Vydání 1/2015

(...) [30] Podle čl. 2 odst. 1 Ústavy je lid "". Ústava dále v čl. 2 odst. 2 uvádí, že "[ú]". Institut místního referenda je sice typickou formou přímé (přesněji polopřímé) demokracie, jeho zakotvení toliko na zákonné, tedy podústavní úrovni, je však přípustné, neboť se nejedná o výkon státní moci, nýbrž o výkon samosprávy (srov. § 6 zákona o místním referendu). Jestliže se však zákonodárce rozhodl tento institut do českého právního řádu zavést, je třeba respektovat, že se jedná o jednu z forem podílu občanů na správě věcí veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, č. 27/2005 Sb. ÚS, nebo nález ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, č. 48/2007 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14, a ze dne 18. 6. 2013, čj. 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28. Iniciace místního referenda představuje významný způsob občanské politické participace, jakož i prostředek ke zvýšení demokratické legitimity lokální politiky a kontroly místní politické reprezentace (v podrobnostech viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29 a 33). Podle článku 22 Listiny je třeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a používat tak, aby umožňovala ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. V oblasti podústavního práva je namístě připomenout § 4 odst. 2 správního řádu (zásada přiměřeného poučení o právech a povinnostech), který je na základě § 177 odst. 1 správního řádu aplikovatelný i na výzvu k odstranění vad návrhu na konání místního referenda podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu a na požadavky na její obsah (srov. shora citované usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 7/2012-64). S těmito východisky Nejvyšší správní soud přistoupil k hodnocení nyní projednávaného případu.

[31] Místní představuje přímou a za splnění zákonných podmínek závaznou formu výkonu územní samosprávy územním společenstvím občanů, které formou odpovědi ano nebo ne zodpovídá konkrétně položenou otázku patřící do samostatné působnosti obce. Ke konání místního referenda je vždy, s výjimkou vyhlášení referenda soudem, zapotřebí usnesení zastupitelstva obce. K tomu může dojít dvěma cestami. Jednak z vůle zastupitelstva [§ 8 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], jednak na základě návrhu přípravného výboru podpořeného dostatečným počtem oprávněných občanů [§ 8 odst. 1 písm. b) a odst. 2 téhož zákona]. V nyní projednávaném případě bylo zapotřebí alespoň 7 500 podpisů.

[32] Zatímco v prvním případě je vyhlášeno na základě politické vůle zastupitelstva, v případě iniciace konání referenda občany tomu může být začasté naopak. Ostatně již důvodová zpráva (dostupná z www.psp.cz) k předchozí právní úpravě místního referenda (zákon č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu) vysvětluje, že "". Cesta k referendu probíhající tzv. zdola tudíž může poměrně často narážet na nechuť místní politické reprezentace a tomu odpovídající reakce (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2/2012-43, bod 32). Empirické výzkumy výslovně uvádějí, že do místních referend iniciovaných občany výrazně zasahují lokální politici a využívají velmi řady zákonných ustanovení podmiňujících vyhlášení referenda (viz Smith, M. L. . 1. vyd. Praha: ISEA, 2007, s. 13 a 48). Tomu ostatně odpovídají i konkrétní případy známé z judikatury krajských soudů. Například Městský úřad v Táboře považoval za vadu návrhu i to, že na podpisových listinách bylo strojově předtištěno ve sloupci adresa slovo "", což mělo být v rozporu s § 11 odst. 2 zákona o místním referendu, neboť oprávněné osoby neuvedly svou adresu, jelikož ta byla zčásti předtištěna [podle usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 3. 2006, čj. 10 Ca 37/2006-19, o případu pojednává Rigel, F. Glosy k judikatuře krajských soudů týkající se místního referenda. In: Kadečka, S. et al. . 1. vyd. Brno: MU, 2008, s. 470-471].

[33] Co se týče zákonných požadavků, návrh na konání místního referenda musí krom náležitostí stanovených § 10 odst. 1 zákona o místním referendu obsahovat přílohu, kterou tvoří podpisová listina s očíslovanými podpisovými archy. Podle § 12 odst. 1 zákona o místním referendu je návrh spolu s přílohou předkládán obecnímu úřadu nebo magistrátu (ve smyslu legislativních zkratek), který posoudí předložený návrh přípravného výboru ve lhůtě do 15 dnů ode dne jeho podání. Podle dřívějších doktrinárních názorů "" (Mates, P. Právní úprava místního referenda. , 2007, č. 2). Tomu nasvědčuje i důvodová zpráva k § 11 zákona o místním referendu, která mimo jiné zmiňuje, že "[u] ." Opačný názor týkající se kontroly podpisových listin vyslovuje novější komentář k zákonu o místním referendu: "." (Rigel, F. . 1. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 112).

