Vydání 9/2010

(...)

V rámci třetího kroku algoritmu Nejvyšší správní soud zkoumal, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným postupem. Navrhovatelé splnění tohoto kritéria zpochybnili a soud hodnotil důvodnost jejich námitek.

Před podrobným zkoumáním důvodnosti jednotlivých námitek Nejvyšší správní soud obecně připomíná, že mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu musí existovat určitý vztah proporcionality. V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako , ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů.

Nejvyšší správní soud si je plně vědom náročnosti a zdlouhavosti řízení vedoucího k vydání zásad územního rozvoje. Proto považuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení v procesu vedoucím k vydání zásad územního rozvoje, zda taková vada mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů. Na druhé straně tento soud zdůrazňuje, že komplikovanost řízení o vydání zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob.

Zásady územního rozvoje představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ovšem nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až k návrhu na zrušení územního či regulačního plánu nebo k žalobě proti rozhodnutí o umístění stavby. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování. Zejména v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok pro její budoucí definitivní umístění. To platí tím spíše, když silně urbanizované území neumožňuje zásadám územního rozvoje vytyčit relativně široký koridor, v jehož rámci by při vydání územního plánu byla stavba definitivně přesně lokalizována.

V této souvislosti není bez významu, že PÚR, obecně předvídající budoucí existenci SOKP, není podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59 (č. 2009/2010 Sb. NSS), opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Případné procesní či hmotněprávní vady PÚR tak mohou do jisté míry zatěžovat navazující územně plánovací dokumentaci.

V linii politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje, územní plán (příp. regulační plán) a rozhodnutí o umístění stavby představují právě zásady první fázi, kdy se mohou dotčené osoby domáhat ochrany svých práv. Politika územního rozvoje se navíc vyznačuje podstatnou mírou neurčitosti. Oproti tomu zásady územního rozvoje mohou znamenat zásadní zásah do práv dotčených osob, protože vlastní umístění liniové stavby, respektující zásady územního rozvoje, nemůže v navazujících řízeních doznat významnějších změn. Míra dotčení se bude samozřejmě vždy lišit podle míry obecnosti zásad. Přesto však nelze v této fázi rezignovat na efektivní poskytování ochrany veřejným subjektivním právům dotčených osob. Tvrzení, že míra obecnosti zásad územního rozvoje vylučuje konkrétní zásah do práv dotčených osob, je nepřijatelné. V každém konkrétním případě přezkumu zásad územního rozvoje je nutné zkoumat reálnou míru dotčení práv adresátů tohoto aktu a vážit, zda lze tato práva efektivně ochránit v navazujících řízeních. Stavebním zákonem regulovaný princip koncentrace námitek a připomínek dotčených osob spolu s tendencí posouvat ochranu práv dotčených osob do dalších řízení nesmí vést ke kvalifikovanému obcházení cíle zákonné úpravy, totiž ochrany dotčených osob v procesu územního plánování a rozhodování.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná závěry, ke kterým (byť pro případ územního plánu) dospěl v rozsudku ze dne 2. 4. 2008, čj. 7 As 57/2007-98: „[p]rávě pořizování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Proces schvalování změny územního plánu proto stěžovatelka mohla napadat právě v tomto stadiu územního plánování, a nikoliv až v řízení územním. V rámci územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv. V této fázi již otázka nezní ,zda` ale ,jak`. Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Není proto ani přípustné dodatečné zpochybňování schválené územně plánovací dokumentace, resp. územního plánu nebo změny těchto materiálů, v navazujícím územním řízení nebo dokonce v rámci soudního přezkoumání územního rozhodnutí, kterým je rozhodnutí o umístění stavby. Není tedy ani možné, aby stěžovatelka, která nevznesla včas námitky proti změně územního plánu, toto své opomenutí ,napravovala` tím, že formálně brojí proti rozhodnutí o umístění stavby, a ve skutečnosti napadá územně plánovací dokumentaci.“

Nejvyšší správní soud si je vědom specifické situace při přijímání nyní posuzovaných ZÚR. Úprava stavebního práva přinesla s účinností od 1. 7. 2006 nové nástroje územního plánování a významně revidovala procesní postupy. To ovšem neznamená, že by území dotčené ZÚR bylo bílým místem na mapě. Na jedné straně je tak i s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání nutné respektovat kontinuitu územního plánování, což na druhé straně nesmí znemožnit revizi existujícího stavu podmíněnou novou právní úpravou. Tato východiska jsou v další argumentaci podstatná, pokud odpůrce odmítá důvodnost některých námitek s tím, že namítané skutečnosti jsou důsledkem dosavadního průběhu pořizování územně plánovací dokumentace pro předmětné území.

