Vydání 2/2007

Číslo: 2/2007 · Ročník: V

1060/2007

Postavení Náboženské matice. Rozhodnutí správního orgánu: nicotnost

Ej 299/2006
Postavení Náboženské matice
Rozhodnutí správního orgánu: nicotnost
k § 8 a § 20 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zákonů č. 103/1992 Sb., č. 239/1992 Sb. a č. 272/1996 Sb.
k § 76 odst. 2 soudního řádu správního
I. Náboženská matice je veřejným fondem s právní subjektivitou. Není organizační součástí římskokatolické církve, ani státním fondem. Jde o zvláštní samostatný subjekt, jehož účelem je správa části majetku římskokatolické církve a výnosů z něho, a to pro potřeby římskokatolické církve.
II. Do pravomoci Ministerstva kultury ani ministra kultury (srov. § 8 a § 20 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky) nespadá zrušení této Náboženské matice. Takovéto rozhodnutí je nicotné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2006, čj. 5 A 35/2002-73)
Věc:
a) Česká biskupská konference, b) Konference vyšších představených mužských řeholí, c) Konference vyšších představených ženských řeholí a d) Dozorčí rada Náboženské matice proti Ministerstvu kultury ve věci zrušení Náboženské matice.
Rozhodnutím ministra kultury ze dne 19. 2. 2002 bylo vysloveno, že Ministerstvo kultury jako ústřední orgán státní správy pro věci církví a náboženských společností podle čl. IV odst. 1 statutu Náboženské matice ze dne 9. 12. 1998, ve znění změn a doplňků ze dne 22. 6. 1999, zrušuje dnem 1. 3. 2002 Náboženskou matici. Dále bylo stanoveno, že Náboženská matice vstupuje do likvidace dnem 1. 3. 2002 s tím, že likvidace končí likvidací veškeré majetkové podstaty a dořešením pohledávek a závazků podle zmocnění likvidátora. Po provedení likvidace Náboženská matice „v likvidaci“ zaniká. Konečně byl tímto správním aktem ustanoven rovněž dnem 1. 3. 2002 likvidátor. V závěru pak bylo konstatováno, že toto rozhodnutí nabývá účinnosti dnem 1. 3. 2002.
Proti tomuto rozhodnutí podali žalobu žalobci a), b), c) (označení pod bodem 1 žaloby) a žalobce d) (označen pod bodem 2 žaloby). K otázce své aktivní legitimace uvedli, že zvláštní právní
status
Náboženské matice, kdy státem jmenovaný ředitel řídí právní subjekt, který má fungovat ve prospěch Římskokatolické církve, vede k tomu, že ministrem jmenovaný ředitel, který byl údajně k datu vydání napadeného rozhodnutí stejně z funkce odvolán, ani ministrem jmenovaný likvidátor nemají žádný zájem zpochybňovat rozhodnutí svého „chlebodárce“ a Římskokatolická církev není subjektem výslovně uvedeným jako oprávněný jednat za Náboženskou matici. Případnými rozhodnutími likvidátora je však dotčena majetková podstata Náboženské matice, která je určena pro financování Římskokatolické církve, a proto jsou orgány uvedené pod bodem 1 žaloby a zastupující Římskokatolickou církev v České republice aktivně legitimovány k podání této žaloby. Pokud by soud nepřipustil tuto žalobu z důvodu nedostatku aktivní legitimace žalobců, šlo by o
denegatio iustitiae
.
Žalobu proti napadenému rozhodnutí za Náboženskou matici podává jako další žalobce poslední legitimní dozorčí rada Náboženské matice jako jediný orgán Náboženské matice nepodléhající přímému vlivu Ministerstva kultury.
Žaloba následně pojednává o historickém vývoji, jenž vedl ke vzniku Náboženské matice. Žalobci se domnívají, že rozhodující dokumenty mají charakter císařského dekretu, následné dokumenty mají charakter dvorských dekretů, jež mají povahu prováděcích norem a odkazují na akty vydávané císařem. Právní dokumenty, jež se týkaly zrušení kontemplativních řádů a zřízení náboženských fondů, lze považovat za panovníkem vydávané akty mající povahu zákona.
