Vydání 4/2019

[10] Stěžovatel sice uplatňuje celou řadu kasačních námitek, již ale důvodnost klíčové námitky ohledně naplnění podmínky § 87b ve spojení s § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců činí vypořádání veškerých zbývajících námitek nadbytečným. Nejvyšší správní soud se proto dále věnoval jen otázce naplnění uvedené zákonné podmínky.

[11] Podle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana EU, který sám není občanem EU a hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce společně s občanem EU, je povinen požádat ministerstvo o povolení k přechodnému pobytu.

[12] Podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015 se rodinným příslušníkem občana EU pro účely tohoto zákona rozumí jeho rodič, jde-li o občana EU mladšího 21 let, „“.

[13] Žalovaná vyšla ve svém rozhodnutí z toho, že společná domácnost je trvalé bydlení na společné adrese, společné podílení se na chodu domácnosti, zabezpečování a úhrada společných potřeb. Z této definice prý plyne, že „“. Žalovaná ohledně skutkových okolností dospěla k závěru, že v rozhodné době nezletilý syn navštěvoval stěžovatele každý druhý víkend a dlouhodoběji o prázdninách. Po zbylý čas žil s matkou v Sokolově, kde navštěvoval základní školu. Nezletilý syn měl ve stěžovatelově bytě nahlášenou adresu trvalého pobytu. Z vyjádření stěžovatele dále plyne, že např. o vánočních prázdninách u něho byl syn od 21. 12. 2013 do 2. 1. 2014. U stěžovatele doma má syn málo věcí (ručníky, slipy), většinou si věci přiveze s sebou. To v podstatě potvrzovala i současná manželka stěžovatele, která také vysvětlila, že na ni policista při pobytové kontrole mluvil česky a ona moc česky nerozumí, proto mu nepřesně sdělila, že manželův syn u nich nemá uložené vůbec žádné věci.

[14] Žalovaná z toho vyvodila, že syn rozhodně nežije se stěžovatelem ve společné domácnosti, proto není splněna podmínka společné domácnosti dle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Krajský soud tyto závěry potvrdil. Zdůraznil, že stěžovatel by musel žít se synem „“. K soudnímu rozhodnutí o schválení dohody o střídavé péči nemohl již soud přihlédnout, neboť se tak stalo až více než rok a půl po vydání rozhodnutí žalované.

[15] Závěry žalované potvrzené krajským soudem jsou nesprávné již jen proto, že žalovaná vyšla z nesprávného výkladu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

[16] Ve vztahu k § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců se vytvořila početná , která v obecnosti vskutku odpovídá výkladu žalované i krajského soudu. Dle zcela převažující judikatury pojem „“ sice není zákonem o pobytu cizinců definován, ovšem tímto pojmem je třeba rozumět „“. Tento pojem tak správní soudy vykládaly v podstatě shodně jako pojem „“ v § 115 starého občanského zákoníku z roku 1964: „společná domácnost“ (takto rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 7 Azs 193/2015-28, s početnými odkazy na starší judikaturu). Na stejných východiscích stojí taktéž rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2016, čj. 6 Azs 58/2016-40, či ze dne 6. 10. 2016, čj. 7 Azs 75/2016-37, a mnohé další. Přestože nový občanský zákoník z roku 2012 definice pojmu „“ neobsahuje, Nejvyšší správní soud i po zrušení starého občanského zákoníku v roce 2014 opakovaně na občanskoprávní vymezení „“ odkazuje, stejně jako odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. 26 Cdo 1470/2004 (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. 2 Azs 343/2016-44, body 31 a 32).

[17] Dle dosavadní judikatury je tedy „“ ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců tvořena fyzickými osobami, které spolu trvale žijí a společně hradí náklady na úhradu svých potřeb.

[18] Shora citovaný § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který definoval rodiče jako rodinného příslušníka občana EU mladšího 21 let jednak podmínkou výživy, jednak nyní spornou podmínkou žití „ve společné domácnosti“, byl v tomto znění účinný od 21. 12. 2007 do 17. 12. 2015. Počínaje 18. 12. 2015 stejné ustanovení zní po novele č. 314/2015 Sb. tak, že rodinným příslušníkem občana EU se pro účely tohoto zákona rozumí jeho „“. Podmínka vyživování a žití ve společné domácnosti byla tedy nahrazena podmínkou „“.