(....) Konečně Nejvyšší správní soud podotýká, že jednotlivé námitky procesní povahy neposuzoval v pořadí vzneseném navrhovateli, ale podle jejich významu v posuzované věci.

Navrhovatelé namítli, že odpůrce neposoudil koncepci z hlediska dopadů na všechny evropsky významné lokality, které se na území hlavního města Prahy nacházejí a mohou být negativně ovlivněny záměry obsaženými v ZÚR.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že vláda České republiky schválila novelizaci nařízení č. 132/2005 Sb. usnesením ze dne 5. 10. 2009. Nařízení č. 371/2009 Sb. bylo vydáno dne 26. 10. 2009. Částka Sbírky zákonů zahrnující předmětné nařízení byla rozeslána dne 3. 11. 2009. Stanovisko ministerstva, týkající se mj. posouzení vlivu ZÚR na evropsky významné lokality, bylo vydáno dne 20. 10. 2009. ZÚR byly schváleny Zastupitelstvem hlavního města Prahy dne 17. 12. 2009.

Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o stanovištích je „[c]ílem této směrnice [...] přispět k zajištění biologické rozmanitosti prostřednictvím ochrany přírodních stanovišť a volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin na evropském území členských států, na které se vztahuje Smlouva“. Podle odstavce 2 téhož článku je „[c]ílem opatření přijímaných na základě této směrnice [...] zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství“.

Podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích „[j]akýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“

Podle odstace 4 citovaného ustanovení „[p]okud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi. Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“

Podle § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody „[t]en, kdo zamýšlí pořídit koncepci nebo uskutečnit záměr uvedený v § 45h odst. 1 (dále jen ,předkladatel`), je povinen návrh koncepce nebo záměru předložit orgánu ochrany přírody ke stanovisku, zda může mít samostatně nebo ve spojení s jinými koncepcemi nebo záměry významný vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Orgán ochrany přírody vydá odůvodněné stanovisko do 30 dnů ode dne doručení žádosti.“

Podle odst. 2 citovaného ustanovení „[j]estliže orgán ochrany přírody svým stanoviskem podle odstavce 1 významný vliv podle § 45h odst. 1 nevyloučí, musí být daná koncepce nebo záměr předmětem posouzení podle tohoto ustanovení a zvláštních právních předpisů. Nelze-li vyloučit negativní vliv koncepce nebo záměru na takové území, musí předkladatel zpracovat varianty řešení, jejichž cílem je negativní vliv na území vyloučit nebo v případě, že vyloučení není možné, alespoň zmírnit. Územně plánovací dokumentace se posuzuje podle zvláštního právního předpisu.“

Podle odstavce 8 citovaného ustanovení ve znění účinném do 30. 11. 2009 „[o]rgán, který je příslušný ke schválení koncepce nebo záměru uvedeného v § 45h, jej může schválit, jen pokud na základě stanoviska podle právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu).

Podle odstavce 8 citovaného ustanovení ve znění účinném od 1. 12. 2009 „[o]rgán, který je příslušný ke schválení koncepce nebo záměru uvedeného v § 45h, jej může schválit, jen pokud na základě stanoviska podle právních předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí taková koncepce nebo záměr nebude mít významný negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, anebo za podmínek stanovených v odstavci 9, popřípadě v odstavci 10. Tím nejsou dotčeny ochranné podmínky zvláště chráněných území“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu).

Podle odstace 9 pak platí, že „[p]okud posouzení podle odstavce 2 prokáže negativní vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a neexistuje variantní řešení bez negativního vlivu, lze schválit jen variantu s nejmenším možným negativním vlivem, a to pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření nezbytných pro zajištění celkové soudržnosti soustavy ptačích oblastí a evropsky významných lokalit podle odstavce 11. Kompenzačními opatřeními pro účely koncepce se rozumí zajištění možnosti nahradit lokalitu dotčenou realizací koncepce v obdobném rozsahu a kvalitě a se stejnou mírou závaznosti a konkrétnosti, jakou má schvalovaná koncepce nebo její jednotlivé části. Kompenzačními opatřeními pro účely záměru se rozumí vytvoření podmínek pro zachování nebo zlepšení záměrem ovlivněných předmětů ochrany ve stejné lokalitě nebo nahrazení lokality jinou lokalitou v obdobném rozsahu a kvalitě.“

Konečně podle odstavce 10 předmětného ustanovení „[j]de-li o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo prioritními druhy, lze koncepci nebo záměr schválit jen z důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen v souladu se stanoviskem Komise.“