Protiprávnost napadeného rozhodnutí spatřují žalobci v jeho rozporu s principem ochrany náboženské svobody podle čl. 15 a 16 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, čl. 9 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dále s principem demokratického právního státu a zákazu vazby státu na výlučnou ideologii, tedy i v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 1 Listiny. Žalobci se domnívají, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny a s principem demokratického právního státu, neboť rozhodnutí o zrušení Náboženské matice vzhledem k historickoprávním argumentům vyžaduje formu zákona. Císařský dekret mající sílu zákona je možno zrušit pouze právním aktem stejné či vyšší právní síly. Ministr kultury nemá zákonné zmocnění k vydání takového aktu. Na zrušení Náboženské matice není celospolečenský zájem a její zrušení poškodí zájmy Římskokatolické církve a řádů, jejichž majetek má Náboženská matice ve správě. Na jejím zrušení má zájem pouze stát, jenž se zřejmě obává výsledků soudních sporů, které s ním či jeho organizačními složkami Náboženská matice vede. Její zrušení je tak v rozporu i s obecným principem
neminem laedere
– nikomu neškodit. Napadené rozhodnutí je taktéž v rozporu s principem právního státu, neboť ukládá likvidátorovi ukončit všechny soudní spory, což by vedlo ke snížení likvidačního zůstatku a následně k poškození majetkových práv Římskokatolické církve, jíž napadené rozhodnutí přiznává nárok na likvidační zůstatek v souladu s účelem Náboženské matice. Ukončení soudních sporů příkazem k soudnímu smíru je ve svém důsledku
denegatio iustitiae
, a je tedy i v rozporu s jedním ze základních atributů právního státu. Žalobci poukazují na skutečnost, že i v některých jiných zemích došlo ke zrušení subjektů obdobných Náboženské matici, ale dělo se tak po dohodě s dotčenou církví a po ukončení všech majetkových sporů, vyjasnění všech právních nejasností a obvykle v návaznosti na dořešení otázek financování církve.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl zamítnutí žaloby. Poukázal na to, že se jedná především o návrh podaný osobami, které nemají aktivní legitimaci k takovémuto návrhu. Ze statutu Náboženské matice vyplývá, že statutárním orgánem Náboženské matice je její ředitel. Žalobci nejsou ani statutárním orgánem Náboženské matice, ani není v jejich pravomoci rozhodovat o zrušení a zániku Náboženské matice.
Nejvyšší správní soud svým usnesením ze dne 2. 2. 2004, čj. 5 A 35/2002-29, žalobu odmítl z důvodu nedostatečné aktivní legitimace žalobců. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci ústavní stížnost, o níž Ústavní soud rozhodl nálezem ze dne 3. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 189/02, tak, že uvedené usnesení Nejvyššího správního soudu zrušil pro porušení základních práv stěžovatelů zaručených čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, neboť dospěl k závěru, že dozorčí rada Náboženské matice v jejím posledním složení se může dovolávat svého práva u soudu.
Na základě rozhodnutí ministra kultury ze dne 19. 2. 2002 o zrušení Náboženské matice a jejím vstupu do likvidace vstoupila Náboženská matice do likvidace dnem 1. 3. 2002; posléze Náboženská matice zanikla, a to k datu 21. 2. 2003.
Nejvyšší správní soud žalobu žalobců uvedených pod bodem 1 žaloby odmítl; druhým výrokem konstatoval, že napadené rozhodnutí ministra kultury je nicotné.
Z odůvodnění:
III .
(Aktivní legitimace)
Podle ustanovení § 66 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak.
Předmětným rozhodnutím ministra byla bezesporu přímo dotčena na právech Náboženská matice, jakožto samostatná právnická osoba. S ohledem na skutečnost, že zájem Náboženské matice nemůže nestranně hájit ani její ředitel či likvidátor, neboť se jedná o subjekty přímo dosazované ministrem kultury, jenž sám rozhodl o zrušení Náboženské matice, je zde pouze její dozorčí rada, resp. její poslední představitelé, jakožto orgán, jenž má na ochraně práv Náboženské matice skutečný zájem. Pro úplnost je na místě podotknout, že členové dozorčí rady byli dle stanov Náboženské matice jmenováni a odvoláváni ministrem kultury, avšak dělo se tak způsobem, jenž umožňoval Římskokatolické církvi navrhnout tři členy a zbývající členové měli být veřejně známými osobnostmi. Poslední dozorčí radě Náboženské matice tak přísluší aktivní legitimace v této věci, jak dovodil Ústavní soud. Tímto právním závěrem je Nejvyšší správní soud vázán.
