu za účelem jeho upravení k tomu, aby se po něm dalo jezdit či chodit, stavbou ve smyslu občanskoprávním, a tedy samostatnou věcí, která může být samostatným předmětem vlastnického práva odlišným od pozemku, na němž se nachází, vymezuje Nejvyššího soudu a Ústavního soudu a na ně navazující Nejvyššího správního soudu.

[18] Podle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. 31 Cdo 691/2005, č. 76/2007 Sb. NS, „m§ 119 [občanského zákoníku z roku 1964]“

[19] Ústavní soud se k pojmu stavby ve smyslu občanskoprávním vyslovil zejména ve svém nálezu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, č. 24/2007 Sb. ÚS, v němž zejména uvedl: „[z roku 1964] [z roku 1964][z roku 1964]“

[20] Dopadům judikatury Nejvyššího a Ústavního soudu o občanskoprávním pojmu stavby na oblast pozemních komunikací se pak komplexně věnoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 11. 9. 2009, čj. 5 As 62/2008–59, č. 2200/2011 Sb. NSS, z něhož vychází a o jehož úvahy se opírá i nynější rozhodnutí rozšířeného senátu.

[21] Z výše zmíněné judikatury vyplývá, že z hledisek občanskoprávních může být pozemní komunikace součástí pozemku, na němž leží, anebo samostatnou nemovitou věcí (stavbou v občanskoprávním smyslu), anebo za určitých podmínek dokonce nemusí být vůbec nemovitostí či součástí nemovitosti, nýbrž pouze jakousi soustavou vícero věcí movitých (např. řada těsně vedle sebe umístěných volně ložených betonových panelů nespojených s pozemkem, na němž leží).

[22] Občanskoprávní hlediska jsou významná i pro uvažování o ústavně přípustných výkladech právních otázek, jimiž se musí zabývat rozšířený senát při rozhodování ve věci předložené devátým senátem. Veřejnoprávní určité majetkové hodnoty, která může být sama jako samostatná věc či jako součást věci jiné předmětem vlastnického práva, totiž musí vyhovovat ústavním podmínkám ochrany a případného omezení vlastnického práva jakožto jednoho z klíčových základních práv. Podle čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) „v“, přičemž podle odstavce 4 téhož článku „v“. Na tom nemůže nic změnit ani pravidlo zakotvené v odstavci 2 téhož článku, a sice že „z“. Zákonodárce jistě může stanovit, že určité věci splňující z hlediska své povahy či účelu podmínky čl. 11 odst. 2 Listiny mohou být ve vlastnictví pouze vymezeného okruhu osob, např. státu, krajů či obcí, a dokonce může zřídit i zákonné mechanismy, pomocí nichž takovéto věci, jsou-li doposud ve vlastnictví i osob jiných, na vymezený okruh osob přejdou. Nemůže tak však učinit prostým stanovením takového přechodu vlastnického práva zákonem, aniž by současně zavedl účinný a spravedlivý postup, jímž bude jednak ověřeno, že přecházejí vskutku jen věci vyhovující zákonným podmínkám jsoucím v souladu s přísnými ústavními omezeními zakotvenými v čl. 11 odst. 2 Listiny, a jednak zajištěno, že osoby, kterým bude takto vlastnické právo odňato, dostanou patřičnou náhradu.

[23] V souladu s uvedenými zásadami je nutno vykládat ustanovení právních předpisů upravujících pro účely určité oblasti veřejného práva (konkrétně práva pozemních komunikací) určitých věcí či jejich částí. Jestliže právo (dříve zákon č. 135/1961 Sb. a jeho prováděcí předpisy, nyní zákon č. 13/1997 Sb.) pro veřejnoprávní účely definuje určité typy pozemních komunikací, nemůže to bez dalšího znamenat, že současně se změnou veřejnoprávní klasifikace určité pozemní komunikace se automaticky změní i osoba jejího vlastníka ve smyslu soukromoprávním. Vlastníci pozemků či staveb, příp. souborů movitých věcí, na které (resp. na jejichž části) se z veřejnoprávního hlediska hledělo jako na pozemní komunikace podle dřívějšího zákona č. 135/1961 Sb., ať již jakékoli konkrétní kategorie, tedy nemohli být prostým zavedením nové veřejnoprávní kategorizace pozemních komunikací, jakou obsahuje nynější zákon č. 13/1997 Sb., zbaveni svých vlastnických práv například jen proto, že nově by tyto pozemní komunikace spadaly do kategorie místních komunikací (§ 6 zmíněného zákona), jež mají být ve vlastnictví obce (§ 9 odst. 1 věta druhá téhož zákona).

