Vydání 12/2015

Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 9. 9. 2014, čj. 63 A 3/2014-137, bylo zrušeno opatření obecné povahy - úprava směrné části Územního plánu města Brna - chatová oblast Osada, k. ú. Kníničky, ze dne 3. 8. 2011 (dále jen "úprava ÚPmB"). V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že se nejprve zabýval přípustností návrhu z hlediska aktivní procesní legitimace navrhovatele (dále jen "účastník řízení"). Odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejména na usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, a ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89, usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, a na závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, které se týkají aktivní legitimace spolků, a proto jsou aplikovatelné pouze do určité míry. Přesto je třeba vzít v úvahu, že dosavadní týkající se otázky aktivní procesní legitimace ve věcech soudního přezkumu opatření obecné povahy nemusí být zcela vyčerpávající ve smyslu pokrytí všech myslitelných životních situací. Aktivní procesní legitimace tak není vázána pouze na dotčení absolutních majetkových práv. Při jejím posuzování je třeba sledovat jedinečné okolnosti každého případu, a to v rámci komplexní úvahy a s vědomím společenského významu územního rozvoje. Krajský soud na základě těchto východisek dospěl k závěru, že účastníka řízení nelze považovat za osobu zjevně neoprávněnou k podání předmětného návrhu, neboť tvrdil, že napadený akt byl změnou dosavadního územního plánu, kterou mělo schvalovat zastupitelstvo města Brna, a účastník řízení jako člen zastupitelstva byl postupem Magistrátu města Brna (odpůrce) zkrácen na svém právu podílet se z pozice zastupitele na úpravách územního plánu. K poukazu účastníka řízení na to, že postupem správního orgánu nebylo respektováno jeho právo na nerušený výkon mandátu zastupitele města Brna, krajský soud uvedl, že jedním z práv zastupitele je i právo hlasovat na zasedáních zastupitelstva, tedy právo podílet se na tvorbě vůle tohoto kolektivního orgánu [§ 87 a § 95 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], které společně s dalšími právy a povinnostmi tvoří hmotněprávní obsah mandátu zastupitele obce. Jedná se o veřejná subjektivní práva účastníka řízení, která mají ústavní základ v článku 21 Listiny základních práv a svobod.

V dané věci provedl odpůrce úpravu směrné části územního plánu, přičemž aplikoval § 188 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, který v návaznosti na povahu částí územních plánů vydaných podle dřívějších předpisů rozdělil režim jejich změn či úprav podle toho, zda změně, resp. úpravě, podléhala závazná část nebo směrná část územního plánu. Je-li měněna závazná část územního plánu, postupuje se podle stavebního zákona z roku 2006 a tuto změnu vydává v samostatné působnosti zastupitelstvo obce. Dochází-li k úpravě směrné části územního plánu, rozhoduje o takové úpravě obecní úřad (v přenesené působnosti), resp. úřad územního plánování, přičemž postupuje podle dosavadních předpisů. Jelikož účastník řízení tvrdil, že postupem odpůrce bylo dotčeno jeho právo účastnit se projednávání a schvalování změny územního plánu v zastupitelstvu města Brna, tedy jeho právo plynoucí z hmotněprávního obsahu jeho mandátu, bylo takové tvrzení dostatečně nejen pro odmítnutí názoru, že účastník řízení je k podání návrhu osobou zjevně neoprávněnou [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], ale také k přijetí závěru, že má v daném případě aktivní procesní legitimaci ve smyslu § 101a s. ř. s.

