Vydání 4/2013

Číslo: 4/2013 · Ročník: XI

2799/2013

Místní referendum: přípustnost konání místního referenda; den a doba hlasování v místním referendu

Místní referendum: přípustnost konání místního referenda; den a doba hlasování v místním referendu
k § 5 odst. 1, § 7 písm. d) a § 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
I. Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek podle § 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli "
rigorózním právnickým okem
", ale zohlednit pohled běžného hlasujícího občana. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázce jednoznačnosti respektovat jejich význam pro oprávněné osoby, které v místním referendu rozhodují. Případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné
interpretace
již při prvním čtení. Striktní
interpretace
by totiž mohla vést k tomu, že by řada nepohodlných otázek byla "
vetována
" s poukazem na jejich nejednoznačnost.
II. Nejednoznačná (kapciózní, sugestivní, matoucí či zcela neurčitá) otázka je sama o sobě důvodem nepřípustnosti podle § 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, není tedy potřeba "
dotvářet
" spojení s výlukovými důvody podle § 7 písm. d). Zatímco výlukový důvod podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu směřuje do oblasti rozporu s hmotným právem, § 8 odst. 3 filtruje "
procesní
" stránku referenda, jedná se tedy o důvod nepřípustnosti z důvodu formálně vadné formulace otázky.
III. Je-li místní
referendum
vyhlášeno společně s volbami, které se konají po dva dny, pak se i místní
referendum
koná ve dvou dnech a ve stejnou dobu jako volby (§ 5 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj.
Ars
2/2012-43)
Prejudikatura
: č. 2158/2010 Sb. NSS a č. 2718/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04).
Věc
: Přípravný výbor pro konání místního referenda v městské části Praha 7 za nepředraženou radnici proti městské části Praha 7 o návrh na konání referenda, o kasační stížnosti navrhovatele.
Navrhovatel nesouhlasil s rozhodnutím Zastupitelstva městské části Praha 7 (dále jen "zastupitelstvo"), kterým na svém zasedání dne 23. 4. 2012 rozhodlo, že nevyhlásí místní
referendum
ani o jedné ze čtyř navržených otázek v tomto znění:
"
1) Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku městské části Praha 7?
3) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 proveden tak, že hodnoticími kritérii bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany městské části Praha 7?
4) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 vyhlášena veřejná architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
"
Své rozhodnutí zastupitelstvo odůvodnilo odkazem na § 7 písm. d) ve spojení s § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Zastupitelstvo si pro rozhodnutí o vyhlášení referenda obstaralo dva odborné (nezávazné) posudky, a to od Odboru veřejné správy ministerstva vnitra a od vyučujícího správního práva na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, doc. JUDr. Martina Kopeckého, které zamítavý postoj podpořily s odkazem na nejednoznačné znění navržených otázek.
Navrhovatel podal proti rozhodnutí zastupitelstva žalobu, kterou Městský soud v Praze usnesením ze dne 8. 6. 2012, čj. 12 A 7/2012-22, zamítl. V odůvodnění městský soud uvedl, že nepřípustnost konání místního referenda je dána § 7 písm. d) ve spojení s § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, neboť rozhodnutí v místním referendu by mohlo být v rozporu s právními předpisy pro nejasnost a neurčitost otázek. Konkrétně u otázky č. 1 městský soud uvedl, že nejasnými pojmy jsou vsuvka "
o přidružených organizacích
", pojem "
případné úroky
" (nelze vždy smluvně ovlivnit jejich výši) a pojem "
celkové náklady
". U otázky č. 2 městský soud odmítl termín "
vlastní pozemek
" (s ohledem na údajný rozpor s § 34 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze) a pojem "
dosavadní proces výběru sídla
". U otázky č. 3 městský soud prohlásil kritéria "
ekonomická výhodnost
" a "
dopravní dostupnost
" za nedostatečně určité, velmi obecné, značně obecné a neurčité, a to i ve spojení se slovem "
zejména
". U otázky č. 4 městský soud uvedl, že není jasné, zda pojem "
architektonické řešení sídla
" zahrnuje jen práce na budově nové, nebo zda jde o architektonické práce na budově již postavené. Závěrem městský soud uvedl, že v případě odpovědi na otázku č. 2 odpovědí "
ne
" již nelze hlasovat o otázkách č. 3 a č. 4, že otázky předjímají odpověď "
ano
" a že celková formulace otázek je sugestivní.
Navrhovatel (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, ve které namítal zejména nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Tato nezákonnost spočívala v tom, že tvrzenou nejednoznačnost otázky nelze podle názoru stěžovatele subsumovat pod § 7 písm. d) zákona o místním referendu, jak učinil městský soud. Stěžovatel rovněž tvrdil, že městský soud chybně interpretoval § 7 písm. d) citovaného zákona v tom smyslu, že za rozpor se zákonem považoval zřejmě takový případ, kdy otázka nerespektuje zákonnou terminologii. Za rozpor rozhodnutí v místním referendu se zákonem však stěžovatel považuje pouze takový případ, ve kterém by rozhodnutí v místním referendu uložilo obci učinit určitý krok, kterým by však obec současně porušila určitou svou zákonnou povinnost.
