Vydání 5/2018

(…) [34] Nejvyšší správní soud neshledal v řízení stěžovatelem tvrzenou vadu, která měla spočívat v tom, že městský soud neprovedl důkaz zakladatelskou smlouvou včetně stanov. V tomto směru Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že provádět dokazování je potřebné tehdy, je-li potřeba zjišťovat skutkový stav věci. Tak tomu bývá v situaci rozdílných skutkových tvrzení stran sporu, přičemž odlišné skutkové podstaty mají vliv na výsledek věci. V dané věci soud nerozhodoval ve věci samé, tj. o existenci nároků žalobce na jím požadované peněžité plnění, nýbrž zkoumal „“ otázku pravomoci, tj. zda ve spojených věcech o plnění byl oprávněn rozhodnout správní orgán (krajský úřad) nebo civilní soud. Městský soud ani žalovaný nemuseli provádět dokazování; pro právní posouzení pravomoci postačovalo zhodnocení nesporných skutkových tvrzení o uzavření zakladatelské smlouvy ze dne 2. 7. 1993, kterou byl založen Svazek za účelem zabezpečení činností v oblasti vodovodů a kanalizací (zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod) a o vymáhání nároků opírajících se o stanovy Svazku, které byly sjednány v rámci zakladatelské smlouvy, a o usnesení valné hromady ze dne 4. 12. 2012. Takto jsou pro potřeby zhodnocení pravomoci rozhodujícího orgánu dostatečně konkrétně určeny nároky tvrzené žalobcem. V tomto směru není správné tvrzení stěžovatele, že žalobce opírá své nároky výlučně o obecné zásady spravedlnosti či dobré mravy a o usnesení valné hromady.

[35] Co se týče právního hodnocení, Nejvyšší správní soud odkazuje na detailní a přesvědčivé odůvodnění rozsudku městského soudu, se kterým se ztotožňuje a doplňuje je o níže uvedené závěry.

[36] Zakladatelská smlouva byla uzavřena dne 2. 7. 1993, tj. za účinnosti obecního zřízení z roku 1990 účinného do 11. 11. 2000. Ode dne 12. 11. 2000 je účinné nové obecní zřízení z roku 2000. Podle § 20a odst. 1 obecního zřízení z roku 1990 ve znění účinném v době uzavření zakladatelské smlouvy, „[o]“Poznámka 3h) odkazovala na § 20f občanského zákoníku z roku 1964, podle kterého[k]“.

[37] Podle § 20a odst. 2 obecního zřízení z roku 1990 „[p]“Podle odst. 3„[o]“. Podle odst. 4 „[o]“ Poznámka 3i) odkazovala na zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů.

[38] Podle § 14 odst. 1 písm. r) obecního zřízení z roku 1990 „[d]“.

[39] Podle § 182 odst. 2 správního řádu „[u]“.

[40] Podle § 160 odst. 6 správního řádu „[ú]“.

[41] Je nesprávná představa stěžovatele, že s ohledem na datum uzavření zakladatelské smlouvy před účinností správního řádu, tj. přede dnem 1. 1. 2006, nemohla tato smlouva být veřejnoprávní smlouvou. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že veřejnoprávní smlouvy byly uzavírány i před uvedeným dnem. Jako zcela je nutno odmítnout představu, že by pro téměř úplnou absenci pojmu „“ v českém právním řádu před účinností správního řádu všechny smlouvy uzavřené např. státem či veřejnoprávními korporacemi byly smlouvami soukromého práva (o nesprávnosti takové představy svědčí mj. i § 182 odst. 2 správního řádu, který výslovně počítá s existencí veřejnoprávních smluv vzniklých před dnem nabytí účinnosti správního řádu). Pro veřejnoprávní smlouvu není významné její označení, ani to, kdo jsou její smluvní strany, nýbrž její obsah (je rozhodující materiální pojetí, o čemž svědčí i přechodné ustanovení § 182 odst. 2 správního řádu) – k tomuto závěru se přiklonil i zvláštní senát ve svém usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS. Vždy platilo, že těmito smlouvami se zakládaly, měnily nebo rušily práva a povinnosti při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy, avšak nikoli pouze na poli vrchnostenské veřejné správy, ale i pečovatelské veřejné správy – blíže viz zmíněné usnesení zvláštního senátu.