Podle § 37 odst. 5 stavebního zákona „[p]okud Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku k vyhodnocení vlivů na životní prostředí stanoví, že zásady územního rozvoje mají negativní vliv na území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a neexistuje alternativní řešení s menším negativním vlivem nebo bez něj, lze návrh zásad územního rozvoje přijmout jen z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a jen tehdy, byla-li přijata kompenzační opatření k zajištění ochrany a celistvosti území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, dohodnutá s Ministerstvem životního prostředí. Toto ministerstvo informuje o kompenzačních opatřeních Komisi. Jde-li o negativní vliv na lokalitu s prioritními typy stanovišť nebo s prioritními druhy, lze návrh zásad územního rozvoje přijmout jen z důvodů veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti, nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem k přijetí návrhu jen na základě stanoviska Komise.“

Nejvyšší správní soud připomíná, že podle Soudního dvora Evropské unie [rozsudek ze dne 13. 1. 2005, Societ`a Italiana Dragaggi SpA a další proti Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti a Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, C-117/03, Sb. rozh. s. I-167 (dále jen „Dragaggi“)] „[j]e třeba podotknout, že podle čl. 4 odst. 5 směrnice se režim ochrany zvláštních oblastí ochrany stanovený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice použije na lokalitu, jestliže je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do seznamu lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství, který je přijat Komisí postupem podle článku 21 této směrnice. Skutečnost, že podle přílohy III, etapy 2, bodu 1 směrnice všechny lokality určené členskými státy v etapě 1 této přílohy, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, jsou pokládány za lokality významné pro Společenství, nevede k tomu, pokud se jich týče, že režim ochrany stanovený v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice je třeba použít před tím, než jsou v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice uvedeny na seznamu lokalit významných pro Společenství přijatém Komisí. Opačná teze postupujícího soudu, že určilli členský stát, jako je tomu v projednávaném případě, v původním řízení lokalitu jako lokalitu, která je místem výskytu prioritního stanoviště, a zahrnul ji do seznamu navrženého Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, musí být tato lokalita, s ohledem na přílohu III, etapu 2, bod 1 směrnice, pokládána za lokalitu významnou pro Společenství, a podléhá tedy podle čl. 4 odst. 5 směrnice ochranným opatřením uvedeným v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice, nemůže obstát. Tato teze je totiž jednak v rozporu se zněním čl. 4 odst. 5 směrnice, který výslovně činí použití uvedených ochranných opatření závislým na skutečnosti, že dotyčná lokalita je v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem směrnice zařazena do seznamu lokalit významných pro Společenství přijatého Komisí. Krom toho uvedená teze předpokládá, že jestliže byla lokalita členským státem určena jako lokalita, která je místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů a byla uvedena na seznamu navrženém Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice, je Komise povinna zařadit lokalitu do seznamu lokalit významných pro Společenství, který přijme postupem podle článku 21 směrnice a jenž je uveden v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci směrnice. Pokud by tomu tak bylo, Komisi by bylo zabráněno při vypracování se souhlasem všech členských států návrhu seznamu lokalit významných pro Společenství ve smyslu čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice, aby zamýšlela nezahrnutí jakékoli lokality navržené členským státem jako lokality, která je místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, do tohoto návrhu, a to i tehdy, kdyby se domnívala, že nehledě na opačné stanovisko dotyčného členského státu určitá lokalita není místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů ve smyslu přílohy III, etapy 2, bodu 1 směrnice. Taková situace by však byla v rozporu zejména s čl. 4 odst. 2 prvním pododstavcem směrnice, ve spojení s přílohou III, etapou 2, bodem 1 této směrnice. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 4 odst. 5 směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že ochranná opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice musí být přijata pouze pro lokality, které jsou zařazeny v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcemsměrnice do seznamu lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství přijatého Komisí postupem podle článku 21 této směrnice“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu).

