Vydání 12/2013

Číslo: 12/2013 · Ročník: XI

2937/2013

Místní referendum: přípustnost konání místního referenda

Místní referendum: přípustnost konání místního referenda
k § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
k § 54 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Jestliže jsou otázky navržené přípravným výborem pro místní
referendum
obsahově totožné s námitkami podanými proti návrhu územního plánu (§ 54 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), přičemž o těchto námitkách správní orgán již rozhodl před podáním návrhu na konání místního referenda, nelze takové místní
referendum
konat, neboť se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení [§ 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu].
(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2013, čj. 50 A 1/2013-115)*)
Prejudikatura:
č. 2718/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 48/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 101/05).
Věc:
Přípravný výbor na vyhlášení místního referenda v obci Černolice proti obci Černolice o návrh na vyhlášení místního referenda.
Návrhem doručeným dne 8. 1. 2013 se navrhovatel domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud vyhlásil
referendum
v obci Černolice v termínu 29. a 30. 3. 2013 o otázkách:
1. Chcete, aby Územní plán nebyl schválen ve stávající podobě, ale aby pozemky p. č. 304, 282/1, 283/1, 283/2, 283/3, 283/4, 283/5, 283/6, 283/7, 283/8, 283/9, 283/10, 283/11, 283/12, 283/13 (lokalita označená v návrhu Územního plánu jako Z10a) nebyly zařazeny do Územního plánu jako lokalita určená k bydlení se způsobem využití BI a požadujete ponechání stávajícího způsobu využití těchto pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí.
2. Chcete, aby Územní plán nebyl schválen ve stávající podobě, ale aby velikost lokality a podmínky pro Regulační plán u lokality určené k bydlení se způsobem využití BI označené v návrhu Územního plánu jako Z9 (parcely p. č. 261/1, 261/40, 261/41 a 261/49) byly stanoveny tak, aby byl zachován výhled na Černolické skály ze silnice III. tř. č. 11510 směrem od Všenor po první křižovatku se silnicí III. tř. č. 11514 vedoucí od obce Černolice a dále aby byl zachován výhled na Černolické skály ze silnice III. tř. č. 11514 v úseku začínajícím první křižovatkou se silnicí III. tř. č. 11510 směrem od Všenor a končícím po 50 metrech směrem od obce Černolice.
3. Chcete, aby Územní plán nebyl schválen ve stávající podobě, ale aby lokalita označená v návrhu Územního plánu jako Z2a (parcely p. č. 100/32, 100/37, 100/38, 100/39) byla upravena tak, že u parcel p. č. 100/32 a 100/39 bude ponechán stávající způsob využití pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí a jako lokalita určená k bydlení se způsobem využití BI bude určen pouze pozemek p. č. 100/37 a to v rozsahu 2 100 m2 ze strany navazující na pozemek p. č. 100/44.