[42] Až v § 160 odst. 6 správního řádu bylo výslovně stanoveno, že územní samosprávné celky mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy za předpokladu, že: a) se týkají plnění úkolů plynoucích z jejich samostatné působnosti a b) zároveň tak stanoví zvláštní zákon. Nicméně za těchto podmínek se uzavíraly veřejnoprávní smlouvy i dříve (viz citovaná právní úprava obsažená v § 20a obecního zřízení z roku 1990, která dopadá na zakladatelskou smlouvu Svazku), přičemž se jednalo o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce [§ 14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb.]. Nejvyšší správní soud dodává, že i podle úpravy v novém obecním zřízení z roku 2000 je dovoleno uzavírat veřejnoprávní smlouvy k založení dobrovolného svazku obcí, a to i za účelem zabezpečování zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod [viz § 49 a § 50 odst. 1 písm. b) zákona], přičemž se jedná o plnění úkolů v rámci samostatné působnosti obce (§ 35 obecního zřízení z roku 2000).

[43] Pro povahu zakladatelské smlouvy jako smlouvy veřejnoprávní není tedy podstatné, kdy byla uzavřena. Ostatně i teorie správního práva dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené, a to bez ohledu na to, zda byly uzavřeny před či po dni 1. 1. 2006. Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. Hendrych, D. a kol. . 8. vyd., Praha : C. H. Beck, 2012, 244 s.). Nejvyšší správní soud dodává, že k žádné transformaci smlouvy původně soukromoprávní ve veřejnoprávní (eventuálně naopak) nedošlo.

[44] Nejvyšší správní soud poukazuje též na již zmíněné usnesení zvláštního senátu čj. Konf 31/2007-82, ve kterém tento senát shledal veřejnoprávní smlouvu, a to na poli výkonu pečovatelské veřejné správy, ve smlouvě o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, uzavřené dne 30. 12. 2003 mezi Krajským úřadem Ústeckého kraje a Dopravním podnikem Ústeckého kraje, a. s., dle § 19 a násl. zákona o silniční dopravě. Zvláštní senát řešil otázku, zda smlouva je obchodněprávním úkonem územního samosprávného celku ve smyslu § 1 odst. 3 správního řádu (tj. soukromoprávní smlouvou uzavřenou dle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku) nebo veřejnou smlouvou subordinační ve smyslu § 161 odst. 1 správního řádu, přičemž se přiklonil k veřejnoprávní povaze zmíněné smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. Nejvyšší správní soud dodává, že při uplatnění zásady „“ („“) tím spíše je namístě závěr, že smlouva uzavřená dle § 20a odst. 1 obecního zřízení z roku 1990 s taxativně uvedeným předmětem činnosti svazku v odst. 2 je smlouvou veřejnoprávní. Na tomto závěru nic nemění okolnost, že na rozdíl od smlouvy posuzované v usnesení čj. Konf 31/2007-82 se v případě předmětné zakladatelské smlouvy jedná o smlouvu koordinační ve smyslu § 160 odst. 6 správního řádu.

[45] Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů neztotožnil s právním názorem stěžovatele, že zakladatelská smlouva ze dne 2. 7. 1993 byla soukromoprávní povahy.

[46] Stěžovatel mj. argumentoval odkazem na usnesení zvláštního senátu čj. Konf 13/2010-7. Z něj dovozoval, že v případě soukromoprávních prvků ve veřejnoprávní smlouvě (které podle názoru stěžovatele jsou v zakladatelské smlouvě obsaženy) je nutno spory z těchto částí veřejnoprávní smlouvy řešit v civilním soudnictví. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že uvedené usnesení bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS s právní větou: „.“

[47] Nejvyšší správní soud dodává, že v odůvodnění tohoto usnesení bylo mj. uvedeno, že „.“

[48] Jak je zřejmé z odůvodnění citovaného usnesení, zvláštní senát rozhodl ve věci, ve které v rámci veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby spočívající v linkové osobní dopravě, na kterou dopadala právní úprava obsažená v § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 3. 1998 byla uzavřena i další smlouva, a to smlouva o půjčce dle § 657 občanského zákoníku z roku 1964. Uvedená smlouva o půjčce byla věcně i právně zcela nezávislá na veřejnoprávní smlouvě uzavřené dne 4. 12. 1995. Jinými slovy, byla uzavřena „“, resp. dvě smlouvy, a nic na tomto faktu nemění ani to, že tyto dvě smlouvy byly v písemné formě patrně součástí jedné listiny. Smlouva o veřejné službě nevyžadovala, aby byla zároveň uzavřena smlouva o půjčce, jednalo se proto o dva na sobě právně nezávislé smluvní vztahy, které se od sebe lišily svou na jedné straně veřejnoprávní povahou (v případě smlouvy o veřejném závazku uzavřené dle § 19 odst. 2 zákona o silniční dopravě v platném znění) a soukromoprávní povahou (v případě smlouvy o půjčce uzavřené dle § 657 občanského zákoníku z roku 1964).