V citovaném rozhodnutí však Soudní dvůr dospěl i k závěru, že „[z] toho však nevyplývá, že členské státy nemusí chránit lokality od okamžiku, kdy navrhují jejich zařazení podle čl. 4 odst. 1 směrnice do státního seznamu předaného Komisi jako lokality vhodné jako lokality významné pro Společenství. Pokud by totiž tyto lokality nebyly vhodně chráněny od tohoto okamžiku, hrozilo by nebezpečí, že cíle ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, které jsou uvedeny zejména v šestém bodu odůvodnění a v čl. 3 odst. 1 směrnice, nebudou uskutečněny. Taková situace by byla o to vážnější, že jsou dotčeny typy prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, u nichž by z důvodu vážného ohrožení, kterému jsou vystaveny, mělo dojít k včasnému provádění opatření na jejich ochranu, tak jak je doporučeno v pátém bodu odůvodnění směrnice. V tomto případě je třeba připomenout, že na státních seznamech lokalit vhodných jako lokality významné pro Společenství musí být uvedeny lokality, kterým náleží na vnitrostátní úrovni důležitý ekologický zájem s ohledem na cíl ochrany přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin upravený směrnicí (viz rozsudek ze dne 7. listopadu 2000, First Corporate Shipping, C-371/98, Recueil, s. I-9235, bod 22). Jeví se tedy, že pokud se jedná o lokality vhodné jako lokality významné pro Společenství uvedené na státních seznamech předaných Komisi, mezi kterými mohou být uvedeny zejména lokality, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, členské státy jsou podle směrnice povinny přijmout vhodná ochranná opatření k ochraně uvedeného ekologického zájmu“ (zvýraznění doplněno - poznámka Nejvyššího správního soudu).

Obdobně v rozsudku ze dne 14. 9. 2006, Bund Naturschutz in Bayern eV a další proti Freistaat Bayern, C-244/05, Sb. rozh. s. I-8445 (dále jen „Bund Naturschutz“), Soudní dvůr uzavřel, že „členské státy musí přijmout v souladu s ustanoveními vnitrostátního práva veškerá opatření, která jsou nezbytná pro zamezení zásahů, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky lokalit, které jsou uvedeny na státním seznamu předloženém Komisi“.

V souladu se závěry Soudního dvora je způsob ochrany předvídaný směrnicí o stanovištích poskytován pouze evropsky významným lokalitám zařazeným na tzv. evropský seznam. Členské státy jsou povinny přijmout opatření uvedená ve směrnici o stanovištích ve vztahu k lokalitám, které byly formálně schváleny Komisí. Zároveň však lokality, jejichž zařazení na tzv. evropský seznam členské státy navrhnou, nemohou být do okamžiku schválení Komisí podrobovány opatřením způsobilým nezvratně ovlivnit jejich celistvost a negativním způsobem zasáhnout předmět jejich ochrany. Takové lokality musí být vhodně chráněny již od okamžiku, kdy figurují na tzv. národním seznamu.

V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje i na přiléhavou argumentaci ve stanovisku generální advokátky Kokott ve věci Dragaggi, kdy „[z]anedbání povinností členských států a Komise při provádění nesmí vést přesto k tomu, aby ochrana stanovená směrnicí byla v konečném důsledku opominuta. Přihlédne-li se přitom k obecné právní zásadě venire factum proprium a zásadě loajální spolupráce, vyplývá z nich alespoň předběžný zákaz poškozování. [...] Zákaz venire factum proprium získá v procesu stanovení seznamu Společenství zvláštní význam, jelikož by negativní ovlivnění nebo poškozování navrhovaných lokalit zpochybnilo stanovený rozhodovací proces a následně porušilo zásadu loajální spolupráce. [...] Pokud by některé lokality byly mezitím narušeny nebo jiným způsobem poškozeny, byly by podklady pro rozhodnutí Komise znehodnoceny. [...] Povinnost ochrany ostatně vyplývá ze zákazu zmaření cílů směrnice. Podle čl. 10 odst. 2 Smlouvy o ES [...] se členské státy zdrží jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů Smlouvy. Pojem cílů Smlouvy zahrnuje cíle sekundárního práva a zejména směrnic. [...] Směrnice o přírodních stanovištích usiluje mj. o vytvoření sítě, která bude zahrnovat Komisí uznané lokality významné pro Společenství. [...] Bez povinnosti ochrany by se bylo třeba obávat, že do stanovení seznamů Společenství by byly provedeny nevratitelné skutky a nenahraditelné části evropského přírodního dědictví by byly nevratně ztraceny. Tím by byl zároveň vážně zpochybněn cíl směrnice o přírodních stanovištích a její praktická účinnost [...]. Proti tomu stojí rovněž zákaz zmaření cílů směrnice negativním ovlivněním nebo poškozováním, pokud by tím bylo zpochybněno opožděné uskutečnění sítě 2000. To by nastalo v případě, pokud by příslušné oblasti pro zařazení do sítě 2000 už nepřicházely v úvahu nebo by byl jejich přínos pro tuto síť zmenšen. [...] Bylo by proto v rozporu se směrnicí o přírodních stanovištích, zákazem venire factum proprium ve spojení se zásadou loajální spolupráce mezi členskými státy a Komisí - zejména s ohledem na stanovený rozhodovací proces, jakož i se zákazem zmaření cílů směrnice, pokud by členské státy před rozhodnutím Komise negativně ovlivnily či jiným způsobem poškodily lokality, které Komisi navrhly.“

Vhodný způsob ochrany představuje v podmínkách české právní úpravy zejm. postup podle § 45i zákona na ochranu přírody. Vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky významné lokality provedené v příslušném okamžiku, a to včetně lokalit zařazených „jen“ na národním seznamu, je z pohledu prevence ekologické újmy a principu předběžné opatrnosti na takových lokalitách zřejmě nejvhodnějším opatřením.