[19] Pro nynější kauzu jsou významné okolnosti a důvody právě uvedené novelizace zákona o pobytu cizinců. Důvodová zpráva k novele č. 314/2015 Sb. upozorňuje na „“ definice rodinného příslušníka v § 15a odst. 1, která „“ (viz sněmovní tisk č. 463/0, 7. volební období, www.psp.cz). S odvoláním na právo EU a na judikaturu Soudního dvora pak důvodová zpráva k novému znění § 15a odst. 1 písm. b) uvádí:

„“ (tamtéž).

[20] Je tedy evidentní, že novelizací § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců nezamýšlel zákonodárce založit jinou právní úpravu, ale napravit nesoulad mezi českým zákonem a požadavky práva EU. S rozporem staré právní úpravy s právem EU se z dále uvedených důvodů ztotožnil i Nejvyšší správní soud.

[21] Na úvod třeba poznamenat, že pro nynější věc není rozhodná směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS. Jediným cílem této směrnice je totiž upravit podmínky vstupu a pobytu občana EU v jiném členském státě, než jehož je státním příslušníkem. Ustanovení této směrnice tedy nezakládají odvozené právo pobytu státních příslušníků třetí země, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, v členském státě, jehož je uvedený občan státním příslušníkem (viz rozsudek Soudního dvora EU ze dne 12. 3. 2014, ., C-457/12, bod 34).

[22] Právo pobytu rodinných příslušníků občana EU v členském státě, jehož je občan EU státním příslušníkem, dovozuje Soudní dvůr z čl. 20 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Podle čl. 20 SFEU, který zavádí občanství EU, mají občané EU mj. právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Pro nynější věc je podstatný např. rozsudek Soudního dvora EU (velkého senátu) ze dne 10. 5. 2017, , C-133/15. Dle závěrů tam uvedených „“ (bod 63). Pokud by totiž státní příslušník třetí země (nečlenské země EU) musel opustit území EU, mohlo by to vést též k omezení práv jeho dítěte, které by dle okolností věci čelilo volbě buď zcela ztratit pravidelný styk se svým rodičem, anebo také opustit území EU jako celek. Případná povinnost cizozemského rodiče opustit území EU by tak mohla jejich děti připravit o možnost skutečně využívat podstatné části práv, která jim plynou z jejich statusu občana EU (srov. výše citovaný rozsudek Soudního dvora EU , bod 65).

[23] V tomto smyslu nelze argumentovat ani tím, že se o dítě postará druhý rodič dítěte, státní příslušník členského státu EU:

„“ (výše citovaný rozsudek Soudního dvora EU , bod 71).

[24] Dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu v podstatě vycházela z toho, že je-li dítě fakticky v převažující péči jednoho z rodičů, netvoří s druhým rodičem ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „“. Takovýto výklad však může mít fatální důsledky pro rozvedené manžele a jejich děti. Bylo-li ve smyslu tohoto výkladu § 15a odst. 1 písm. b) dítě svěřeno do péče matce a ta o něj také fakticky v převažující míře pečuje, nelze užitím tohoto výkladu ochránit pobytový druhého z rodičů, občana třetí země, jakkoliv ten rovněž o dítě pravidelně pečuje. Činí tak ovšem z logiky věci v jiné domácnosti, kterou si založil po rozpadu předchozího manželství. Po rozpadu manželství samozřejmě oba rodiče budou pečovat o své děti ve společné domácnosti jen zcela výjimečně (zpravidla v důsledku bytové nouze).

[25] Absurditu výkladu žalované lze ukázat na tom, že takto nastavené podmínky „“ („ “, „“, říká žalovaná) by nesplnilo téměř žádné rozvedené manželství. A nesplnila by jej asi ani taková (hypotetická) situace, kdy by dítě bylo svěřeno do střídavé péče obou manželů (ani zde by logikou žalované dítě nemohlo „“, respektive by z povahy věci nešlo o „“ bydlení na společné adrese). Nejvyšší správní soud připomíná, že přesně z tohoto důvodu zákonodárce vykládané ustanovení zákona o pobytu cizinců novelizoval: chtěl zamezit absurdnímu výkladu, který omezoval práva rozvedených rodičů ve vztahu ke společným dětem (srov. bod [19] shora).

[26] Soudního dvora EU tak chrání stejné hodnoty jako (v obecnější rovině) českého Ústavního soudu vykládající požadavky nejlepšího zájmu dítěte ve smyslu čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Jak v obecné rovině (bez vztahu k problematice zákona o pobytu cizinců) uvádí Ústavní soud, „[b]“ (nález ze dne 26. 7. 2017, sp. zn. I. ÚS 1079/17, bod 19).