Navrhovatel kromě jiného uvedl, že v obci Černolice byl na podzim roku 2012 projednáván návrh územního plánu, k němuž bylo na veřejném projednání konaném dne 1. 10. 2012 vzneseno mnoho námitek a připomínek, včetně námitek členů navrhovatele. Dne 6. 12. 2012 je projednávalo zastupitelstvo obce, avšak odmítlo projednávat dílčí námitky a připomínky a pouze schválilo způsob jejich vypořádání navržený pořizovatelem územního plánu, aniž by s tímto materiálem seznámilo na jednání zastupitelstva veřejnost. Navrhovatel v důsledku popsaného netransparentního postupu zastupitelstva inicioval vyhlášení místního referenda ohledně toho, zda mají být součástí územního plánu jeho nejvíce problematické části. Návrh na vyhlášení místního referenda byl na obecní úřad odpůrce doručen dne 11. 12. 2012 a dne 19. 12. 2012 byl k výzvě starosty doplněn. Téhož dne starosta informoval navrhovatele o tom, že návrh na vyhlášení místního referenda je bez vad. Starosta návrh předložil zastupitelstvu na jeho nejbližším jednání, které se konalo dne 19. 12. 2012. Návrh byl na program jednání zařazen pod bodem č. 5 a jako bod 6. byla na program současně zařazena informace o projednávání územního plánu. V průběhu jednání zastupitelstva však došlo ke změně uvedeného programu a k zařazení nového bodu č. 5, kterým bylo schválení územního plánu. Zastupitelstvo územní plán schválilo (byl vydán jako opatření obecné povahy č. 1/2012/OOP ze dne 20. 12. 2012 s účinností k 4. 1. 2013). Místní
referendum
pak zastupitelstvo obce odmítlo vyhlásit, aniž by své rozhodnutí jakkoliv odůvodnilo. S odkazem na § 13 zákona o místním referendu a na nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, č. 48/2005 Sb. ÚS, měl navrhovatel za to, že takové rozhodnutí zastupitelstva je nezákonné, neboť o daných otázkách lze
referendum
konat. Navržené otázky se dotýkají samostatné působnosti obce s tím, že v projednávané věci se stejně jako v citovaném nálezu Ústavního soudu otázky týkají návrhu územního plánu, neboť ten nebyl do té doby v souladu s § 54 stavebního zákona z roku 2006 vydán. Konání místního referenda nemůže bránit okolnost, že se věc stane předmětem jakéhokoliv řízení. Předložením návrhu na vyhlášení místního referenda byl zastupitelstvu obce jednoznačně deklarován zájem širokého okruhu občanů obce na tom, aby o dílčích otázkách územního plánu bylo rozhodnuto v referendu. Tento zájem však zastupitelstvo v rozporu se zákonem ignorovalo.
Krajský soud v Praze návrh zamítl.
Z odůvodnění:
Jak plyne ze zápisu z jednání zastupitelstva odpůrce konaného dne 19. 12. 2012, který navrhovatel připojil k návrhu, usnesením č. 8-21-2012/ZO byl „
zamítnut návrh na uspořádání místního referenda k územnímu plánu dne 26. 1. 2013
“. Z citovaného zápisu ani z vyjádření starosty odpůrce k návrhu či jím předložené spisové dokumentace není zřejmé, na základě jakých důvodů zastupitelstvo dané místní
referendum
nevyhlásilo. Přestože soud považuje takovou situaci za dosti nestandardní, s ohledem na povahu řízení ve věcech místního referenda a s přihlédnutím k velmi krátké zákonné lhůtě k rozhodnutí pokračoval v řízení, aniž by starostu odpůrce vyzýval k doplnění vyjádření či spisových podkladů. (...)
Soud proto dále hodnotil, zda lze v projednávané věci v případě navrhovaného místního referenda shledat některý z důvodů pro nepřípustnost jeho konání. Podle § 7 zákona o místním referendu nelze místní
referendum
konat o „
a) o místních poplatcích a o rozpočtu obce nebo statutárního města, b) o zřízení nebo zrušení orgánů obce nebo statutárního města a o jejich vnitřním uspořádání, c) o volbě a odvolání starosty nebo primátora územně nečleněného statutárního města, primátora statutárního města a primátora hlavního města Prahy, místostarosty nebo náměstka primátora, členů rady obce, města, městského obvodu nebo městské části, členů rady statutárního města a hlavního města Prahy a dalších členů zastupitelstva obce, zastupitelstva statutárního města, jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů obce a statutárního města, d) jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy, e) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení, f) o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti, nebo g) o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce, h) jestliže od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání místního referenda v téže věci neuplynulo 24 měsíců
“. Jak plyne z navrhovaných otázek pro posuzované místní
referendum
, aplikace důvodů pro nepřípustnost jeho konání plynoucích z § 7 písm. a), b), c), f) a g) vůbec nepřichází v dané věci v úvahu. V textu otázek navrhovaných pro místní
referendum
soud dále neshledal rozpor s právními předpisy [důvod nepřípustnosti podle § 7 písm. d) citovaného zákona], přičemž ze spisových podkladů v dané věci nelze ani shledat, že by se v téže věci v obci Černolice místní
referendum
v posledních 24 měsících již konalo [důvod nepřípustnosti podle § 7 písm. h) citovaného zákona].