Stěžovatel rovněž argumentoval, že městský soud chybně posoudil míru přesnosti formulace textu otázek pro místní
referendum
, kterou je po přípravném výboru možno požadovat, a povahu textu těchto otázek. V důsledku toho městský soud vykládal podmínky nepřípustnosti místního referenda nepřiměřeně extenzivně, ač tyto podmínky mají být vykládány restriktivně. Z povahy zákona o místním referendu jakožto výrazu přímé demokracie a kontroly komunální politiky, jakož i z judikatury Ústavního soudu, dle názoru stěžovatele vyplývá, že zákonná omezení institutu místního referenda dle § 7 a § 8 zákona o místním referendu je třeba vykládat restriktivně. Text otázek místního referenda formuloval politickou směrnici pro zastupitelstvo, a je tedy na něj třeba klást podstatně nižší nároky na formální preciznost. Rozhodující je z hlediska textu otázek jejich srozumitelnost pro hlasující občany.
Stěžovatel se domníval, že městský soud posuzoval text otázek v rozporu s výše uvedenými zásadami, tedy nepřiměřeně přísně. Vždy, když bylo možno najít výklad, který by naznačil jiné možné chápání otázky, s odkazem na tento výklad prohlásil městský soud otázku za nejednoznačnou, nezákonnou, a tudíž nepřípustnou. Městský soud tak na text navržených otázek aplikoval pravidla, která konání místního referenda v podstatě znemožňují, a to ve dvojím ohledu. Nejprve stěžovatel zmínil lingvistický aspekt, podle něhož je vlastností jazyka, že žádný pojem a žádné spojení slov nelze formulovat tak, aby je nebylo možno napadat z pozic právního či logického formalismu, což platí zvláště v neustále se rozvíjejícím a komplikujícím právním systému moderní společnosti.
Druhým aspektem, který městský soud dle stěžovatele pominul, je fakt, že z povahy místního referenda jakožto textu předkládaného k hlasování občanům vyplývá nutnost zjednodušení mnohdy složitých problémů. Dle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu totiž musí být otázka formulována jednou větou, jako otázka zjišťovací. Pouze teoreticky by bylo možné vložit do závorky vysvětlující text. Pokud má být místní
referendum
o jakékoli složitější otázce možné, je třeba podle stěžovatele dodržovat následující pravidla
interpretace
textů navržených otázek: 1) vykládat text otázek podle úmyslu, který měl přípravný výbor, přičemž tento úmysl lze dovozovat ze všech okolností, které vyhlášení referenda doprovázely a 2) akcentovat celkový smysl otázek a jejich politickou dimenzi a nikoli jejich formálněprávní nenapadnutelnost.
Na úrovních konkrétních výtek stěžovatel tvrdil, že městský soud chybně posoudil některé dílčí otázky, a to např. zda lze či nelze ovlivnit výši úroků, co lze rozumět pojmem "
dosavadní proces výběru sídla
", co lze rozumět pod pojmem "
vlastní pozemek
" ve vztahu k § 34 zákona o hlavním městě Praze, co znamenají kritéria "
ekonomická výhodnost
" a "
dopravní dostupnost
", anebo co znamená skutečnost, že architektonicky lze řešit jak budovu nově postavenou, tak i budovu, která již postavena je.
K otázce úroků se stěžovatel vyjádřil tak, že jsou dány buď zákonem, nebo smluvně. Výše smluvních úroků je dána dohodou smluvních stran. Je pravdou, že banky nabízí i smlouvy, v nichž se výše budoucích úroků odvozuje od sazeb na finančních trzích, které mohou být proměnlivé. Takovou smlouvu by pak tedy odpůrce v případě kladného rozhodnutí o otázce č. 1 uzavřít nesměl, což je určité omezení, ovšem není to závazek k něčemu, co by bylo nemožné či protizákonné.
Pokud jde o pojem "
architektonické řešení
", dospěl městský soud ke správnému závěru, že tento pojem může zahrnovat jak "
práce na nové budově
", tak i "
interiéry budovy již postavené
". Městský soud však z toho nesprávně dovodil, že otázka je nejednoznačná. Pokud určitý pojem zahrnuje více možností, pak je tento pojem nutno vztáhnout na všechny tyto možností. Skutečnost, že určitý pojem je širší, přece neznamená, že tento pojem je nejednoznačný.
Stěžovatel nesouhlasil ani s výhradou týkající se pojmu "
vlastní pozemek
". Podle něj není pravdou, že o pozemku, vůči kterému odpůrce vykonává práva a povinnosti vlastníka, není možno hovořit jako o vlastním pozemku odpůrce. Pokud odpůrce dle § 34 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze vykonává práva a povinnosti vlastníka vůči určitému majetku, pak lze o tomto majetku říci, že se jedná o jeho vlastní majetek. Stěžovatel také nesdílí názor městského soudu, že pojem "
dosavadní proces výběru sídla
" je nejasný proto, že občanům nejsou známy jednotlivé úkony, které odpůrce dosud uskutečnil. Místní
referendum
nelze nevyhlásit z toho důvodu, že občané nemají o dané problematice povědomí, protože je na politické odpovědnosti voličů, aby se o problematice informovali.