Katolická církev, resp. subjekty označené jako žalobci pod bodem 1 žaloby byly bezesporu dotčeny ve svých zájmech a při existenci příp. právních vztahů mezi nimi a Náboženskou maticí i ve svých právech, ovšem toliko nepřímo (prostřednictvím těchto právních vztahů). Samotné napadené rozhodnutí ohledně těchto žalobců nezakládá, nemění ani závazně neurčuje žádná jejich práva či povinnosti. Z tohoto ustanovení nevyplývá, že by se tito žalobci mohli domáhat ochrany cizích práv, a to ani za situace, že dotyčný subjekt, resp. osoba za něj jednající, z různých důvodů žalobu nehodlá podat. Druhý případ uvedený v tomto ustanovení (porušení práv v předcházejícím řízení) nepřichází v úvahu již proto, že žádné předchozí řízení s rozhodnutím, na které by bezprostředně navazovalo žalobou napadené rozhodnutí, vedeno nebylo. Rovněž ani ustanovení § 65 odst. 2 s. ř. s. (dotčení na procesních právech účastníka řízení) na tento případ nedopadá. Proto nezbylo než žalobu ohledně žalobců
sub
a) až c) podle ustanovení § 46 písm. c) s. ř. s. odmítnout, neboť jde o návrh podaný osobami k tomu zjevně neoprávněnými. Vzhledem k tomu, že žaloba byla podána v roce 2002, je třeba pro úplnost uvést, že tyto subjekty nebyly legitimovány k podání dotyčné žaloby ani podle tehdejší právní úpravy (část pátá občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2002).
IV.
(Právní povaha Náboženské matice)
Nejvyšší správní soud se při posuzování předložené věci nejprve zaměřil na posouzení právní povahy Náboženské matice, jež je v souzené věci rozhodující. K úvaze o její právní povaze je třeba zkoumat i její historické kořeny.
Rozmach absolutistického státu byl doprovázen řadou reforem, jež zasáhly do nejrůznějších oblastí života společnosti včetně záležitostí církve.
„Již za Marie Terezie co nejostřeji zasahuje stát do všech záležitostí církve, která se stává státní služebnicí ... Za Josefa II. tento systém vyvrcholuje. Josef II. vycházeje z názoru, že vše, co v církvi není původu božského, může jím býti upraveno ... Zrušil kláštery čistě kontemplativní a přikázal jejich jmění náboženské matici, k podpoře katolických účelů.“
(Bušek, V.: Učebnice dějin práva církevního I. Všehrd, Praha 1946, str. 180). Za vlády Josefa II. tak bylo započato s postupným rušením mužských a ženských klášterů žebravých a rozjímavých řádů: kartuziánů, trinitářů, benediktýnek, celestýnek, cisterciaček, dominikánů, františkánů, karmelitek, premonstrátek aj. Z jmění těchto zrušených klášterů byl pak zřízen náboženský fond – náboženská matice (viz Čapka, F.: Dějiny zemí Koruny české v datech. Libri, Praha 1998, str. 381).
„Josef II. dal z peněz stržených za rozprodané kláštery a jejich majetky zřídit r. 1782 v každé zemi zvláštní pokladnu na udržování církevních potřeb. Tato pokladna pojmenována „náboženská matice“ nebo „náboženský fond“ pod správou státní. K matici přidělena i pokladna solní a vyňata ze správy církevní. Mimo to přiděleny matici i jiné prostředky, jako jmění zrušených bratrstev, fondy vysloužilých kněží (emeritů), jmění některých jednoduchých obročí (obročí bez duchovní správy), později výnos uprázdněných obročí, ekvivalent aj. Ze značných prostředků takto vzniklých zřídil Josef také nové fary, jak vytčeno na příslušném místě, dodnes tzv. matiční fary. Stát josefinský pak postavil se na stanovisko hospodařiti s církevním jměním v matici thesaurovaným a dle potřeby je doplňovati ze svého, ježto duchovní pokládán za zaměstnance státního a církev za státní instituci.“
(Farský, K.: Stát a církev, poměr státu českého k církvi římské od prvopočátku až do roku 1924. Knihtiskárna Blahoslav, Praha 1924, str. 298). Náboženský fond byl zřízen v každé zemi monarchie a byl spravován zvláštní komisí za účasti katolické církve. V Čechách vznikl český a na Moravě a ve Slezsku moravskoslezský náboženský fond (viz Pejs, O.: K historickým souvislostem existence náboženské matice u nás.