Jako poslední důvod nepřípustnosti konání, pro který zastupitelstvo odpůrce mohlo místní
referendum
nevyhlásit, tedy zbývá důvod podle § 7 písm. e) citovaného zákona spočívající v tom, že o položené otázce se rozhoduje ve zvláštním řízení (zákon zde v poznámce pod čarou odkazuje na nyní již zrušený správní řád z roku 1967 *)). Uvedená výluka dopadá na situace, kdy zákon zakládá obci pravomoc rozhodovat o věci patřící do samostatné působnosti obce ve zvláštním řízení, tj. v řízení formálně upraveném procesním předpisem. Nepřípustné přitom je meritorně v takovém zvláštním řízení rozhodnout, nikoliv takové řízení iniciovat (viz Rigel, F.
Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou.
Praha: Leges, 2011, s. 78 a násl.). Výkladem popisovaného ustanovení se již opakovaně zabývala soudní
judikatura
, a to dokonce i ve vztahu k procesu přijímání územních plánů. Jak v tomto ohledu plyne především z již citovaného nálezu Ústavní soudu sp. zn. I. ÚS 101/05, na který ostatně navrhovatel odkazuje, „
pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani § 7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu
“.
Ze správního spisu v projednávané věci soud v této souvislosti zjistil, že dne 30. 6. 2008 bylo usnesením zastupitelstva obce schváleno pořízení územního plánu obce Černolice; zadání územního plánu pak bylo schváleno dne 22. 10. 2008. Veřejné projednání upraveného a posouzeného územního plánu proběhlo dne 1. 10. 2012. K vypořádání námitek k návrhu předmětného územního plánu došlo na jednání zastupitelstva obce konaném dne 6. 12. 2012, kde zastupitelstvo obce schválilo vypořádání námitek k územnímu plánu v podobě, kterou zastupitelstvu obce předložil pořizovatel. Dne 11. 12. 2012 byl pak Obecnímu úřadu Černolice doručen návrh na vyhlášení předmětného místního referenda, který byl k výzvě starosty obce doplněn dne 19. 12. 2012. Téhož dne (tedy 19. 12. 2012) rozhodlo zastupitelstvo obce o vydání územního plánu a o zamítnutí návrhu na uspořádání místního referenda k územnímu plánu.
Návrh na konání místního referenda byl tedy v dané věci podán ještě před tím, než byl územní plán vydán zastupitelstvem obce. Vzhledem k tomu, že zastupitelstvo obce po projednání návrhu územního plánu nemusí územní plán vydat, ale může jej mimo jiné i vrátit pořizovateli se svými pokyny k úpravě a novému projednání (§ 54 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006), není podle názoru soudu
a priori
vyloučeno, aby ještě v této fázi přijímání územního plánu mohlo být vyhlášeno místní
referendum
o otázkách týkajících se územního plánu. V projednávané věci však soud nemohl dále přehlédnout, že navrhované otázky jsou obsahově totožné s námitkami, které již byly k návrhu územního plánu vzneseny v rámci jeho projednávání. Jak totiž plyne z předložené spisové dokumentace, k využití lokality označené v návrhu územního plánu jako Z10a (otázka č. 1 navrhovaného referenda) směřovaly např. námitky Ing. E. P. a V. P. (námitka čj. 699), k využití lokality označené v návrhu územního plánu jako Z9a (otázka č. 2 navrhovaného referenda) směřovaly např. námitky RNDr. A. B. (námitka čj. 694) a k lokalitě označené v návrhu územního plánu označené jako Z2a (otázka č. 3 navrhovaného referenda) pak směřovaly například námitky J. D. (námitka čj. 692).
Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 mohou proti návrhu územního plánu podat námitky vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti. Z § 172 odst. 5 správního řádu z roku 2004 potom plyne, že „[o]
námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává
. [...]
Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy
.“ Zákon tedy pro rozhodnutí o námitkách vznesených proti návrhu územního plánu jasně stanoví přesný procesní postup (předpokládá zvláštní řízení), jímž je správní orgán vydávající opatření obecné povahy vázán (zastupitelstvo obce při vydávání územního plánu). V posuzovaném případě o podaných námitkách proti návrhu územního plánu navíc rozhodlo zastupitelstvo obce svým usnesením již ze dne 6. 12. 2012 (byť odůvodnění tohoto rozhodnutí je až součástí odůvodnění samotného územního plánu), přičemž návrh na konání místního referenda byl podán až dne 11. 12. 2012. Za těchto okolností má soud za to, že v projednávané věci jsou naplněny předpoklady dané § 7 písm. e) zákona o místním referendu, podle něhož nelze místní
referendum
konat v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení. Ostatně i z textu samotného návrhu vyplývá, že stěžejním motivem podání návrhu na vyhlášení místního referenda v dané věci je nesouhlas navrhovatele se způsobem jednání zastupitelstva a rozhodnutí o podaných námitkách.
Soud v této souvislosti zdůrazňuje, že místní
referendum
představuje jednu z forem přímé demokracie, přičemž přímou demokracii je třeba vykládat jednak jako institucionální výraz principu suverenity lidu, umožňující rozhodování věcí veřejného zájmu, a jednak jako základní právo občanů přímo se podílet na správě veřejných věcí (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj.
Ars
1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS). Námitky proti návrhu územního plánu je třeba naopak vnímat primárně jako nástroj, prostřednictvím něhož mohou oprávněné subjekty hájit zejména svá subjektivní práva (nikoliv však výlučně). Především pak podle názoru zdejšího soudu nemůže institut místního referenda sloužit jako opravný prostředek
sui generis
, jehož smyslem by měla být náprava případného pochybení správního orgánu (ať již procesního charakteru či ve věci samé). Nelze samozřejmě v obecné rovině vyloučit situaci, kdy bude přípustné konání místního referenda o otázce, která se později stane předmětem rozhodování ve zvláštním řízení (tedy i rozhodování o námitkách proti návrhu územního plánu). Soud však nepovažuje za možné, aby občané obce v rámci místního referenda opětovně rozhodovali ve věci již rozhodnuté příslušným správním orgánem ve zvláštním řízení. Takový postup by ostatně byl i v příkrém rozporu s principem právní jistoty. Nesouhlas se způsobem vypořádání, resp. posuzování případné nezákonnosti rozhodnutí o námitkách proti návrhu územního plánu, může být předmětem samostatného přezkumu např. formou dozorčích prostředků v rámci správního řízení (§ 94 a násl. správního řádu z roku 2004), za určitých okolností není vyloučeno ani napadení rozhodnutí o námitkách prostřednictvím žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62). Zákon konečně připouští též možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy jako takového nebo jeho části (územního plánu) postupem podle § 101a násl. s. ř. s.
S ohledem na výše uvedené má tedy soud za to, že místní
referendum
, jehož vyhlášení je navrhováno o shora citovaných otázkách, je nepřípustné a zastupitelstvo odpůrce tedy nepostupovalo v rozporu se zákonem o místním referendu, pokud toto místní
referendum
nevyhlásilo. Posouzení samotného znění navrhovaných otázek s požadavky stanovenými v § 8 odst. 3 zákona o místním referendu proto již soud považoval za nadbytečné. (...)
*)
Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost žalobce proti tomuto usnesení svým usnesením ze dne 7. 3. 2013, čj.
Ars
1/2013-8.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.