[27] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že podmínku žití „“ podle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ve znění do 17. 12. 2015, nelze mechanicky vykládat tak, že se musí jednat o společnou domácnost ve smyslu § 115 starého občanského zákoníku z roku 1964. Pravidlo jednotného výkladu právních pojmů obsažených v různých právních předpisech je samozřejmě důležitou zásadou výkladu práva. Současně ovšem nelze toto interpretační pravidlo užívat mechanicky, bez zřetele na různé okolnosti užití téhož pojmu v různých právních předpisech. Pro věc nynější jsou klíčové požadavky práva EU a naprosto jiné okolnosti použití pojmu „“ v zákoně o pobytu cizinců, než jak byl tento pojem používán v předpisech občanskoprávních.

[28] Proto třeba dospět k závěru, že podmínka „“ dle § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, i ve znění před 18. 12. 2015, nemohla znamenat nic jiného než podmínku „“ o dítě. To sice zákonodárce výslovně zakotvil až počínaje 18. 12. 2015, s ohledem na kontext legislativního vývoje a požadavky práva EU je však zjevné, že novela v tomto neměla normativní ambice, jejím cílem bylo odstranit výkladové problémy a rozpor českého práva s právem EU.

[29] Nejvyšší správní soud konečně zvážil, zda jsou tu důvody pro postoupení sporné právní otázky rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s. Jakkoliv je tu početná opačná Nejvyššího správního soudu (pro několik málo příkladů viz bod [16] shora), proti ní stojí opačná Soudního dvora EU. Poslední rozsudek velkého senátu Soudního dvora byl vydán až 10. 5. 2017 (viz body [22] a [23] shora), rozporná Nejvyššího správního soudu tomuto rozsudku předchází. S ohledem na tuto skutečnost tedy rozhodující senát neměl povinnost předložit věc rozšířenému senátu cestou § 17 odst. 1 s. ř. s. Taktéž rozšířený senát by neměl jinou možnost než přistoupit na závěry Soudního dvora (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008-56, č. 1948/2009 Sb. NSS).

[30] V nynějším případě sice žalovaná dospěla k závěru, že stěžovatel se svým synem společnou domácnost nesdílel, učinila tak ovšem na základě formalistického výkladu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění do 17. 12. 2015. Stěžovatel se synem a bývalou manželkou vskutku nežili v jedné domácnosti, navíc syn převážně žil v domácnosti matky. Ovšem nynější případ byl specifický v tom, že stěžovatel tvrdil a prokazoval pravidelnou péči o syna, a to v míře, která je v rozvedených manželstvích obvyklá (pobyt každý druhý víkend, delší pobyty během svátků). Argumentoval též onemocněním bývalé manželky, která je v invalidním důchodu. Žalovaná tyto skutečnosti nevzala v potaz, a v potaz vzít s ohledem na nesprávný výklad zákona ani nemohla.

[31] S ohledem na důvody zrušení rozsudku krajského soudu a rozhodnutí žalované se již Nejvyšší správní soud nemusel zabývat dalšími stížnostními body, jejichž zodpovězení by mělo smysl jen tehdy, nebyla-li by hlavní kasační námitka důvodná. Přesto Nejvyšší správní soud jen stručně dodává, že krajský soud neudělal chybu, pokud nepřihlédl k tomu, že po vydání rozhodnutí žalované byl syn svěřen do střídavé péče obou rodičů. V tomto smyslu možno odkázat na § 75 odst. 1 s. ř. s., dle něhož při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

[32] Přesto lze doplnit, že správní orgány nesprávně nepřihlédly přinejmenším k dokumentu vloženému do správního spisu, dle něhož dne 6. 11. 2013 podali stěžovatel, jeho bývalá manželka a tehdy bezmála patnáctiletý syn návrh na změnu výchovy nezletilého. V návrhu se mj. uvádí, že nezletilý syn tráví s otcem (stěžovatelem) „“ a „“, syn výslovně uvádí: „“. Větší intenzitu vztahu mezi otcem a synem návrh vysvětluje starším věkem syna. Všichni navrhovatelé jsou na návrhu podepsáni. Žalovaná k tomuto dokumentu nic podstatného ve svém rozhodnutí neuvedla. Pozastavit se lze i nad tím, že žalovaná nevyslechla syna stěžovatele, neboť jen tak lze vskutku zjistit sílu vztahu otce a syna a s tím související otázku „“ o dítě. Naopak potvrdit je třeba závěr žalované a krajského soudu, že pouhá formální změna trvalého bydliště, aniž se promítne rovněž do faktického soužití otce a syna, nemá pro věc žádný význam. Pro věc by ostatně nemělo význam ani soudní rozhodnutí o střídavé péči, pokud by se současně neprojevilo ve skutečném životě rodičů a jejich dítěte.