Lokalita Kaňon Vltavy u Sedlce nebyla brána v potaz při posuzování vlivů ZÚR, přestože byla obecně závazným právním předpisem zařazena na tzv. národní seznam ještě před vlastním schválením ZÚR. Předmětné usnesení vlády bylo přitom schváleno již na jejím zasedání dne 5. 10. 2009, tedy 15 dní před vyjádřením ministerstva k vlivu ZÚR na evropsky významné lokality (stanovisko ze dne 20. 10. 2009). Stanovisko není podepsáno ministrem životního prostředí, ale jinou oprávněnou úřední osobou. Přesto je nutné vycházet z předpokladu, že ministerstvo při vydání stanoviska vědělo, resp. mělo a mohlo vědět o schválení zařazení lokality Kaňon Vltavy u Sedlce na tzv. národní seznam. Obdobně lze rozumně předpokládat, že odpůrci byla novelizace nařízení č. 132/2005 Sb. nejpozději při schvalování ZÚR známa. Dne 3. 11. 2009 totiž byla rozeslána předmětná částka Sbírky zákonů, a podle čl. II nařízení č. 371/2009 Sb. ve spojení s § 3 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, nabylo tento den předmětné nařízení vlády účinnosti. Odpůrce pak vydal ZÚR přes chybějící posouzení vlivů ZÚR na nově vyhlášenou evropsky významnou lokalitu.

Odpůrci lze obecně přisvědčit, že v průběhu tak složitého procesu, jakým je přijímání ZÚR, může dojít ke změnám v referenčním rámci posuzování vlivů na životní prostředí a není možné se vždy vracet na počátek celého procesu. Při vědomí požadavku effet utile směrnice o stanovištích však zmíněná skutečnost nemůže vést k popření účinku zamýšleného směrnicí. V každém konkrétním případě změny referenčního rámce je třeba důsledně vážit, zda by její nezohlednění nevedlo k popření smyslu právní úpravy. Schválení nové evropsky významné lokality jistě mohlo zbrzdit proces směřující k vydání napadených ZÚR. Jednalo se ovšem o zásadní změnu poměrů v území, která navíc byla dlouhodobě předvídatelná. Neobstojí proto postup odpůrce, který se s existencí lokality Kaňon Vltavy u Sedlce při schvalování napadených ZÚR nijak nevypořádal, ač k tomu měl dostatečný časový prostor.

Nelze přehlédnout ani to, že navrhovatel a) upozornil odpůrce na probíhající proces zařazení předmětné lokality do systému 2000 již v námitkách ze dne 2. 9. 2009. Odpůrce nechal uvedenou skutečnost bez povšimnutí.

SOKP navíc v úseku napadeném navrhovateli jistě může ovlivnit předmětnou evropsky významnou lokalitu. Tato lokalita je tvořena několika izolovanými sublokalitami, jež jsou od sebe jen minimálně vzdáleny. Ani skutečnost, že koridor SOKP tyto sublokality míjí, nemůže automaticky vyloučit jeho možný negativní vliv na předmětnou lokalitu. Její celistvost by totiž zřejmě byla koridorem SOKP přímo ovlivněna. Podstatné je i to, že předmětná lokalita chrání prioritní typ stanoviště ve smyslu § 45i odst. 10 zákona na ochranu přírody, čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích a § 37 odst. 5 stavebního zákona. Podléhá proto typově přísnějšímu způsobu ochrany. Odpovídající úvahy ovšem jistě nemají být výsledkem řízení před Nejvyšším správním soudem, ale měly se odrazit již v procesním postupu odpůrce, resp. ministerstva.

Odpůrce proto v procesu přijímání ZÚR pochybil, opomněl-li posoudit vliv ZÚR na evropsky významnou lokalitu, zařazenou na tzv. národní seznam ještě před schválením napadených ZÚR. Jedná se přitom o takovou procesní vadu, jež by sama o sobě mohla vést ke zrušení části opatření obecné povahy, jež je předmětem tohoto řízení.