[24] Dalším důležitým vodítkem pro řešení právních otázek v projednávané věci je, že veřejnoprávní určité majetkové hodnoty, která je předmětem vlastnického práva, je „“ v tom smyslu, že platí a na dotyčnou majetkovou hodnotu se vztahuje jen dotud a potud, pokud takový veřejné právo upravuje. Jinak řečeno, u veřejnoprávního statusu určité majetkové hodnoty nelze – jak tomu naopak je u práva vlastnického jako klíčového institutu soukromého práva, které je svým způsobem „“ (vznikne-li, trvá, dokud není převedeno či odňato nebo dokud nezanikne jeho předmět, tedy samotná příslušná věc, případně pokud se ve zvláštních případech, typicky při opuštění věci, nestane věcí ničí) – hovořit o jeho vzniku za určitého právního stavu a následném v podstatě neomezeném trvání.

[25] Změní-li se obsah veřejného práva a dosavadní veřejnoprávní je zrušen zrušením staré právní úpravy a přijetím právní úpravy nové a je zaveden nový (nová kategorizace pozemních komunikací), je starý pro určení nového statusu pozemní komunikace rozhodný jen potud, pokud z obsahu rozhodného práva plyne, že starý má pro kategorizaci podle nových pravidel nějaký právní význam (například že přetrvává i pro účely nového práva nebo že se určitým způsobem transformuje do statusu podle nového práva).

[26] Zákon č. 13/1997 Sb. žádná výslovná přechodová pravidla neobsahuje. Jeho přechodná ustanovení o ničem takovém nehovoří, o vztahu mezi starou a novou kategorizací pozemních komunikací zcela mlčí (srov. přechodná ustanovení zákona v jeho § 45). Záměr zákonodárce, aby právní důsledky starého zařazení byly převzaty i novým právem, z právní úpravy však plyne implicitně.

[27] V první řadě jak zákon č. 135/1961 Sb., tak zákon č. 13/1997 Sb. právně regulují věcně shodné jevy, a sice vymezené části zemského povrchu (včetně např. mostních objektů či tunelů, viz § 12 zákona č. 13/1997 Sb.) určené zásadně k tomu, aby se po nich jezdilo dopravními prostředky či chodilo. Vycházejí z obdobných pojmů pozemních komunikací (viz věcná charakteristika pozemních komunikací a jejich účelu a jejich členění v § 1 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 135/1961 Sb. a legální definice tohoto pojmu a členění pozemních komunikací v § 2 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb.) a jejich jednotlivých kategorií (dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace).

[28] Rovněž definice jednotlivých kategorií pozemních komunikací ve staré i nové právní úpravě jsou z věcných, technických a funkčních hledisek podobné (u dálnic, silnic a místních komunikací) či blízké (u účelových komunikací). Je tedy zřejmé, že zákonodárce implicitně počítal s tím, že pozemní komunikace podle staré právní úpravy, které byly podle pravidel staré právní úpravy zařazeny do určité konkrétní kategorie, budou považovány za pozemní komunikace obdobné kategorie i podle úpravy nové, pokud splňují zákonné znaky dané kategorie pozemní komunikace podle nové úpravy.

[29] Znamená to tedy, že byla-li například určitá část zemského povrchu místní komunikací podle staré právní úpravy, stala se místní komunikací podle nové právní úpravy v zákoně č. 13/1997 Sb. okamžikem nabytí účinnosti tohoto zákona, aniž by bylo nutno o tom vydávat rozhodnutí podle § 3 odst. 1 uvedeného zákona. To ovšem platí pouze v případě, že místní komunikace, jež takovou byla podle staré právní úpravy, splňuje všechny zákonné znaky místní komunikace i podle právní úpravy nové.

[30] Podle § 4b odst. 1 zákona č. 135/1961 Sb. [m]. Podle § 6 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. [m]. Je tedy zřejmé, že z věcných, technických a funkčních hledisek místní komunikace podle staré právní úpravy jimi zásadně budou i podle právní úpravy nové. Nová právní úprava však pro místní komunikace navíc stanoví v § 9 odst. 1 větě první zákona č. 13/1997 Sb., že „“.