Stěžovatel rovněž odmítal, že by kritéria "
ekonomická výhodnost
" a "
dopravní dostupnost
" byla příliš obecná. Obě kritéria jsou jasná, od sebe vzájemně ohraničitelná a mohou být upřednostněna před kritérii jinými (např. ohledy na historickou tradici, estetičnost či reprezentativnost aj.), která také mohou být brána v potaz, avšak vždy jako méně důležitá, než ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost.
Odpůrce ve svém vyjádření upozornil na § 49 zákona o místním referendu, podle něhož rozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce a orgány obce závazné, jinými slovy možným výsledkem místního referenda je rozhodnutí, které zavazuje orgány, jimž je jinak zákonem svěřen výkon samostatné působnosti. Jsou-li dle Ústavy (čl. 101 odst. 1, 2 Ústavy) územní samosprávné celky samostatně spravovány zastupitelstvem, pak prolomení tohoto pravidla rozhodnutím v místním referendu formou přímé demokracie musí jednoznačně určovat, co má zastupitelstvo dodržovat a čím má být ve své ústavně dané samostatnosti omezeno. Má-li být rozhodnutí v místním referendu závazné, nemůže se podle odpůrce jednat o pouhou politickou směrnici, ale o konkrétní, jasný a určitý úkol zavazující zastupitelstvo a další orgány.
Co se týče nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 995/09, jímž stěžovatel argumentoval, měl odpůrce za to, že z nálezu nevyplývá, že rozhodnutí mělo být jakousi politickou směrnicí, jak tvrdí navrhovatel a nelze v žádném případě dovodit, že by formulace otázek neměla být jednoznačná a určitá, aby mohlo být rozhodnutí z materiálního pohledu závazné. Odpůrce uzavřel, že městský soud se podle jeho názoru se všemi otázkami samostatně a podrobně vypořádal.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a vyhlásil místní
referendum
.
Z odůvodnění:
IV. Řízení před Nejvyšším správním soudem a posouzení věci
(...)
IV. B Kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(...) [29] Nejprve je třeba vyložit institut místního referenda v kontextu českých politických reálií a demokratické teorie. Místní
referendum
představuje významný prvek přímé demokracie v českém politickém systému a zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské demokracie. Jde o jednu z technik přímé demokracie, které posilují vliv voličů v jinak reprezentativním pluralitním rámci. Na rozdíl od modelu silných přímých demokracií švýcarského typu však české
referendum
pouze komplementárně doplňuje rozhodování zvoleného sboru zastupitelů. Úpravu českého místního referenda zařazuje odborná literatura na stupnici silný-slabý mezi středové modely, protože sice vyžaduje vyšší
kvorum
účasti, ale zároveň je na rozdíl od referend v celé řadě dalších evropských zemí, kde je lokální
referendum
rovněž zakotveno, závazné pro další postup obecního zastupitelstva, a nikoliv toliko konzultativní (Schiller, T.
Local Direct Democracy in Europe
, Springer: 2011, s. 19).
[30] Místní
referendum
může být zároveň hybatelem, který spolu s dalšími politickými právy s vazbou na místo (např. soubor práv občanů při jednání obecního zastupitelstva) podporuje aktivitu občanské komunity a posiluje demokratickou legitimitu. Jde o projev občanské
kompetence
vyjádřit se a rozhodovat o významných místních záležitostech. V této souvislosti je nutno zdůraznit potřebu rozšířit procedurální demokracii, v níž je primární důraz kladen na volby, o politické svobody občanů a jejich aktivní participaci. Místní
referendum
je tedy institutem umožňující svobodný a přímý projev vůle lokální komunity a posílení účasti občanů v komunální politice.
[31]
Referendum
, které je iniciativou
tzv. zdola
, na základě aktivity přípravného výboru navíc prověřuje kvalitu lokální demokracie a nabízí další kanál, díky kterému mají občané přímý vliv na tvorbu politických rozhodnutí v komunitě. Nelze opomenout ani zásadní roli místního referenda coby silného nástroje kontroly místní samosprávy, zejména pak při správě komunálního majetku a hospodaření obce.
[32] Na rozdíl od abstraktních a často vysoce politických otázek spojených tradičně s národními referendy má místní
referendum
úzkou vazbu k lokálním problémům. Voliči v něm rozhodují o věcech, které dobře znají, o problémech, jež se jich často osobně dotýkají. Na půdorysu české zákonné úpravy funguje
referendum
tzv. "
zdola
" v praxi často jako poslední "
veto
" občanů ve věcech náležejících do samostatné působnosti obce, demokratická pojistka na místní úrovni politického rozhodování. Zastupitelstvo obce totiž má zákonnou možnost o takto kritických otázkách místního života samo vyhlásit
referendum
, zjistit bezprostřední pohled občanů na připravované řešení a případně od nich získat silný
mandát
pro zásadní změnu obecního života. Pokud zastupitelstvo obce takovou možnost odmítá a snaží se, aniž jsou pro to dány zákonné důvody, všemi dostupnými prostředky místní
referendum
zablokovat, může to být zároveň signálem, že je "
cosi shnilého v Království dánském
".