Nejvyšší správní soud zvažoval, zda s ohledem na relevanci práva Evropské unie v posuzované věci nebyl povinen obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou (čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie). Uzavřel přitom, že se mohl opřít o judikaturu Soudního dvora (rozsudky ve věci Dragaggi, Bund Naturschutz), proto jej přes postavení soudu posledního stupně uvedená povinnost nestíhala (čl. 267 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, srov. také rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 3. 1963, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV proti Nederlandse administratie der belastingen, 28/62 až 30/62, Recueil, s. 61, ze dne 6. 10. 1982, Srl CILFIT et Lanificio di Gavardo SpA proti Ministčre de la santé, 283/81, Recueil 1982, s. 3415, bod 14, a ze dne 4. 11. 1997, Parfums Christian Dior SA and Parfums Christian Dior BV proti Evora BV, C-337/95, Recueil, s. I-6013, bod 29).

Z předloženého stanoviska (ze dne 20. 10. 2009) podle navrhovatelů nelze ověřit, zda ZÚR nebudou mít negativní vliv na evropsky významnou lokalitu na území hlavního města Prahy. Poukázali přitom na nutnost rozlišit pojmy „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“, s nimiž pracuje platná právní úprava. Nejvyšší správní soud se námitkou zabýval, přestože není ve vztahu k předmětu řízení zásadní. Vyhodnocení vlivů ve vztahu k napadené části ZÚR totiž chybně neidentifikovalo dotčení žádné evropsky významné lokality.

Není-li podle § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody vyloučen významný vliv na evropsky významnou lokalitu, musí být posouzen vliv této koncepce na dané území podle odstavce 2 téhož ustanovení. Nelze-li přitom vyloučit negativní vliv, musí předkladatel zpracovat varianty řešení. Jejich cílem je vyloučit nebo alespoň zmírnit negativní vliv na území. Není-li možné najít variantu, jež by neměla negativní vliv na evropsky významnou lokalitu, je možné schválit variantu s negativním vlivem, ale pouze z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a až po uložení a zajištění kompenzačních opatření. V případě lokality s prioritními typy stanovišť lze koncepci schválit jen z taxativně vyjmenovaných důvodů týkajících se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu mohou být důvodem ke schválení jen při zajištění souhlasného stanoviska Komise.

Rozlišování pojmů „významný negativní vliv“ a „negativní vliv“ má význam. Podle § 45i odst. 2 zákona na ochranu přírody stačí možný „prostý“ negativní vliv na lokalitu, aby bylo třeba zvažovat varianty bez negativního vlivu. Při vlastním posuzování musí být zkoumána otázka možného negativního vlivu, aby bylo zřejmé, zda je nutné přikročit k hledání variant. Obdobně podle § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody musí dát stanovisko o posouzení vlivů koncepce jejímu předkladateli jasnou odpověď na to, zda může mít koncepce negativní vliv na evropsky významnou lokalitu. Pokud ano, lze ji schválit jen za striktních podmínek (§ 45i odst. 9 a odst. 10 zákona na ochranu přírody). Stanovisko, které vyloučí významný negativní vliv (nejde-li o stanovisko podle odstavce 1) na evropsky významnou lokalitu, ale třeba implicitně připustí možný (prostý) negativní vliv, nemůže být pro předkladatele dostatečné z hlediska postupu podle odstavce 8. Shodný závěr plyne i z výkladu § 37 odst. 5 stavebního zákona. Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že rozlišování uvedených pojmů není samoúčelné.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že zákonem č. 349/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, došlo mj. k úpravě normativní věty v § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody. S účinností od 1. 12. 2009 zákonodárce umožňuje schválení koncepce v případě, kdy je stanoviskem vydaným podle tohoto ustanovení vyloučen „významný negativní vliv“ na evropsky významnou lokalitu. Podle předchozí úpravy bylo třeba vyloučit stanoviskem „negativní vliv“. Předmětnou novelizací se znění § 45i odst. 8 zákona na ochranu přírody odchýlilo od znění čl. 6 směrnice o stanovištích, který operuje primárně s pojmem „negativního vlivu“. Obdobně je znění novelizovaného ustanovení v logickém rozporu nejen s § 45i odst. 1 zákona na ochranu přírody, ale zejména s § 37 odst. 5 stavebního zákona. Řešení, které Nejvyšší správní soud v tomto směru zaujal, vychází ze smyslu a účelu právní úpravy a odráží i požadavky směrnice o stanovištích.