[49] Aby bylo možné vztáhnout právní závěry zvláštního senátu z tohoto usnesení na zakladatelskou smlouvu uzavřenou dle § 20a obecního zřízení z roku 1990 v návaznosti na § 20f občanského zákoníku z roku 1964, bylo by nutné dojít k závěru, že ujednání o stanovách Svazku a též usnesení valné hromady jsou součástí jiného smluvního vztahu, než vztahu založeného veřejnoprávní smlouvou o založení Svazku. Takový závěr ale nelze učinit (nepochybně se nejedná o dvě smlouvy) a stanovy byly dle § 20g občanského zákoníku z roku 1964 povinnou náležitostí smlouvy uzavřené dle § 20f občanského zákoníku z roku 1964. Podle § 20h musely stanovy mj. obsahovat úpravu majetkových poměrů, vznik a zánik členství, práva a povinnosti členských obcí. Z uvedeného jasně plyne, že nároky plynoucí ze stanov, potažmo založené valnou hromadou svazku, jež má svůj původ ve stanovách, jsou neoddělitelné od smlouvy o dobrovolném svazku obcí a jako takové mají tyto nároky veřejnoprávní povahu. Nejvyšší správní soud k uvedené právní úpravě dodává, že i kdyby tato právní úprava o stanovách svazku obcí neexistovala, bylo by z povahy věci zřejmé, že smlouva o založení svazku obcí musí obsahovat i smluvní ujednání řešící jejich práva a povinnosti včetně majetkových vztahů pro případ vystoupení obce ze svazku. Z uvedených důvodů nejsou správné odkazy stěžovatele na zmíněné usnesení zvláštního senátu čj. Konf 13/2010-7 ani domněnka stěžovatele, že nároky ze stanov Svazku či plynoucí z valné hromady Svazku jsou nezávislé na uvedené zakladatelské smlouvě a představují „“ uvnitř této smlouvy (nejedná se jako v případě řešeném ve zmíněném usnesení zvláštního senátu o „“, resp. o dvě smlouvy).

[50] Stěžovatel dále tvrdil, že za veřejnoprávní vztahy by eventuálně bylo možné považovat vzájemné vztahy obcí, které založily Svazek, nikoliv ale vztah Svazku k jednotlivé obci, tj. vztah žalobce ke stěžovateli. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil. Zaprvé, jak správně uvedl žalobce, § 141 správního řádu zakládá pravomoc správních orgánů rozhodovat spory z veřejnoprávních smluv, nikoliv spory mezi účastníky, kteří předmětnou veřejnoprávní smlouvu uzavřeli. Zadruhé, nedává smysl z hlediska systematiky a vnitřní logiky veřejnoprávních smluv, proč by spory mezi obcemi jako účastníky smlouvy o založení svazku měly být řešeny v režimu veřejnoprávní smlouvy správním orgánem, avšak spor mezi svazkem a obcí by byl rozhodován civilním soudem, byť povaha jejich smluvního vztahu by nepochybně byla veřejnoprávní.

[51] Jak městský soud, tak též Nejvyšší správní soud odkazuje i na usnesení zvláštního senátu čj. Konf 10/2015-11: „ Sporem z veřejnoprávní smlouvy.“

[52] Z uvedeného rozhodnutí je zřejmé, že i v případě mimosmluvního nároku (např. nároku na vydání bezdůvodného obohacení) u neplatné či dokonce neuzavřené veřejnoprávní smlouvy je namístě, aby o vymáhaném nároku rozhodl, jak výslovně uvedl zvláštní senát, jeden orgán, a to správní orgán. S použitím interpretačního principu „“ („“) je tím spíše nutno odmítnout jako nesprávnou námitku stěžovatele, že v případě neexistence nároku, byť plynoucího z veřejnoprávní smlouvy, nemá o takovém nároku rozhodovat správní orgán, nýbrž civilní soud. Domyšleno do důsledků by v případě správnosti názoru stěžovatele mohl správní orgán o nároku uplatněném dle § 141 správního řádu rozhodnout meritorně jen tehdy, pokud by návrhu na zahájení řízení vyhověl, avšak nikdy by nemohl takový návrh zamítnout, neboť k zamítnutí návrhu by měl pravomoc jen civilní soud. Takový závěr je očividně . Z uvedených důvodů není správný procesní názor stěžovatele, že městský soud a též žalovaný musely nejdříve zhodnotit vymáhané nároky z hlediska hmotného práva (za tím účelem provést dokazování), učinit závěr o (ne)oprávněnosti těchto nároků a teprve poté mohly učinit závěr o své pravomoci.