[33] Občanská společnost se totiž zpravidla aktivizuje zejména tehdy, když jde o sporné obecní záležitosti v oblasti rozpočtové, pozemkové či majetkové. Kontroverzní jsou typicky záměry, které mají vliv na celkový architektonický či přírodní ráz obce a životní podmínky občanů - např. investiční plány v historickém centru měst či v zeleni nebo nakládání s komunálním majetkem a prostředky (výstavba nové školky, radnice, uzavření potenciálně nevýhodných smluv s investory s korupčním potenciálem apod.).
[34] Problematické otázky v místním hlasování, které soudy dosud řešily v rámci přezkumu místních referend, jsou např. tyto: zachování pétanquového hřiště v parku v obci Karlov, otázka výstavby návštěvnického centra pod Lysou horou v obci Malenovice, těžba a výsypka v lese v obci Břežany, výstavba domů v obci Jíloviště na dosud nestavebních pozemcích, výstavba větrných elektráren v obci Chvalovice, výstavby papírny v Zábřehu apod. Z předešlého výčtu vyplývá, že zejména v případech změn, které mají potenciál ovlivnit, často nevratně, tvář obce pro budoucí generace, je důležité, aby zvolení zastupitelé naslouchali hlasu voličů, kterých se plánované řešení bezprostředně dotkne. Ostatně smyslem místního referenda, jak již bylo řečeno, je doplnit klasické demokratické volební schéma, dle kterého občan v rámci čtyřleté periody vhodí do urny hlasovací lístek, o další institut, díky kterému má obecní komunita přímý vliv na řešení konkrétní otázky i v průběhu volebního období.
[35] Při výkladu právních předpisů, které omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je rovněž třeba mít na zřeteli čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Jak již v minulosti v dále citovaných nálezech judikoval Ústavní soud, je tedy nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že se citovaný zákon stane mrtvým právním předpisem, který znemožní místní
referendum
efektivně vyhlašovat a konat.
[36] Na druhou stranu nelze pominout ani § 49 zákona o místním referendu, z něhož vyplývá, že "[r]
ozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města a orgány obce a statutárního města závazné
". To v praxi znamená, že orgány obce jsou povinny jednat podle toho, jak bylo v místním referendu o konkrétní otázce rozhodnuto. Je tedy rozhodně potřeba vyloučit situaci, ve které by otázka položená v místním referendu nebo samotné přijaté rozhodnutí byly v rozporu s právními předpisy - § 7 písm. d) zákona o místním referendu.
[37] Ústavní soud však ve svých nálezech pravidelně důrazně varuje před tím, aby soudy vykládaly omezení § 7 písm. d) zákona o místním referendu příliš extenzivně, protože by to bylo zcela v rozporu se smyslem a účelem citovaného zákona, který má umožnit občanům přímou správu věcí náležejících do samostatné působnosti obce. S ohledem na zásady výkladu politických práv je citované ustanovení zákona o tzv. výluce z přípustnosti referenda třeba vztáhnout toliko na případy, ve kterých položená otázka či eventuální výsledek referenda jsou v rozporu s právními normami
kogentní
povahy (nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 873/09 a ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09 nebo předchozí nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, č. 27/2005 Sb. ÚS).
[38] Ústavní soud konstatuje, že výlukový bod dle § 7 písm. d) zákona o místním referendu "
je třeba vykládat teleologicky - s přihlédnutím k účelu a smyslu zákona o místním referendu. Předmětem místního referenda v České republice bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim předcházejícího nakládání s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní prostředí a životní podmínky občanů obce (srov. Rigel, F.
Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou
. Praha: Leges, 2011, s. 60 až 63). Místní
referendum
iniciované
,zdola'
přípravným výborem (účelovým společenstvím alespoň tří oprávněných osob ve smyslu § 2, § 9 odst. 1 zákona o místním referendu) představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout stanovisko ke kontroverzním investičním záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo transparentně - nejen v případech vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce pouze místní veřejnost nedostatečně informovaly o skutečných parametrech projektu. Dle Ústavního soudu místní
referendum
je významnou demokratickou pojistkou proti selhání či nezákonnému postupu volených orgánů obce
" (nález ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09).
[39] V podobných intencích se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 29. 8. 2012, čj.
Ars
1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS. Výše uvedený názor zaujímá rovněž i komentářová literatura (Rigel, F.
Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou
. Praha: Leges, 2011, s. 70-77 a 93-97).
[40] Městský soud v Praze v předmětném usnesení dospěl pro rozporuplnost, nejednoznačnost a nejasnost jednotlivých otázek k závěru, že místní
referendum
je nepřípustné podle § 7 písm. d) zákona o místním referendu ve spojení s § 8 odst. 3, neboť by položená otázka byla v rozporu s citovaným zákonem, nebo by závaznost výsledku byla v rozporu s citovaným zákonem.