Bylo-li by v posuzované věci provedeno posouzení vlivů ZÚR i ve vztahu k opomenuté evropsky významné lokalitě Kaňon Vltavy u Sedlce a byl by shledán možný negativní vliv na tuto lokalitu, musely by být hledány varianty bez negativního vlivu. Tato lokalita chrání i prioritní typ stanoviště, proto by v případě neexistence jiných nezávadných variant bylo třeba zkoumat, zda jsou dány naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu týkající se veřejného zdraví, veřejné bezpečnosti nebo příznivých důsledků nesporného významu pro životní prostředí. Pokud by tyto důvody dány nebyly, musel by odpůrce přesvědčit Komisi o existenci jiných naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu. Komise by pak musela vydat souhlasné stanovisko. Odpůrce se vyhnul popsanému postupu tím, že opomněl lokalitu Kaňon Vltavy u Sedlce. Tím ovšem zatížil ZÚR v napadené části vadou, pro kterou Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než napadené opatření obecné povahy v odpovídající části zrušit.

K námitkám poukazujícím na rozpor s předpisy na ochranu evropsky významných lokalit Nejvyšší správní soud doplňuje, že nesdílí závěr uvedený v bodě 5.3 hodnocení vlivů ZÚR na evropsky významné lokality. Podle něj obecnost ZÚR vylučuje negativní vliv na konkrétní lokality soustavy 2000. Tak tomu ovšem není. Právě naopak, již ve fázi přijímání tohoto typu územně plánovací dokumentace je třeba důsledně vážit, zda koncepce může negativně ovlivnit evropsky významnou lokalitu. Pokud ano, je zde ještě prostor pro hledání variantních řešení. Ta by v dalších fázích územního plánování již nemusela reálně přicházet v úvahu.

Navrhovatelé namítli také nezákonnost vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí.

Nejvyšší správní soud především k přezkumu stanoviska o posouzení vlivu koncepce na životní prostředí obecně připomíná, že podle jeho ustálené judikatury Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášená sdělením Ministerstva zahraničních věcí pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), ani směr- nice Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES nevyžadují samostatný přímý a bezprostřední přezkum rozhodnutí, aktů nebo nečinností, vztahujících se k záměru. Postačuje jejich přezkoumání ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud vyslovil uvedené závěry ve vztahu k procesu EIA, v nyní posuzované věci však neshledal důvod, aby se od nich odchýlil v případě posuzování vlivu koncepcí na životní prostředí. To platí tím spíše, že SEA směrnice, na rozdíl od směrnice č. 85/337/EHS, požadavek na soudní kontrolu procesu posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí vůbec neobsahuje.

K zásahu do subjektivního práva navrhovatelů tedy může dojít až vydáním konečného závazného aktu veřejné správy - v projednávaném případě vydáním zásad obecního rozvoje. Uvedené stanovisko není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proto je lze přezkoumat pouze jako podklad opatření obecné povahy. Tento přezkum pokrývá zákonnost stanoviska z hmotněprávního i procesněprávního hlediska.

Navrhovatelé považují napadené ZÚR za nezákonné i pro rozpor s § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Odpůrce podle nich nerespektoval požadavky ministerstva ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007.

Podle § 10i odst. 3 věty první zákona o posuzování vlivů „[m]inisterstvo a orgán kraje jako dotčené orgány ve smyslu stavebního zákona při pořizování politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace stanoví požadavky na obsah a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně zpracování možných variant řešení, a pokud vyhodnocení vlivů na životní prostředí neobsahuje náležitosti podle stavebního zákona, jsou oprávněny požadovat jeho dopracování“.

V části F) stanoviska ze dne 2. 8. 2007 ministerstvo uvedlo, že požaduje „vyhodnocení vlivů ZÚR Prahy na životní prostředí zaměřit kromě základních zákonných požadavků, daných stavebním zákonem, i na následující aspekty“. Následovalo celkem 20 konkrétně specifikovaných požadavků. Přestože v úvodu stanoviska chybí odkaz na § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů, nelze pochybovat o závaznosti uplatněných požadavků na obsahové a rozsahové náležitosti vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí pro další postup odpůrce.

Fáze tzv. scopingu představuje v procesu SEA jeden ze základních okamžiků, kdy lze prováděné vyhodnocení přizpůsobit zvláštnostem konkrétní koncepce. Z obsahu požadavků uplatněných ministerstvem přitom neplyne, že by se jednalo o požadavky neodůvodněné, nelogické, neúměrné nebo dokonce šikanózní. Právě naopak, tyto požadavky odpovídají smyslu právní úpravy posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí i významu ZÚR pro udržitelný rozvoj.

Nejvyšší správní soud přisvědčil navrhovatelům, že při vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí nebyly respektovány zejména požadavky uvedené pod body č. 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 a 19. Dále tento neshledal ani naplnění požadavků uvedených pod body č. 11 a 20. Z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy přitom nelze seznat důvody, pro které odpůrce nerespektoval požadavky ministerstva. I v rámci řízení před Nejvyšším správním soudem odpůrce v této souvislosti odkázal na své vyjádření k jiné dílčí námitce s tím, že podle § 39 odst. 2 věty předposlední stavebního zákona se k později uplatněným připomínkám nepřihlíží. Není přitom zřejmé, o co odpůrce opřel závěr o „opožděnosti připomínek“, jedná-li se o výše popsané stanovisko.

