Vydání 9/2018

(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2018, čj. 4 Azs 73/2017-29)

Žalobce dne 10. 1. 2017 kontaktoval příslušníky žalované na Wilsonově nádraží v Praze poté, co přicestoval vlakem z Německa. Sdělil jim, že v Německu nezískal azyl a chce o něj požádat v České republice. Ke kontrole nepředložil žádný doklad totožnosti, cestovní doklad či vízum. Ze Schengenského informačního systému II žalovaná zjistila, že žalobce, coby nežádoucí osoba nebo osoba představující bezpečnostní riziko, nesmí vstoupit do Schengenského prostoru.

Vzhledem k uvedeným skutečnostem žalovaná žalobce podle § 27 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, dne 10. 1. 2017 zajistila.

Uvedla, že se žalobce podle vlastního vyjádření dostal na území Evropy, resp. do Itálie, za pomoci převaděče, a to v prosinci roku 2015. Z Itálie byl však vyhoštěn, protože neměl cestovní doklad ani vízum. Výpisem ze systému EURODAC zjistila, že žalobce požádal o azyl dne 17. 12. 2015 v Německu, dne 20. 1. 2016 v Dánsku, dne 25. 3. 2016 ve Švýcarsku, dne 24. 11. 2016 v Nizozemí a naposledy dne 19. 9. 2016 opět v Německu. Uvedla, že hrozí vážné nebezpečí jeho útěku, a dne 11. 1. 2017 rozhodla o jeho o zajištění dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Mírnější zvláštní opatření ve smyslu § 123b uvedeného zákona neshledala v daném případě dostačující ani proveditelná. Konstatovala, že nemůže dopustit, aby se na území České republiky neoprávněně pohybovaly osoby, aniž by byla známa jejich pravá totožnost a trestní minulost. Doba zajištění byla stanovena na 30 dnů s ohledem na skutečnost, že Ministerstvo vnitra (dále jen „ministerstvo“) zahájilo řízení podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (dále „nařízení Dublin III“), a požádalo dožádané členské státy - Dánsko, Nizozemsko, Švýcarsko a Německo o přijetí žalobce zpět.

Dne 2. 2. 2017 ministerstvo informovalo žalovanou, že dne 25. 1. 2017 obdrželo negativní odpověď ohledně zpětvzetí žalobce ze strany Německa, dne 27. 1. 2017 negativní odpověď Dánska a Švýcarska. V odpovědi Dánska a Švýcarska byla jako příslušný stát označena Itálie. Odpověď Dánska obsahovala navíc i souhlas Itálie s přijetím žalobce zpět. Na základě těchto informací (přestože v systému EURODAC shoda s italskými záznamy nalezena nebyla) ministerstvo zaslalo žádost Itálii o přijetí žalobce zpět, a požádalo proto žalovanou o prodloužení jeho zajištění.

Zajištění bylo rozhodnutím žalované ze dne 6. 2. 2017 prodlouženo o dalších o 7 dnů s tím, že existuje reálný předpoklad předání žalobce do Itálie. Následovalo i další prodloužení zajištění, a to rozhodnutím ze dne 14. 2. 2017 o 34 dnů. Dne 16. 2. 2017 ministerstvo rozhodlo o zastavení řízení o udělení mezinárodní ochrany podle § 25 písm. i) ve spojení s § 10a odst. 1 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a určilo, že státem příslušným k posouzení žádosti žalobce je Itálie, kam byl také žalobce následně přemístěn.

Proti rozhodnutí žalované ze dne 11. 1. 2017 podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který v rozsudku ze dne 23. 2. 2017, čj. 4 A 4/2017-37, konstatoval, že žalovaná byla povinna postupovat podle čl. 18 odst. 1 písm. d) nařízení Dublin III a předat žalobce do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o azyl. V době rozhodnutí o zajištění však ještě nebylo zřejmé, který z více shora uvedených států je příslušný k jeho přijetí, a žalovaná se proto v napadeném rozhodnutí nezabývala přijatelností předání do uvedených zemí ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Toto posouzení však provedla v rozhodnutí o povinnosti žalobce vycestovat podle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, které vydala současně s žalobou napadeným rozhodnutím o zajištění. Žalovaná dospěla k závěru, že Německo, Nizozemsko, Dánsko i Švýcarsko jsou země, které se zavázaly sdílet hodnoty uznávané Evropskou unií, a není tedy důvod se domnívat, že by žalobce mohl být jakkoli ohrožen. Městský soud považoval uvedené posouzení za dostačující.