[53] Stěžovatel odkazuje mj. na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, a ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 28 Cdo 4243/2007. V prvém případě žalobce – svazek – se domáhal peněžitého plnění proti žalované obci, jež vystoupila ze svazku vzniklého za účelem výstavby vodovodního systému, přičemž vystoupení učinila písemně v červnu 2005. Z okolností uvedených v odůvodnění rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 vyplývá, že bylo rozhodováno ve věci nároku z veřejnoprávní smlouvy. V odůvodnění rozsudku není nic uvedeno k otázce pravomoci civilních soudů, nicméně je zřejmé, že Nejvyšší soud implicitně shledal pravomoc civilních soudů k rozhodnutí uvedené věci. K tomuto rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvádí, že městský soud byl v době svého rozhodování vázán výše citovanými usneseními zvláštního senátu (v případě usnesení čj. Konf 13/2010-7 se jednalo o rozhodnutí zvláštního senátu, které bylo vydáno dříve, než rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012) dle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb., přičemž tato vázanost se vztahuje mj. i na všechny soudy a na „“. Městský soud proto musel rozhodnout i přes odlišný implicitní závěr Nejvyššího soudu v souladu se závěry rozhodnutí zvláštního senátu a tato povinnost se pochopitelně vztahuje i na Nejvyšší správní soud.

[54] Stěžovatel argumentoval mj. i § 13 občanského zákoníku z roku 2012, podle kterého: „.“

[55] Nejvyšší správní soud konstatuje, že citované ustanovení se týká ochrany soukromých práv (viz Hlava I. Díl 3 občanského zákoníku z roku 2012), nicméně jedná se o princip, který platil vždy, tj. i před účinností občanského zákoníku z roku 2012, byť nevyjádřen výslovně v zákoně a nepochybně se týká i ochrany veřejných práv. Dále, i když se uvedené ustanovení týká primárně práv plynoucích z hmotného práva, nepochybně se uplatní i v procesní otázce, který orgán má pravomoc rozhodnout o uplatněném právu. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že městský soud dostál své zákonné povinnosti přesvědčivě vysvětlit důvod své odchylky od rozhodnutí Nejvyššího soudu a naopak soulad svého rozhodnutí s rozhodnutími zvláštního senátu. Vzhledem k rozhodnutím zvláštního senátu nelze ani učinit závěr, že by rozsudek městského soudu byl zcela odlišný od dosavadního rozhodování (jak plyne z uvedeného, dosud bylo soudy i správními orgány rozhodováno nejednotně). Navíc nelze pominout, že závěr Nejvyššího soudu v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 byl vyjádřen jen implicitně (tím, že nezrušil napadený rozsudek a nezastavil řízení, nýbrž zamítl dovolání) a v odůvodnění svého rozhodnutí se (na rozdíl od rozsudku městského soudu) nezabýval pravomocí rozhodujícího orgánu.

[56] Z usnesení sp. zn. 28 Cdo 4243/2008 plyne, že se jednalo o spor o peněžité plnění mezi žalobcem – svazkem a žalovanou obcí, přičemž tvrzený nárok se měl odvíjet od usnesení valné hromady žalobce, avšak z odůvodnění usnesení nelze posoudit povahu smlouvy (zda se jednalo o veřejnoprávní či soukromoprávní smlouvu), neboť není zřejmé, za jakým účelem byl svazek dle § 20f občanského zákoníku z roku 1964 založen. Nicméně i kdyby se ve skutečnosti jednalo o obdobnou smlouvu, jako ve věci projednávané městským soudem, Nejvyšší správní soud odkazuje na výše uvedené závěry týkající se rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 (v odůvodnění usnesení, kterým bylo odmítnuto dovolání žalované obce, se nic neuvádí k pravomoci civilních soudů danou věc rozhodnout). Je zřejmé, že je nutné vycházet z usnesení zvláštního senátu, která byla vydána později než uvedené usnesení Nejvyššího soudu.

[57] Není správný názor stěžovatele, že rozhodováním věci ve správním řízení je stěžovateli poskytnut nižší standard ochrany jeho práv. Jak správně uvedl městský soud i žalobce, s ohledem na přezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví nedochází k omezení práva stěžovatele na přístup k soudu.

[58] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí uzavřená dle § 20a obecního zřízení z roku 1990, jejímž předmětem činnosti bylo zabezpečení zásobování pitnou vodou a čištění odpadních vod, je smlouvou veřejnoprávní; o nárocích z takové smlouvy je oprávněn rozhodnout správní orgán dle § 141 správního řádu. Mezi takové nároky patří i nároky vyplývající ze stanov svazku, jakož i založené valnou hromadou svazku.