[34] Nejvyšší správní soud se s ohledem na současné znění zákona o místním referendu kloní k naposled zmíněnému názoru. Má za to, že § 12 odst. 1 ve spojení s § 12 odst. 6 až 8 zákona o místním referendu, které byly do zákona vloženy novelou provedenou zákonem č. 142/2012 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti se zavedením základních registrů, možnost kontroly podpisových listin připouští (§ 12 odst. 6 až 8 opravňuje obecní úřad či magistrát využít pro účely kontroly "" údaje ze základního registru obyvatel, z informačního systému evidence obyvatel a z informačního systému cizinců). Připouštět však neznamená vyžadovat vždy a všude, což plyne již ze skutečnosti, že zákon o místním referendu obsahuje nevyvratitelnou domněnku bezvadnosti návrhu včetně přílohy obsahující podpisové listiny, kterážto se opírá o předpoklad správnosti a pravdivosti podpisových listin a v širším smyslu o elementární důvěru státní moci k obyvatelstvu, jež by měla být modernímu demokratickému právnímu státu vlastní. Je zřejmé, že zákonodárce stanovením podmínky poměrně značného množství podpisů zejména ve větších obcích (v řádech desítek tisíc) a relativně krátkých lhůt pro přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru nemohl předpokládat (a tudíž ani vyžadovat) důkladnou kontrolu každého jednotlivého podpisu, nemluvě o tom, že se taková kontrola může logicky omezit jen na existenci dané osoby podle příslušných datových evidencí, a nikoli již na ověření projevu její vůle. Ostatně, pokud např. zákon č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), v § 25 odst. 5 a 6 přímo - oproti zákonu o místním referendu - stanoví povinnost ověřit správnost údajů na peticích s minimálně 50 tisíci podpisy, činí tak s ohledem na objektivní nemožnost kontroly každého jednotlivého podpisu způsobem namátkovým a detailně popsaným. Je třeba vzít v úvahu i skutečnost, že petiční právo, s nímž je iniciace místního referenda zdola propojeno, je jedním z nejstarších politických práv (srov. Kysela, J. Článek 18. (Petiční právo). In: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. . Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2012, s. 446 a násl.) a možnost perlustrace jednotlivých petentů konfrontací s údaji v centrálních registrech se vzhledem k technologickému pokroku otevřela až v posledních letech.

[35] K možnosti kontroly konkrétních podpisů na podpisových arších je proto třeba přistupovat s respektem k uvedeným ústavním východiskům iniciace referenda a k účelu § 8 odst. 2 zákona o místním referendu, které stanoví minimální počet potřebných podpisů podporujících návrh přípravného výboru (demonstrace dostatečného zájmu občanů o předmět referenda, viz bod 38 tohoto rozsudku). Nejvyšší správní soud již v minulosti s odkazem na článek 22 Listiny dovodil, že "" (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1/2012-26, bod 14). Podobně i ve zmiňovaném rozsudku čj. 2/2012-43, ve znění opravného usnesení ze dne 10. 12. 2012, čj. 2/2012-63, bodu 35, Nejvyšší správní soud konstatoval: "[...] ." Ostatně i doktrína uvádí, že "" (Nahodil, T.; Říčka, T. . Praha: Linde, 2004, s. 38).