Krajský soud naopak odmítl ostatní důvody, na jejichž základě se účastník řízení snažil dovodit svou aktivní procesní legitimaci. Poukazoval-li na porušení práva osoby zúčastněné na řízení 2) a jejích občanů na územní samosprávu, krajský soud neakceptoval jeho tezi, že pouhým zvolením do zastupitelstva města se stal ochráncem práv a oprávněných zájmů územní komunity s argumentem, že hájení práv města, resp. všech jeho občanů jako celku, je především úkolem města samotného (čl. 100 odst. 1 Ústavy, § 1 a § 2 obecního zřízení). Vůli města k takovému postupu je třeba vyjádřit kvalifikovaně, tedy dle okolností zejména hlasováním zastupitelstva nebo rady, a nikoliv aktivitou jednoho zastupitele (čl. 101 odst. 1 a čl. 104 Ústavy, § 5 a § 7 obecního zřízení). Shodný závěr platí, poukázal-li účastník řízení na zhoršení majetkoprávní pozice osoby zúčastněné na řízení 2). Spojoval-li svou aktivní legitimaci s porušením práv občanů města, a to i sebe sama, práva účasti na veřejném projednání věci, či práva podílet se na koncepci územního plánu, jedná se přesně o ten typ tvrzení, který směřuje k ochraně obecných, blíže neukotvených, práv či zájmů, u nichž chybí vztah ke konkrétním subjektivním právům nebo alespoň kritériím uvedeným v citovaném nálezu Ústavního soudu.

Dále se krajský soud zabýval přípustností návrhu z hlediska povahy napadeného aktu. Odmítl názor odpůrce, že je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s., a zabýval se otázkou, zda úkon odpůrce byl pouhou úpravou směrné části územního plánu, tedy tzv. jiným úkonem podle čtvrté části správního řádu, proti němuž je soudní ochrana poskytována formou zásahové žaloby, nebo zda se materiálně jednalo o změnu závazné části územního plánu. Podle krajského soudu v dané věci nedošlo k pouhé úpravě vzájemných hranic ploch, ale naopak ke zcela novému vymezení návrhové stavební plochy (R) v místě, kde se původně rozprostírala část nestavební - volné plochy rekreační zeleň (ZR), a s tím souvisejícím změnám funkčního využití sousedících ploch. Napadená úprava územního plánu byla změnou jeho závazné části, která měla být podle § 188 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 provedena formou opatření obecné povahy. Brojil-li účastník řízení proti tomuto aktu návrhem na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. s. ř. s., učinil tak správně. Krajský soud tento návrh posoudil jako důvodný, neboť napadené opatření obecné povahy nebylo vydáno v příslušné formě a ani nebylo v souladu s § 55 odst. 2, § 54 a § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona z roku 2006 schváleno zastupitelstvem města. Proto napadené opatření obecné povahy zrušil ke dni právní moci napadeného rozsudku.

Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla podána jak odpůrcem (stěžovatel), tak osobou zúčastněnou na řízení 1). Usnesením ze dne 23. 1. 2015, čj. 7 As 249/2014-71, Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 1) zastavil pro nezaplacení soudního poplatku.

Stěžovatel v kasační stížnosti vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že účastník řízení je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy. Krajský soud sice svůj názor opírá o řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ale pomíjí, že ne všechny závěry uvedené v citovaných rozhodnutích lze aplikovat na daný případ. Podle stěžovatele se všechna tato rozhodnutí týkají aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy vlastníků nemovitostí, osob oprávněných z jiných absolutních práv, popřípadě vlastníků nemovitostí sousedících s regulovaným územím, kteří mohou být dotčeny aktivitou či vlivy způsobenými předmětným opatřením. Ze žádného z nich však nelze dovodit, že by aktivní legitimace mohla být založena na dotčení veřejných subjektivních práv zastupitele plynoucích z výkonu jeho funkce. Ani závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 nemohou na nedostatku aktivní legitimace účastníka řízení nic změnit. Krajský soud se závěry v něm obsaženými, které navíc citoval vytržené z kontextu, naložil chybně a nepřesvědčivě. Úvahy krajského soudu také postrádají objektivitu a nemají v citovaném nálezu oporu. Podle stěžovatele Ústavní soud neposkytl spolkům blanketní oprávnění k podávání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Podstata nálezu spočívá v tom, že dotčeným osobám nelze upírat aktivní legitimaci pouze proto, že se za účelem hájení svých práv sdružily do spolku. I tyto osoby musí tvrdit, že byly opatřením obecné povahy zkráceny na svých, např. vlastnických, právech. Kritériem jejich dotčenosti je přitom místní vztah k lokalitě regulované příslušným opatřením obecné povahy. Citovaný nález proto nelze vykládat tak, že je způsobilý odůvodnit aktivní legitimaci založenou na veřejném subjektivním právu zastupitele na výkon jeho funkce. Aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy má pouze ten, kdo jím byl přímo dotčen. V dané věci by to mohla být osoba, jejíž sféra práv a povinností může být dotčena zpřesněním hranic funkčních ploch. Účastník řízení však k dotčenému území nemá přímý vztah. Rozsudek krajského soudu, podle kterého existuje přímý věcný vztah mezi zpřesněním hranic funkčních ploch v rámci směrné části ÚPmB a dotčením veřejných subjektivních práv účastníka řízení při výkonu funkce zastupitele, ze kterého lze dovodit aktivní legitimaci k podání návrhu, je tudíž nezákonný. Navíc se krajský soud v odůvodnění rozsudku nevypořádal s argumenty stěžovatele obsaženými ve vyjádření k návrhu, a proto je rozsudek také nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