Žalobce (stěžovatel) podal kasační stížnost, v níž namítal, že žalovaná posouzení ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III měla učinit v rozhodnutí z úřední povinnosti, a to ve vztahu ke všem členským státům, které hypoteticky připadaly v úvahu jako státy, kam může být stěžovatel následně předán. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2011, čj. 7 As 79/2010-164, ze kterého dovodil, že i v rozhodnutí o zajištění za účelem předání podle § 129 zákona o pobytu cizinců musí správní orgán provést alespoň stručnou úvahu o existenci systémových nedostatků azylového řízení ve státě, do kterého má být cizinec předán. Stěžovatel rovněž poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, a uvedl, že správní orgán není povinen vypořádat se s absencí systémových nedostatků jen v případě, že v řízení byly doloženy určité překážky. V opačném případě by mohlo dojít k takovým excesům, jako je zajištění za účelem předání do Řecka, což je principiálně nepřijatelné. Vysvětlil, že v souvislosti s tzv. migrační krizí dochází v některých státech k poměrně rychlým změnám, a bez dalšího proto nelze předpokládat, že všechny evropské státy, kromě Řecka, jsou bezpečné.

Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu věc postoupil rozšířenému senátu a uvedl, že dle usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150 má správní orgán povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. Kvalitativní požadavky na posouzení možných překážek předání nemohou být v rozhodnutí o zajištění za účelem předání stejně náročné jako v rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, popřípadě v rozhodnutí, že podle článku 3 nařízení Dublin III je státem příslušným k posouzení žádosti jiný členský stát. Požadavky, které vymezil druhý senát v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, čj. 2 Azs 6/2017-19, již překračují míru, která je nezbytná k ochraně osobní svobody, a to na úkor naplnění účelu zajištění a v rozporu se zásadou vzájemné důvěry členských států Evropské unie.

Druhý senát konstatoval, že „[p].“

Podle předkládajícího senátu nebylo možné bez dalšího na rozhodnutí o zajištění cizince za účelem jeho předání aplikovat úvahy, které Nejvyšší správní soud učinil v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 Azs 248/2014-27. Předně čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III správním orgánům přímo neukládá povinnost posoudit v konkrétním řízení, zda azylový systém či podmínky přijetí žadatelů v přebírající členské zemi nejsou stiženy systémovými nedostatky, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny základních práv EU v individuálním případě daného žadatele. Z tohoto ustanovení jen vyplývá, že Česká republika nesmí cizince do takové země předat. Porušení uvedené povinnosti však toliko na základě rozhodnutí o zajištění za účelem předání není možné. Je třeba připustit, že v případech, kdy je zřejmé či pravděpodobné, že přebírající země nedostatky v azylovém řízení trpí, je třeba se touto otázkou výslovně zabývat již v rozhodnutí o zajištění za účelem předání; jinak by reálně hrozilo, že cizinec bude ve smyslu usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150 v rozporu se svými ústavně zaručenými právy omezen na svobodě, ačkoliv deklarovaného účelu zajištění nejspíš nelze dosáhnout. Taková situace by zřejmě nastala při zajištění cizince za účelem jeho předání do Maďarska, ačkoliv zajištěný cizinec přišel ze Srbska. Již jen na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2016, čj. 5 Azs 195/2016-22, je pravděpodobné, že předání cizince do této země nebude možné. Pokud by snad správní orgán dospěl k závěru, že předání je možné, bylo by namístě, aby tento závěr výslovně vysvětlil, a to již v rozhodnutí o zajištění za účelem předání. V případě většiny ostatních členských zemí Evropské unie však nelze říct, že by zřejmě, či alespoň pravděpodobně trpěly systémovými nedostatky.