[36] Kontrolovat podpisové listiny přiložené k návrhu na konání místního referenda tedy na straně jedné lze, na straně druhé, pokud obecní úřad, resp. magistrát ke kontrole přistoupí a začne vadné podpisy "", nemůže se taková činnost pohybovat mimo výslovnou zákonnou autorizaci. Stěžovateli proto již z tohoto důvodu nelze přisvědčit v tom, že vady spočívající v nedostatcích podpisů podporovatelů nepodléhají režimu výzvy k odstranění vad podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, protože jinak by neměl kontrolu podpisů o co opřít. Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o místním referendu stanoví, že každá "[o]". Navrhovatel předložil celkem 10 271 podpisů, o nichž předpokládal, že splňují předepsané náležitosti. Podpisy, které byly ve zjevném nesouladu se zákonnými podmínkami (příslušné údaje nebyly vůbec vyplněny), navrhovatel sám vyškrtl (viz např. arch č. 3 řádek č. 5 nebo arch č. 6 řádek č. 1 a 11). Magistrát následně přezkoumal návrh na konání místního referenda, jehož součástí je podle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu i podpisová listina. Pravomoc přezkoumat návrh včetně podpisové listiny magistrátu přiznává, jak již bylo uvedeno výše, § 12 odst. 1 ve spojení s § 12 odst. 6 až 8 zákona o místním referendu. Zákon tedy nepředpokládá fázi prvotního přezkumu splnění podmínky minimálního počtu podpisů podle § 8 odst. 2 zákona o místním referendu a následně další fázi přezkumu v režimu § 12 odst. 2 téhož zákona, jak předestírá stěžovatel. Stěžovatelem nabízený výklad nemá oporu v zákoně o místním referendu, nadto nerespektuje výše uvedená ústavní východiska iniciace místního referenda. Sám stěžovatel je navíc přinejmenším nekonzistentní, neboť vyzval ve vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 navrhovatele k odstranění vady nedostatečného počtu podpisů právě s odkazem na § 12 odst. 2 zákona o místním referendu.

[37] Dále se Nejvyšší správní soud musel vypořádat s námitkami týkajícími se povahy a náležitostí výzvy k odstranění vad návrhu na konání místního referendu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Tento institut je třeba vnímat prizmatem citovaných ústavněprávních východisek a mít na mysli, že se jedná o realizaci významného ústavně garantovaného politického práva. Předmětnou výzvu je tudíž nutno chápat nikoliv jako obstrukční prostředek a nástroj k zabránění konání místního referenda, nýbrž jako prostředek umožňující navrhovateli odstranit případné vady návrhu. Obsah výzvy pak musí odpovídat jejímu účelu.

[38] Účelem stanovení hranice počtu potřebných podpisů ve smyslu § 8 odst. 2 zákona o místním referendu je zejména demonstrovat dostatečný zájem občanů obce o předmětnou otázku a zabránit tak konání referenda, o něž by nebyl zájem. Demokracie, zejména její polopřímá forma, totiž není levná. Legitimním cílem omezení základního politického práva v podobě iniciace místního referenda je zabránění zbytečnému vynakládání prostředků na přípravu a konání místního referenda, k němuž by beztak téměř nikdo pro nezájem o předkládanou věcnou otázku nepřišel, avšak nic jiného. Podpisem na petici podporující návrh na konání místního referenda se petent k účasti na hlasování nezavazuje a už vůbec tím nevyjadřuje názor na navrženou otázku. Zodpovědná a zdravě sebevědomá místní politická reprezentace by tak již samo předestření návrhu na konání místního referenda, podpořeného podpisy značného počtu oprávněných voličů, měla vnímat neutrálně jako iniciaci diskuse o konkrétním lokálním problému, a neměla by k takové iniciativě přistupovat s odporem a nedůvěrou.

[39] Výše uvedená východiska pak ústí v závěr, že pokud obecní úřad, resp. magistrát přistoupí k důkladné kontrole podpisů na petičních listech, jak tomu bylo v nyní projednávané věci, musí důkladnosti kontroly odpovídat i obsah výzvy k odstranění vad návrhu i následný soudní přezkum. Je třeba vzít v potaz velmi nerovnou pozici přípravného výboru a obecního úřadu či magistrátu. Přípravný výbor je povinen, chce-li, aby se uskutečnilo, nasbírat stanovený počet podpisů, přičemž však nemá oprávnění požadovat po podporovatelích občanský průkaz a současně nedisponuje ani přístupem do evidence obyvatel, tudíž nemá možnost správnost údajů zkontrolovat ani zpětně. Jestliže tedy magistrát v nyní projednávaném případě z celkového počtu 10 271 podpisů neuznal 3 453 podpisů, tedy 33,6 %, musí mít přípravný výbor možnost polemizovat s jednotlivými vadami, pro které byly podpisy vyškrtnuty. Soudní přezkum představuje pro přípravný výbor jediný způsob obrany.