Stěžovatel rovněž vyjádřil nesouhlas s posouzením úpravy ÚPmB spočívající v zpřesnění hranic mezi návrhovou plochou rekreační zeleně (ZR), návrhovou plochou pro rekreaci (R) a stabilizovanou plochou rekreační zeleně (ZR) jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu. Jelikož podle čl. 4.3 a čl. 4.4 vyhlášky č. 2/2004, o závazných částech ÚPmB, jsou hranice návrhových ploch a hranice stabilizovaných ploch s návrhovými plochami vymezeny nezávazně, provedl stěžovatel v souladu s § 188 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 úpravu ÚPmB formou jiného úkonu ve smyslu části třetí správního řádu. Stěžovatel odkázal na svoji argumentaci ve vyjádření k návrhu, ve kterém se obsáhle věnoval charakteristice územního plánování a podstatě územního plánu. Krajský soud však akceptoval výklad účastníka řízení, že úprava ÚPmB nemůže být svým rozsahem pouhou úpravou směrné části, neboť posun o 60 m je významný. Tento přístup však nereflektuje podstatu a charakter územního plánování jako koncepčního nástroje. Krajský soud pouhé zpřesňování hranic funkčních ploch směšuje s vymezením charakteru funkčních ploch a s přiřazením jejich konkrétní funkce. Není však zatížením lokality a překročením závazných limitů využití území, dojde-li ke zpřesnění hranic funkčních ploch způsobem, kdy se v lokalitě posune hranice návrhové a stabilizované plochy rekreační zeleně (ZR) na plochu, kde se ve skutečnosti nacházejí vzrostlé stromy, a návrhové plochy pro rekreaci (R) tam, kde se zeleň nenachází a kde je umístěn objekt. Tímto nedochází k úpravě limitů využití území, které musí být stanoveny závazně, neboť proporčně se velikosti předmětných ploch v lokalitě v podstatě nezmění. Stěžovatel proto rozsudek krajského soudu považuje za nezákonný, neboť jeho výklad úpravy ÚPmB vede k absurdnímu závěru, že obsahem směrné části nemůže být nic. Stěžovatel dále poukázal na to, že projednávaná věc se od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 5. 11. 2014, čj. 3 As 60/2014-85) odlišuje. V prvním případě byla posuzována změna limitu využití území a v druhém případě byl funkční typ plochy zaměněn za jiný, čímž došlo ke změně proporcí funkčních typů ploch. Stěžovatel také namítal, že krajský soud nesprávně v rozsudku uvedl, že stěžovatel napadený akt označil za rozhodnutí, ačkoli se ve svém vyjádření podrobně zabýval úpravou ÚPmB jako jiným úkonem podle správního řádu. I v tomto ohledu tedy krajský soud pominul vyjádření stěžovatele, a jeho rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Stěžovatel rovněž za nepřesné a nesprávné považuje úvahy, které krajský soud učinil jako ohledně měřítka grafické části ÚPmB. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