V této souvislosti je třeba připomenout, že v právu Evropské unie platí i nadále zásada vzájemné důvěry, jakkoliv otřesená v důsledku migrační krize. V posudku ze dne 18. 12. 2014, 2/13, Soudní dvůr Evropské unie vymezil, že „[z][…].“

V rozhodnutí ze dne 21. 12. 2011, , ve spojených věcech C-411/10 a C-493/10, Sb. rozh., s. I-13905, Soudní dvůr Evropské unie konstatoval, že „[z] “. Soudní dvůr také uvedl, že na otázku, zda členský stát dodržuje základní práva, nelze pohlížet jako by se jednalo o nevyvratitelnou domněnku. Lze tedy dovodit, že se jedná o vyvratitelnou domněnku, přičemž v případě většiny členských zemí tato domněnka nebyla vyvrácena. To se týká i zemí, do kterých měl být vydán stěžovatel v nyní posuzované věci, tj. Dánska, Nizozemí, Švýcarska, Německa nebo Itálie. Do posledně uvedené země byl ostatně již v mezidobí předán, jak vyplývá z evidenční karty žadatele.

Přesto druhý senát dovodil, že správní orgány jsou povinny podrobit i tyto země zkoumání z hlediska čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Taková povinnost však vede k nadbytečnému zatěžování správních orgánů, které tak často v krátkosti řízení o zajištění ani nejsou schopny spolehlivého posouzení této otázky. Pro účely zachování svobody pohybu ani pro naplnění povinnosti podle shora citovaného nařízení to v tomto typu řízení není třeba. Tím spíše toho není třeba ani pro účely druhým senátem zmíněného článku 27 nařízení Dublin III (či spíše článku 47 Listiny základních práv EU, neboť článek 27 tohoto nařízení se nevztahuje na zajišťovací řízení).

Není proto účelné nedůvěřovat azylovým systémům a podmínkám v jiných členských zemích, které dosud české správní orgány či soudy v jiných řízeních neshledaly jako problematické, a požadovat, aby správní orgány v každém jednotlivém případě již v řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání podle § 129 zákona o pobytu cizinců z vlastní úřední povinnosti řešily otázku, zda bude možné přemístit cizince do jiného členského státu z hlediska důvodů specifikovaných v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III.

Žalovaná se ve vyjádření k postoupení věci zcela ztotožnila s právním názorem předkládajícího senátu. Řízení o zajištění cizince za účelem jeho předání nelze směšovat s řízením o předání cizince zpět do příslušného státu pro účely posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Jedná se o dvě různá řízení, v rámci kterých vystupují odlišné správní orgány. Rozhodnutí, zda a do jaké země bude cizinec předán, je ve smyslu § 8 písm. b) a c) zákona o azylu na ministerstvu. To je příslušné k vedení řízení o předání, přičemž závěr o předání je podroben samostatnému přezkumu. Policie je za splnění předpokladů uvedených v § 129 zákona o pobytu cizinců oprávněna přistoupit k omezení osobní svobody jednotlivce. Její úlohou není, aby se v tomto řízení zabývala otázkou, jaká země je příslušná k přijetí žadatele o mezinárodní ochranu, natož otázkou, zda netrpí systémovými nedostatky ve smyslu čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III. Nutno připomenout, že policie musí ukončit řízení o zajištění do 48 hodin od okamžiku, co byl cizinec zbaven osobní svobody. V tomto časovém rozmezí není policie schopna získat dostatek informací o azylových systémech členských zemí, kam může být zajištěný cizinec předán. I když z daktyloskopického systému EURODAC zjistí, zda a v jakých státech cizinec žádal o udělení mezinárodní ochrany, není tato informace rozhodná pro konečné posouzení, která země je k posouzení žádosti příslušná. V projednávané věci sám stěžovatel nevěděl, v jakých všech státech se pohyboval. I když bylo zjištěno, že o mezinárodní ochranu požádal v Německu, Švýcarsku, Dánsku a Nizozemí, odpovědným státem k posouzení žádosti byla nakonec určena Itálie.

Žalovaná považovala za nadbytečné zabývat se otázkou kvality azylových řízení v zemích, které dodržují vysoký standard ochrany lidských práv a u nichž ani z aktuálních informací žádné pochybnosti v tomto smyslu nevyplývají.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.