Lze také připomenout, že ministerstvo ve stanovisku ze dne 20. 10. 2009 uvedlo, že „[v]yhodnocení vlivů ZÚR HMP na životní prostředí je považováno za nedostatečné. V rámci procesu posuzování vlivů ZÚR na ŽP mělo být hodnocení provedeno zejména na úrovni ploch a koridorů, s ohledem na daný konkrétní záměr a rozsah možného ovlivnění včetně hodnocení a porovnání variant a kumulativních vlivů. Hodnocení tyto aspekty neobsahuje. Nebyly vyhodnoceny záměry s konkrétním územním průmětem, a nebyly tak posouzeny z hlediska možných vlivů na různé složky životního prostředí.“

Nejvyšší správní soud uzavřel, že odpůrce nerespektováním požadavků stanovených ministerstvem, a jejich nevypořádáním při vlastním vydání napadených ZÚR, postupoval v rozporu s § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů. Námitka navrhovatelů proto byla důvodná.

Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou, že posouzení vlivů je v rozporu mj. s § 2 zákona o posuzování vlivů, s bodem f) přílohy č. 1 SEA směrnice, a s bodem 5 přílohy stavebního zákona. Z těch totiž plyne povinnost posoudit kumulativní a synergické vlivy s ohledem na jednotlivé složky životního prostředí. V případě napadených ZÚR nebyly posouzeny kumulativní a synergické vlivy SOKP a letiště Praha-Ruzyně.

Navrhovatelům je třeba přisvědčit, že z citovaných ustanovení plyne povinnost posoudit koncepci i z hlediska kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce namítl, že takovéto posouzení nepřicházelo v posuzované věci v úvahu, protože synergie se může týkat jen ovlivnění hlukem. Městská část Suchdol je však před hlukem ze SOKP chráněna jeho vedením v tunelu. Synergické působení znečišťujících látek je pak podle odpůrce vzhledem k letovým výškám, rozptylovým poměrům na náhorní plošině Suchdola a vedení SOKP v tunelu neměřitelné a nehodnotitelé. Nejvyšší správní soud neshledal tuto argumentaci přiléhavou. Rozšíření Letiště Praha a stavba SOKP jsou klasickým případem, kdy je třeba posoudit, zda tyto záměry (předvídané v koncepci) nemohou kumulativně působit na životní prostředí v dotčeném území. Je přitom třeba odmítnout úvahu, že by nebylo možné posoudit synergické a kumulativní vlivy z hlediska působení znečišťujících látek na dotčené území, resp. že je fakticky společný vliv v tomto ohledu vyloučen. Takové námitky jsou zjevně účelové.

Obdobně nelze přehlédnout rozpornost tvrzení odpůrce. Ten na jedné straně obhajuje chybějící posouzení kumulativních a synergických vlivů tím, že před hlukem ze SOKP je navrhovatel a) chráněn jeho vedením v tunelu, ale zároveň tvrdí, že otázka zahloubení staveb není na úrovni ZÚR vůbec řešena.

V neposlední řadě je třeba připomenout, že ministerstvo uplatnilo ve stanovisku ze dne 2. 8. 2007 v části F) pod bodem č. 11 požadavek „v rámci vyhodnocení vlivů na ovzduší klást důraz na oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (např. kumulativní vlivy lokalizace jednotlivých ploch a koridorů)“. Zcela jednoznačně tedy požadovalo reflektovat kumulativní vlivy při posouzení vlivů ZÚR na ovzduší jako konkrétní složku životního prostředí.

Pořizování ZÚR lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení, a reagovat tak na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů.

Chybějící posouzení odpovídající bodu 5) přílohy stavebního zákona, resp. bodu f) přílohy č. 1 SEA směrnice, tedy představuje další podstatné procesní pochybení odpůrce. Odpovídající námitka navrhovatelů tedy byla důvodná. (...)

III.3.5

Opatření obecné povahy neuspělo ve třetím kroku algoritmu přezkumu, proto se Nejvyšší správní soud nezabýval dalšími výhradami navrhovatelů. I kdyby totiž v ostatních krocích napadené opatření obstálo, muselo by být zrušeno pro nedodržení zákonem vymezených procesních pravidel pro jeho vydání. Tento závěr Nejvyšší správní soud učinil v souladu se svou dosavadní judikaturou (srov. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 2/2008-141). (...)