Účastník řízení ve vyjádření ke stížním námitkám týkajícím se aktivní legitimace označil za logické, že krajský soud při řešení nové situace opřel své závěry o judikaturu týkající se jiných skutkových okolností. Z této judikatury však čerpal obecně použitelné právní názory a postupně rozvíjel úvodní základní premisu, že navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Pokud stěžovatel svoji další argumentaci staví na tom, že napadený akt není opatřením obecné povahy, zaměňuje problematiku procesní a věcné aktivní legitimace. Při posuzování aktivní procesní legitimace totiž není podstatné, zda je předmětná změna územního plánu opatřením obecné povahy, ale podstatné je, že navrhovatel své dotčení logicky a konsekventně tvrdí. Toto tvrzené dotčení může mít i procesní základ. Veřejným subjektivním právem není jen právo vlastnické, a proto do okruhu chráněných veřejných subjektivních práv je třeba zahrnout i právo zastupitele na nerušený výkon jeho mandátu, a to zejména proto, že napadené opatření obecné povahy vydal kabinetním způsobem bez účastni veřejnosti a bez účasti dotčených osob nepříslušný orgán státní správy místo příslušného orgánu samosprávy (zastupitelstva). Tím se tato věc odlišuje od běžných věcí, kdy je opatření obecné povahy vydáno zastupitelstvem obce. Vyloučení účastníka řízení z procesu vydání napadené změny ÚPmB představuje přímý zásah do jeho veřejných subjektivních práv, která je v tomto případě třeba chápat širším způsobem. Trvání na nutnosti přímého a nezprostředkovaného vztahu k nemovitostem v regulovaném území by vedlo jen k dohodnutým účelovým protiprávním změnám územního plánu mimo zákonný rámec, přičemž takovou změnu by nebylo možné napadnout u soudu, neboť aktivně legitimovaní dotčení vlastníci jsou s ní srozuměni. Ostatně již v řízení před krajským soudem účastník řízení poukazoval na to, že osoba zúčastněná na řízení 1) je dcerou náměstka primátora odpovědného za územní plánování a rozvoj. Účastník řízení také vyslovil nesouhlas s tím, že by se v daném případě jednalo o . Krajský soud totiž z jeho argumentace důsledně vyloučil ta tvrzení, která tyto rysy měla. Bezpředmětné jsou námitky týkající se jeho nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14. Zpochybňuje-li stěžovatel přímé dotčení účastníka řízení tím, že se v dané věci nejednalo o opatření obecné povahy, není to pro otázku aktivní procesní legitimace argument. Pokud jde o povahu napadené změny ÚPmB, došlo k faktickému přesunu plochy pro rekreaci (R) severozápadním směrem do oblasti, v níže se původně nacházela část stabilizované plochy rekreační zeleně (ZR), která byla zmenšena. Naopak návrhová plocha rekreační zeleně (ZR) se rozšířila do podstatné části původní plochy pro rekreaci (R). Takové změny nemají nic společného se zpřesňováním hranic ploch, které nelze zaměňovat s dodatečnou legalizací soukromých staveb zřízených původně v rozporu s územním plánem. Krajský soud přitom uvedl, co lze považovat za zpřesnění hranic ploch formou úpravy směrné části ÚPmB s tím, že v daném případě se jedná o vyjasnění nepřesností v marginálním rozsahu. Účastník řízení proto navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

Stěžovatel v replice setrval na tom, že krajský soud dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu týkající se aktivní procesní legitimace vyložil nesprávně, neboť v ní nelze nalézt oporu pro závěr o aktivní procesní legitimaci účastníka řízení. Tuto legitimaci také nelze stavět pouze na procesním základě. I tento závěr odporuje judikatuře Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudku ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89. Dovodil-li krajský soud, že úprava ÚPmB se dotýká hmotněprávní sféry účastníka řízení spočívající v právu účastnit se projednávání a schvalování změny ÚPmB, nelze pominout, že tato hmotněprávní sféra nespadá do regulace úpravy ÚPmB. Návrhem se navíc účastník řízení zjevně nedomáhal ochrany svých dotčených práv plynoucích z jeho mandátu, ale podal jej jako k ochraně zájmů třetích osob. Takový návrh však není přípustný. Krajský soud se rovněž nadbytečně, v souvislosti s posuzováním aktivní procesní legitimace, zabýval věcným dopadem úpravy ÚPmB do regulace území. Chybná je i argumentace účastníka řízení, který ze změny územního plánu vyvozuje možnost dodatečné legalizace stavby, která je však výsledkem správního řízení na úseku správního řádu, a nikoli nástrojem územního plánování. Stěžovatel proto setrval na svém návrhu.

Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a návrh odmítl.