[41] Požadavek jednoznačnosti otázek upravuje § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, který předepisuje, že otázka položená v místním referendu musí být jednoznačně formulována tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem "
ano
" nebo slovem "
ne
". Pro hlasování jsou tedy logicky vyloučeny otázky doplňovací, problematika místního referenda musí být uvozena režimem otázky zjišťovací. Další podmínkou je jednoznačnost položené otázky, otázka musí mít v příslušném kontextu relativně přesný význam, který neumožňuje konkurující výklad. Položená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí, vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá. Ze zákonného znění je rovněž patrné, že podobné požadavky formují i vztah mezi jednotlivými otázkami v případě, že je v místním referendu položeno více otázek. Otázky se tedy nesmí navzájem vylučovat či působit návodně, mohou být však ve vztahu obecného a zvláštního.
[42] Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli rigorózním právnickým okem, které i v jednoduché větě typu "
Tak nám zabili Ferdinanda
" najde mnohovýznamnost, ale reflektovat pohled běžného občana, jenž hlasuje v referendu. Tento koncept je v anglosaském
common law
známý jako
reasonable person
a je určitým standardem fiktivní osoby, s níž soudy při poměřování operují. Stručně řečeno: běžný volič musí vědět, o čem rozhoduje, čeho se otázka týká, měl by i rozumět důsledkům svého souhlasu či nesouhlasu v místním referendu.
[43] Z nastíněného rámce tedy plyne, že případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné
interpretace
běžnému
adresátovi již při prvním čtení. Striktní
interpretace
by totiž nutně vedla k tomu, že by se zastupitelstva obcí snažila řadu nepohodlných otázek vetovat s poukazem na jejich nejednoznačnost.
[44] Ostatně absolutní lingvistická jednoznačnost je spíše ideálem, kterému je možno se při formulaci otázek přibližovat, než jej reálně docílit. Ani samotná lingvistická věda někdy nenabízí mluvčím jednotná řešení, vždyť živoucí jazyková realita se často jeví jako mnohovrstevnatá a kolísající. I s touto lingvistickou výhradou je ale třeba trvat na tom, že je žádoucí, aby otázka byla přiměřeně stručná, přehledná a syntakticky nekomplikovaná. Případná delší či složitější otázka nemusí nutně znamenat nejednoznačnost už z toho důvodu, že některé palčivé komunální problémy je obtížné formulovat v krátké a jednoduché větě.
[45] Pokud jde o spojení mezi § 7 písm. d) a § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, Městský soud v Praze při přezkumu otázek, v nichž je problémem jejich tvrzená nejednoznačnost, nesplnění požadavku jednoznačnosti spojuje s rozporem se zákonem, a to přímo se zákonem o místním referendu. Jinými slovy, pojem "
právní předpisy
" v § 7 písm. d) zákona o místním referendu interpretuje městský soud v jakési definici kruhem jako rozpor se
všemi
právními předpisy, tedy i se samotným zákonem o místním referendu.
[46] K naznačené vazbě mezi § 7 písm. d) (rozpor se zákonem) a § 8 odst. 3 (požadavek jednoznačnosti) zákona o místním referendu Nejvyšší správní soud podotýká, že nesdílí tento právní názor. Nejednoznačná (kapciózní, sugestivní, matoucí či zcela neurčitá) otázka je sama o sobě důvodem nepřípustnosti takové otázky podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, není tedy potřeba navíc "
dotvářet
" nadbytečné spojení s výlukovými důvody podle § 7 písm. d). Zatímco totiž výlukový důvod podle § 7 písm. d) směřuje do oblasti rozporu s hmotným právem, § 8 odst. 3 filtruje "
procesní
" stránku referenda, jedná se tedy o případný důvod nepřípustnosti otázky z hlediska formálně vadné formulace.
[47] V rámci naznačeného obecného rámce a ústavní judikatury tedy Nejvyšší správní soud posuzoval jednotlivé otázky místního referenda v Praze 7.
[48] Nejdříve je třeba posoudit otázku č. 1, která zní: "
Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
"
[49] Městský soud v Praze (podobně jako předtím zastupitelstvo městské části Prahy 7) dospěl k závěru, že částí, která činí první otázku nejednoznačnou, je vsunutá závorka o přidružených organizacích, která může hlasující mást, a dále formulace "
případných úroků
", jelikož soud má za to, že výši úroků nelze vždy ovlivnit smluvně a s ohledem na situaci na finančních trzích mohou kolísat a že v případě souhlasu s první otázkou je zastupitelstvo pro uzavření případné smlouvy limitováno pouze na smlouvy, v nichž je úrok pevně fixován a nemůže být závislý na dalších proměnných.
[50] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že položená otázka má zcela jasný smysl: zajistit, aby celkové náklady včetně úroků nepřekročily fixní částku 500 milionů korun. Výraz "
včetně případných úroků
" je zjevně míněn tak, aby pomocí úroků nebyla dále navyšována cena nad vytyčený strop a nebyl tak obcházen případný výsledek referenda. Na zastupitelstvu je však cesta, kterou si k vytyčenému cíli zvolí.