In:
Čtyřicet let církevních zákonů v Československu. Sekretariát vlády ČSR pro věci církevní, Praha 1989, str. 263 – 265). Následný vývoj, resp. přijetí zákona č. 50/1874 ř. z., o vnějších poměrech římskokatolické církve, a zákona č. 51/1874 ř. z., o příspěvcích náboženskému fondu, včetně prvorepublikového zákonodárství, se k právní povaze náboženského fondu nevyjadřoval a upravovány byly zejména příspěvky ve prospěch tohoto fondu. Vývoj po druhé světové válce rovněž přinesl některé úpravy. Zákonem č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, byl zakotven státní dozor nad majetkem církví (§ 10) a zákonem č. 217/1949 Sb. byl zřízen Státní úřad pro věci církevní jakožto ústřední úřad. Státní úřad pro věci církevní vyhláškou č. 352/1950 Ú.l., o náboženském fondu, sloučil původní zemské fondy český a moravskoslezský a náboženskou základninu na Slovensku (jež ale fakticky zůstala samostatným fondem) v náboženský fond (§ 1 vyhlášky č. 352/1950 Ú.l.), jenž se nadále označoval jako Náboženská matice a jenž byl spravován Státním úřadem pro věci církevní (viz Pejs, O.: K historickým souvislostem existence náboženské matice u nás.
In:
Čtyřicet let církevních zákonů v Československu. Sekretariát vlády ČSR pro věci církevní, Praha 1989, str. 275). Socialistické orgány pojímaly však mnohdy Náboženskou matici v duchu své doby jako
„organizaci přímo řízenou Sekretariátem vlády ČSR pro věci církevní, která vznikla pod jménem náboženský fond na základě vyhlášek Státního úřadu pro věci církevní č. 351 a 352/1950 Ú.l. Spravuje majetkové podstaty řádů a kongregací, které neslouží řeholním účelům. Výnosy z těchto majetkových podstat slouží výlučně k náboženským účelům římskokatolické církve“
(Černý, P.: Církve a náboženské společnosti v ČSSR. Sekretariát vlády pro věci církevní, Praha 1989, str. 224). Vzhledem k historickým kořenům vzniku náboženských fondů však nelze akceptovat závěr, že Náboženská matice vznikla na základě zmíněných vyhlášek Státního úřadu pro věci církevní, samotný text ustanovení § 1 vyhlášky č. 352/1950 Ú.l. svědčí o právním nástupnictví náboženského fondu, později označovaného Náboženská matice, po náboženském fondu českém a moravskoslezském. Pokud jde o historický
exkurs
, lze uzavřít, že Náboženská matice jakožto nástupkyně původních zemských náboženských fondů byla od svého vzniku pojímána jako zvláštní fond, jenž nespadal pod správu církevní, nebyl však ani součástí státního aparátu, přestože byl státem spravován a ze státních financí případně i doplňován. Tento fond sloužil výlučně pro financování potřeb církve římskokatolické.
Právní povaze náboženských fondů se věnovala i prvorepubliková právní nauka:
„...Můžeme vytyčiti, že se má fondem zajistit úhrada očekávaných potřeb. Druh potřeb, které je uhrazovati z fondu, může býti specifikován. Všeobecně je formulován na příklad účel fondu k úhradě potřeb katolického kultu. (...) Prameny, ze kterých se fond doplňuje, nerozhodují o jeho povaze. (...) Fondy jsou nesamostatné a samostatné. Jsou-li fondy subjekty práv, jsou samostatnými. Skupinu samostatných fondů kultových můžeme rozděliti na fondy nadační a na fondy
sui generis
. (...) Fondy
sui generis
jsou náboženská matice neboli fond katolický a zemské fondy izraelské. (...) Všechny kultové fondy jsou veřejnoprávní. (...) Při fondech
sui generis
lze odkázati obzvláště též na povahu účelu církví vůbec. Dobře je však si uvědomiti, že ony fondy nejsou církvemi. Nejsou ani subjektem, jehož základem by byl souhrn institucí katolických ... U náboženské matice katolické ... je pouze účel po stránce konfesní kvalitativně totožný s účelem korporací katolické církve... Kvantitativně jde onen fondový účel nad subjektivitu
konfese
, u církve katolické pro vnitrostátní řád právně nemožnou ...“
(citováno dle: Tureček, J.: Kapitoly z konfesního práva čsl. Typus, Praha 1936, str. 122 – 123). K právní povaze Náboženské matice se vyjadřovala i československá prvorepubliková
judikatura
(Bohuslav A., rozhodnutí administrativní č. 5402/26), a to následovně: Náboženská matice je podle svého vzniku, účelu a své správy fondem veřejným, státem spravovaným a doplňovaným, avšak od majetku státu rozdílným. Na tom nic nemění ani okolnost, že je spravována státem a pokud nestačí na plnění závazků jí zákonem uložených (
kongrua
), je doplňována zálohami ze státních prostředků; neboť tím nepozbývá náboženská matice nikterak povahy veřejného fondu od státního majetku se různícího, majícího povahu samostatné osobnosti právnické.