[31] Nové veřejné právo (zákon č. 13/1997 Sb.) nemohlo bez dalšího a automaticky změnit vlastnicko-právní poměry pozemních komunikací, neboť by se v řadě případů jednalo o nepřípustné vyvlastnění zákonem bez odpovídající náhrady. Jestliže pozemní komunikace, jež byly místními komunikacemi podle zákona č. 135/1961 Sb., nebyly ke dni nabytí účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví obce, na jejímž území se nacházely, nemohly se stát místními komunikacemi podle nové právní úpravy, neboť nesplňovaly podmínku § 9 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. Z hlediska nového práva šlo o pozemní komunikace ve věcném, technickém a funkčním smyslu, ovšem ne vždy je bylo možno podřadit pod některou z taxativně vymezených kategorií pozemních komunikací (dálnice, silnice, místní komunikace či účelová komunikace), neboť u nich nebyla splněna podmínka předepsané osoby vlastníka dané kategorie komunikace. Ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. je proto třeba chápat především jako pokyn zákonodárce veřejné správě na úseku pozemních komunikací, aby usilovala o dosažení a pokud možno i dosáhla, přirozeně že pouze ústavně konformními postupy, zákonem žádaného stavu, tedy toho, aby vlastníkem pozemních komunikací příslušné kategorie se staly subjekty, které stanoví zákon.

[32] Je myslitelné, že v některých případech místní komunikace podle staré právní úpravy, jež není ve vlastnictví obce, splňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, tj. je to ve smyslu § 7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. „“. Pokud tomu skutečně tak je, stala se takováto dříve místní komunikace okamžikem účinnosti zákona č. 13/1997 Sb. nově komunikací účelovou, jelikož nová právní úprava nepředepisuje pro kategorii účelových komunikací konkrétní typ osoby vlastníka, jak podle § 9 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb. činí u dálnic a silnic I. třídy (stát), silnic II. a III. třídy (kraj) a místních komunikací (obec). Účelové komunikace totiž mohou být podle § 9 odst. 1 věty druhé zákona č. 13/1997 Sb. ve vlastnictví – lhostejno jaké – právnické nebo fyzické osoby.

[33] Pokud však místní komunikace podle staré právní úpravy, jejímž vlastníkem není obec, na jejímž území se daná komunikace nachází, nesplňuje věcné, technické a funkční podmínky pro zařazení do kategorie účelové komunikace podle nové právní úpravy, nýbrž splňuje tyto podmínky pro zařazení do kategorie komunikací místních podle nové právní úpravy, jde toliko o pozemní komunikaci ve věcném, technickém a funkčním smyslu, nezařaditelnou do žádné kategorie pozemních komunikací. V takovém případě se uvedená pozemní komunikace může stát místní komunikací podle nové právní úpravy postupem podle § 3 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. užitého na základě analogie zákona, a to za podmínky vypořádání vlastnicko-právních otázek v souladu s požadavky odstavce 3 téhož paragrafu, užitého rovněž . Užití analogie zákona je v daném případě namístě, jelikož v souvislosti s novou právní úpravou vznikla nezamýšlená mezera v právu. Účinností nové právní úpravy se totiž z dřívější místní komunikace ve vlastnictví jiné osoby než obce, na jejímž území se daná komunikace nachází, v důsledku nově stanovené podmínky předepsaného typu osoby vlastníka místní komunikace stala pozemní komunikace ve věcném, technickém a funkčním smyslu, jež není zařaditelná do žádné kategorie pozemních komunikací podle nové právní úpravy. Takovýto stav jakési právní „“ určitých pozemních komunikací ve věcném, technickém a funkčním smyslu historický zákonodárce zjevně nezamýšlel. I z hlediska objektivního smyslu a účelu veřejnoprávní úpravy pozemních komunikací jde o stav nežádoucí, neboť neumožňuje řádnou a o právní rámec jasně opřenou správu dané komunikace. Proto je namístě najít právní prostředek, který danou komunikaci zařadí do některé z kategorií předvídaných novou právní úpravou, a přitom bude respektovat soukromoprávní vztahy k ní. Takovým prostředkem je právě analogické užití postupu podle § 3 odst. 2 a 3 zákona č. 13/1997 Sb., jenž je určen pro „“ pozemní komunikace z jedné kategorie do kategorie jiné jako důsledku změny dopravního významu nebo určení pozemní komunikace.