[51] Lze tedy uzavřít, že smluvní svoboda zastupitelstva může být případnou kladnou odpovědí otázkou č. 1 omezena. Omezení smluvní svobody však může být legálním i legitimním důsledkem rozhodnutí v referendu a rozhodně neznamená, že by část otázky byla nejednoznačná, jak tvrdí zastupitelstvo, nebo dokonce vedla k nezákonným důsledkům.
[52] K smluvním závazkům obce ve vztahu k přípustnosti otázek položených v místním referendu se již opakovaně vyjádřil Ústavní soud, např. ve věci obce Zábřeh (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, v němž judikoval, že ani existující smluvní závazky obce nelze chápat jako automatickou blokaci místního referenda. "
Dle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 zákona o místním referendu také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy ve smyslu § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici
."
[53] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v řešeném případě se nejedná o již uzavřené, tedy existující smluvní závazky, ale o možné omezení budoucí smluvní svobody zastupitelstva při volbě povahy úroků.
[54] Závorka s výrazem "
včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu městské části Praha 7
" je vysvětlující, jednoznačně srozumitelnou vsuvkou, která upřesňuje, čeho se má příslušný finanční strop týkat. Ze zákonného znění plyne, že tato vsuvka má působit jako prevence obcházení stropu celkových nákladů, jinými slovy zajistit, aby maximální částka nákladů vynaložených na stavbu sídla radnice byla skutečně konečnou sumou.
[55] Otázka č. 1 je tedy přípustná.
[56] Poté přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu otázky č. 2, která byla položena takto: "
Jste pro zrušení dosavadního výběru sídla Úřadu městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku městské části Praha 7?
"
[57] První napadenou formulací je výraz "
dosavadní výběr sídla
". Občanům sice i přes jejich politickou angažovanost nemůže být znám každý krok radnice, nicméně vzhledem k tomu, že je to zásadní dlouholeté politické téma celé komunity, lze předpokládat, že občané jsou s touto věcí obeznámeni a mají možnost informovat se, a to jak přímo, tak i prostřednictvím lokálních médií. Koneckonců smysl místního referenda je i v tom, že předpokládá určitou míru zájmu o bezprostřední politické okolí. Míra informovanosti pak může ovlivnit účast či následné rozhodnutí občana v místním referendu. Soud tedy pokládá použití tohoto výrazu v otázce za jednoznačné.
[58] Druhým problémem otázky č. 2 je užití výrazu "
vlastní pozemek
". Nejvyšší správní soud se ani v této části neztotožňuje s argumentací zastupitelstva a městského soudu. Termín
vlastní
pozemek nelze chápat ve striktní interpretaci majetkoprávního uspořádání. Ze znění otázky je totiž zjevné, že výraz
vlastní
je použit jako jazykový protiklad výrazu
cizí
. Termín
vlastní
neodkazuje na nuance zákonné úpravy majetkových vztahů mezi hlavním městem Prahou a jednotlivými městskými částmi, nýbrž odkazuje na smysl otázky: preference výstavby na vlastním pozemku, kde výraz
vlastní
soud chápe v širším obecném smyslu, tedy zahrnuje i pozemek, který bude formálně ve vlastnictví hlavního města, ale bude městské části Praha 7 svěřen a bude k němu mít silný dispoziční vztah, tedy bude k němu mj. vykonávat práva a povinnosti. Jak již bylo řečeno, při volbě otázek v referendu je často potřeba problém zestručnit a výraz zjednodušit, někdy i za cenu drobné terminologické nepřesnosti. Soud však dospěl k závěru, že smysl otázky je pro hlasující občany jednoznačný a svým zněním neodporuje zákonu.
[59] Otázka č. 2 je tedy přípustná.
[60] Otázka č. 3, kterou se Nejvyšší správní soud v rámci přezkumu zabýval, zní takto: "
Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 proveden tak, že hodnoticími kritérii bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany městské části Praha 7?
"
[61] Městský soud v Praze dospěl k závěru, že formulace otázky je demonstrativní (použití výrazu zejména) a používá příliš obecné termíny, zatímco stěžovatel považuje oba termíny za dostatečně jasné, určité a ohraničené.
[62] Nejvyšší správní soud podotýká, že ekonomická výhodnost nabídky je obvyklé kritérium a běžný právní termín, používaný zejména v oblasti veřejných zakázek (např. § 78 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Zákonná úprava veřejných zakázek mj. říká, že v případě stanovení základního hodnoticího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky musí zadavatel nezbytně určit též alespoň jedno další dílčí kritérium, než je nabídková cena. Další dílčí hodnoticí kritéria mohou být kvantitativní či kvalitativní povahy a musí být stanovena ve vztahu k předmětu plnění veřejné zakázky. Pokud by tato logika byla aplikována na význam otázky v referendu, nejnižší nabídková cena může být kombinována např. se zmíněným aspektem dopravní dostupnosti, ale i dalšími, výslovně neurčenými aspekty.