Lze tedy shrnout, že Náboženská matice je veřejným fondem s právní subjektivitou, jenž je spravován státem. Není organizační součástí římskokatolické církve, není však ani státním fondem a majetek fond tvořící není ani majetkem státu. Jde o zvláštní samostatný subjekt, jehož účelem je správa části majetku římskokatolické církve a výnosů z něho, a to pro potřeby římskokatolické církve.
V.
(Rozhodnutí ministra kultury)
K žalobní námitce žalobců obsahující argumentaci, že právní dokumenty, jež se týkaly kontemplativních řádů a zřízení náboženských fondů, lze považovat za panovníkem vydávané akty mající povahu zákona, a proto bylo pro zrušení Náboženské matice třeba zákona, Nejvyšší správní soud uvádí, že v době existence demokratického právního státu, jenž je primárně založen na dělbě moci výkonné, zákonodárné a soudní za využití mechanismů vzájemných brzd a vyvážení těchto mocí, by bylo nesmírně obtížné jakkoli srovnávat právní akty panovníka v absolutistické monarchii, kdy naznačená dělba moci neexistovala a veškerá moc byla koncentrována právě v rukou absolutistického panovníka. Z tohoto důvodu je lze akceptovat jako historické dokumenty, jež osvědčují založení náboženských fondů, avšak soud nemůže provádět hodnocení jejich právní síly či srovnání s formálními prameny práva relevantními v demokratickém právním státu. Obdobně se k této otázce vyjádřil i Ústavní soud v již uváděném nálezu ze dne 3. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 189/02.
V úvahách o právní povaze Náboženské matice dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že matice je právnickou osobou veřejného práva, jež je spravována státem. Je samostatným subjektem spravujícím část majetku římskokatolické církve, a to pro její účely. Jde tedy o subjekt odlišný jak od římskokatolické církve, tak i od státu. Z historického kontextu vzniku tohoto náboženského fondu a průběhu jeho trvání vyplývá, že stát nad ním tradičně vykonával státní dohled a tento úzus, ač neměl oporu v platném právu, se zachoval i po roce 1989. Dle článku 79 odst. 1 Ústavy České republiky lze ministerstva zřizovat a jejich působnost stanovovat pouze zákonem. Ze zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jenž v hlavě druhé stanoví okruh působnosti ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele je člen vlády České republiky, konkrétně z ustanovení § 8 vyplývá, že Ministerstvo kultury je ústředním orgánem státní správy mj. pro věci církví a náboženských společností. Ustanovení § 20 citovaného zákona stanoví, že ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy uvedené v části první daného zákona plní v okruhu své působnosti úkoly stanovené v zákonech a v jiných obecně závazných předpisech, což reflektuje princip zakotvený čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Pokud jde o akt Ministerstva kultury, jímž Náboženskou matici zrušilo, nutno konstatovat, že taková pravomoc vzhledem k právní povaze Náboženské matice, která není ani církví, ani náboženskou společností, Ministerstvu kultury nepříslušela a nepřísluší a tento jeho postup nemá oporu v žádném právním předpisu. V tomto světle je třeba posuzovat i změny statutu Náboženské matice, jakožto vnitřního normativního aktu, účinného od 9. 12. 1998, kdy došlo ke změně čl. IV tak, že k zániku Náboženské matice, přímo řízené organizace Ministerstva kultury České republiky, je třeba rozhodnutí Ministerstva kultury, oproti textu statutu účinného od 20. 2. 1998, kde se k zániku Náboženské matice předpokládala dohoda Ministerstva kultury a České biskupské konference, Konference vyšších řeholních představených mužských a ženských řeholí v České republice, případně zrušení na návrh těchto římskokatolických subjektů (čl. IV odst. 1). Statut Náboženské matice účinný do 8. 12. 1998 tak jako formální podmínku k rozhodnutí o jejím zániku předpokládal dohodu Ministerstva kultury a uvedených římskokatolických subjektů, již lze
pro futuro
s ohledem na právní povahu Náboženské matice pokládat za stěžejní princip právní úpravy její existence.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.