[63] Dopravní dostupnost sídla úřadu je důležitým faktorem ovlivňujícím kvalitu života v dané lokalitě, který významně ovlivňuje, jak snadno či obtížně mohou občané osobně komunikovat se svými úředníky. Dopravní dostupnost je termín z oboru sociální geografie a je obecně chápána jako určitý ukazatel, který na základě přístupnosti nebo dosažitelnosti daného objektu k ostatním objektům určuje jeho postavení v rámci dané prostorové struktury. Dostupnost se stanovuje na základě vzdálenostních charakteristik v rámci bodové nebo liniovo-síťové struktury. Míru dopravní dostupnosti lze podle použité metriky členit na metrické, časové, topologické, cenové a jiné. Dopravní dostupnost je tedy zastřešující pojem, který lze kvantifikovat podle celé řady kritérií (více viz: Horák, J., Šimek, R., Růžička, R., Horáková, B.
Možnosti analýzy a hodnocení dopravní dostupnosti
, dostupné online zde: http://gis.vsb.cz/pan-old/Skoleni_ Texty/PrikladyCviceni/DOSTUP.pd f).
[64] Promítneme-li tyto teoretické požadavky do praktického světa, je zjevné, že při použití kritéria dopravní dostupnosti sídla je třeba vyhovět různým požadavkům, např. aby občané měli úřad tzv. po ruce nejen z hlediska vzdálenosti, ale i dostupnosti automobilem či veřejnou hromadnou dopravou. V této souvislosti se v rámci kritérií dopravní dostupnosti zohledňují např. potřeby seniorů či zdravotně postižených občanů.
[65] Nejvyšší správní soud tedy po zhodnocení kritérií má za to, že ve volbě otázky jsou sice obě kritéria, ekonomická výhodnost i dopravní dostupnost, poměrně obecná, ale pro budoucí výběr sídla zásadní a lze je při výběru ohraničit a charakterizovat podle různých aspektů.
[66] Zákon o místním referendu nadto neklade překážku obecným termínům, platí tedy, že jsou-li v daném kontextu srozumitelné, jednoznačné a jasně ohraničené a respektují-li zákonný rámec, lze je v otázkách pro místní
referendum
použít. Opačný výklad, jak již bylo výše zmíněno, by vedl k přepjatému formalismu soudního přezkumu a ve svém důsledku by zastupitelstvu umožnil zcela vyloučit široký okruh otázek s ohledem na přílišnou obecnost. Je žádoucí, aby otázky v místním referendu byly jednoznačné a nepříliš komplikované, proto je z logiky věci zřejmé, že se v otázkách opakovaně objeví pojmy vyšší obecnosti. Obecný pojem však nelze automaticky ztotožnit s pojmem mnohoznačným či dokonce matoucím. Ostatně taková
interpretace
by vedla k absurdnímu závěru a znemožnila položit drtivou většinu otázek v místním referendu.
[67] Co se týče demonstrativnosti výrazu "
zejména
", otázka podle názoru soudu pouze vyžaduje, aby obě explicitně vyjádřená kritéria byla pro výběru sídla vzata v úvahu přednostně, zároveň však nevylučuje, že městská část Praha 7 zohlední další, vedlejší kritéria výběru sídla. Přípravný výbor formulací otázky pouze vymezil dvě zásadní priority coby
obligatorní
kritéria, jež nesmí zastupitelstvo pominout, demonstrativnost však rozhodně nelze ztotožnit s nejednoznačností či nekonkrétností. Zákon o místním referendu totiž rozhodně nezakazuje takovou formulaci otázky, která pevně vymezí určitá kritéria, ale zároveň ponechá jistou volnost ve stanovení dalších, vedlejších kritérií. Soud považuje navrženou otázku za jednoznačnou a srozumitelnou.
[68] Otázka č. 3 je tedy přípustná.
[69] Posléze soud přistoupil k přezkumu poslední otázky. Čtvrtá otázka pro místní
referendum
zní takto: "
Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 vyhlášena veřejná architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
"
[70] Napadeným výrazem v této otázce je "
architektonické řešení
". Ze znění otázky podle městského soudu není možné zjistit, zda se jedná o práce na nové budově, nebo i vnitřní řešení budovy již postavené. Navrhovatel je naopak přesvědčen, že otázka v sobě zahrnuje a umožňuje obě varianty současně, ale z toho podle něj neplyne její nejednoznačnost.
[71] Nejvyšší správní soud posoudil otázku č. 4 a dospěl k následujícím závěrům. Architektonické řešení je poměrně obecný, zastřešující pojem, který pokrývá více nevylučujících se alternativ. Může se tedy jednat jak o návrh řešení nové budovy, tak o vnitřní řešení či přestavbu budovy stávající. Podíváme-li se na otázku očima běžného voliče, nelze říct, že by otázka byla nejednoznačná jen proto, že v sobě zahrnuje více možností. Smysl této otázky v referendu je jednoznačný: umožnit, aby se a) na
jakékoli
architektonické řešení konala soutěž, b) aby se
jakákoli
(architektonická) soutěž na sídlo Úřadu řídila transparentními pravidly České komory architektů.
[72] Jinými slovy platí, že bez ohledu na to, jaký typ pořízení sídla či jeho dalších úprav městská část nakonec zvolí, má otázka smysl v tom, že usměrňuje jakékoli další rozhodování transparentním a předvídatelným způsobem veřejné soutěže.
[73] Na okraj Nejvyšší správní soud připomíná, že pojem "
architektonické řešení
" je běžně užívaný termín v architektonických soutěžích, zejména v soutěžním rámci podle soutěžních pravidel České komory architektů (více viz:
Architektonická soutěž
, dostupné onli-ne zde: http://www.cka.cc/souteze/info-pro-vyhlasovatele/jak-vypsat-soutez-dokumenty-k-soutezim-a-manual/manualarchitektonickesouteze. pdf) .
[74] Otázka č. 4 je tedy přípustná.
[75] Nejvyšší správní soud v této části přezkumu dospěl k závěru, že všechny navržené otázky v místním referendu jsou přípustné. Pokud jde o vzájemnou vazbu či provázanost jednotlivých otázek, Nejvyšší správní soud odmítá názor městského soudu, že by otázky předjímaly odpověď "
ano
" a jejich vzájemné řazení bylo pro účastníky referenda sugestivní. Na každou z otázek lze totiž odpovědět ano či ne, aniž by to ovlivnilo otázku další, mezi otázkami není žádný kauzální vztah, který by podmiňoval či napovídal hlasujícímu odpověď. Každá z otázek řeší odlišný aspekt výběru nového sídla městského úřadu, a může být tedy položena i samostatně.
[76] Obecně lze konstatovat, že při posuzování místního referenda na Praze 7 měřil Městský soud v Praze příliš přísným a formálním metrem, aniž by bral ohled na samotný smysl a účel místního referenda či ústavní parametry tohoto institutu. Jak již bylo výše řečeno, nelze totiž pominout ani ústavní dimenzi čl. 22 Listiny, jenž požaduje, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
[77]
Restriktivní
výklad, který v napadeném rozhodnutí zaujal městský soud, však dle názoru Nejvyššího správního soudu vede k citelnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů o místních záležitostech a nepřípustné destrukci samotného účelu institutu místního referenda. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázkách jednoznačnosti respektovat jejich význam pro jejich běžného adresáta-voliče, který v místním referendu rozhoduje. Principy aktivního občanství a participace v rámci obce, v aristotelském smyslu
polis
, by neměly být podemílány výkladem, který jejich naplňování prakticky znemožňuje.
V. Závěr a náklady řízení
[78] Nejvyšší správní soud uzavírá, že všechny položené otázky v návrhu místního referenda jsou přípustné. Kasační stížnost stěžovatele z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy je důvodná.
[79] Postupem podle § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. soud napadené usnesení městského soudu zrušil a ve věci sám rozhodl. Podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu platí, že rozhodnutí soudu o návrhu přípravného výboru podle odstavce 1 písm. b) nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města. Nejvyšší správní soud proto vyhlásil místní
referendum
v městské části Praha 7, a to o všech navržených otázkách.
[80] Podle § 15 zákona o místním referendu se místní
referendum
musí konat nejpozději do 90 dnů po dni jeho vyhlášení. Co se týče doby a termínu hlasování v místním referendu, odborná literatura se přiklonila k názoru, že je-li místní
referendum
vyhlášeno společně s volbami, koná se po oba dva dny voleb. Zatímco jazykový výklad § 5 odst. 1 zákona o místním referendu nevylučuje obě varianty, teleologický výklad § 5 odst. 1 vede k jednoznačnému upřednostnění místního referenda ve dvou dnech. Smysl ustanovení totiž spočívá v tom, aby voliči, kteří chtějí volit ve volbách i v místním referendu, nemuseli eventuálně vážit do volebního objektu dvojí cestu. Při omezujícím výkladu by však došlo k naprosto nerovnovážnému rozložení mezi dvěma dny voleb, v důsledku čehož by den voleb spojený s místním referendem byl výrazně atraktivnější než ten druhý. Zásadní je i aspekt informovanosti a připravenosti občanů, pro které je společný termín srozumitelný a příhodný (blíže viz Rigel, F.
Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou
, Praha: Leges, 2011, s. 50-51).
[81] Tento názor ostatně potvrdila nejen ustálená praxe obcí při vyhlašování místních referend společně s volbami, ale i
judikatura
Krajského soudu v Praze, který vyhlásil místní
referendum
ve městě Milovice na dva dny, kdy se zároveň konaly obecní volby, a to v usnesení ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 44 A 62/2010-19, č. 2158/2010 Sb. NSS. Dalším takovým případem bylo vyhlášení místního referenda spolu s volbami do zastupitelstva kraje ve dnech 12. a 13. 10. 2012 v obci Jíloviště (dosud nepublikované usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2012, čj. 50 A 15/2012-71).
[82] Z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů v referendu považuje soud v souladu se zákonnými podmínkami za vhodné uspořádat místní
referendum
současně s nejbližšími volbami, tedy v termínu prvního kola prezidentských voleb v lednu 2013 - tedy v pátek 11. 1. a v sobotu 12. 1. 2013.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.