[40] Z výzvy k odstranění vad návrhu proto musí být určitě a jasně seznatelné vady jednotlivých podpisů uvedených na podpisových listinách. Vzhledem k tomu, že ústavně zaručené právo podílet se na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) se vztahuje i na iniciaci místního referenda (viz výše), obecní úřad či magistrát si musí být při "" jednotlivých podpisů naprosto jist existencí zákonného důvodu pro vyškrtnutí podpisu a musí jej u každého jednotlivého vyškrtnutého podpisu srozumitelným způsobem specifikovat. Iniciátor referenda (přípravný výbor) musí být na základě formulace jednotlivých vad uvedených ve výzvě schopen se rozhodnout o svém následném postupu. Musí mít možnost vyhodnotit, zda se jedná o takovou vadu, kterou lze odstranit kontaktováním osoby, jejíž podpis byl vyškrtnut (např. v důsledku nesprávně uvedené adresy či v důsledku neuvedení křestního jména), a vyžádáním si nových podpisů těchto osob (takový postup zejména v menších obcích podle mínění Nejvyššího správního soudu připadá v úvahu) s vyloučením rizika duplicitního podpisu, nebo zda se jedná o vadu neodstranitelnou (např. podpis fiktivní osoby, trvalý pobyt mimo obvod obce), a je tudíž třeba se pokusit o sběr podpisů od dalších, dosud nepodepsaných, osob, popř. zda je vada vytknuta neoprávněně a je na místě se bránit soudní cestou.

[41] Nejvyšší správní soud setrvává na předchozí judikatuře, podle níž výzva ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu není rozhodnutím, které by bylo možné zrušit pro nepřezkoumatelnost a vrátit ji odpůrci (citované usnesení Krajského soudu v Praze čj. 50 A 7/2012-64). Tvrzení, že výzva nemůže být stižena nepřezkoumatelností, však nutno, jak správně jinými slovy poznamenal krajský soud, chápat pouze v tom smyslu, že ani pro takovou vadu nelze výzvu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušit, neboť - a to je tím hlavním důvodem - výzva není správním rozhodnutím. To však neznamená, že výzva nemusí obsahovat konkrétní uvedení vad, z čehož by bylo lze čerpat poučení, zda, popř. jak je lze odstranit. Taková vlastnost výzvy se ostatně nemusí nazývat přezkoumatelností, neboť tato kategorie se vztahuje k rozhodnutí, jímž výzva není, takže používání termínu přezkoumatelnost by mohlo být poněkud zavádějící. Výstižněji lze hovořit o faktické proveditelnosti výzvy než o její přezkoumatelnosti, byť co do obsahových náležitostí se obě kategorie do značné míry překrývají (srov. již usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2004, čj. 30 Ca 154/2004-59).

[42] Naznačeným požadavkům na obsah výzvy ostatně odpovídá i samotná formulace § 12 odst. 2 zákona o místním referendu: "". Ze zvýrazněných pasáží citovaných ustanovení vyplývá požadavek na formulaci konkrétních nedostatků a na určitou flexibilitu a spolupráci mezi magistrátem a přípravným výborem.

[43] Nejvyšší správní soud optikou uvedených základních východisek přezkoumal vyrozumění o přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru ze dne 31. 7. 2014, vyhotovené Magistrátem města Ústí nad Labem, a shodně s hodnocením krajského soudu dospěl k závěru, že tento dokument jako výzva ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu neobstojí. Jak již bylo uvedeno výše, magistrát kontroloval podpisové archy a jednotlivé podpisy velmi důsledně a velmi přísně. Toliko pro ilustraci, aniž by Nejvyšší správní soud učinil tyto skutečnosti předmětem dokazování, a nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud příkladmo uvádí, že magistrát vyškrtával podpisy mimo jiné z důvodů, že podporovatel do kolonky jméno uvedl "" (arch č. 478 řádek č. 17), přičemž v evidenci obyvatel je uveden jako "". Podobně magistrát postupoval i v případě údajů "" namísto "" (arch č. 501 řádek č. 9), "" namísto "" (arch č. 529 řádek č. 6), "" namísto "" (arch č. 547 řádek č. 2) a desítkách dalších podobných případů. Není žádný důvod být takto přísný při vyřazování podpisů pod peticí, jejímž smyslem je pouze indikace dostatečného zájmu voličů o danou problematiku.

[44] V samotném vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 magistrát uvedl vady pouze v obecné rovině: "." Současně vyzval navrhovatele k osobnímu převzetí originálu návrhu i podpisových listin. Ze spisu vyplývá, že navrhovatel si návrh i podpisové listiny vyzvedl osobně dne 5. 8. 2014. Jednotlivé podpisové listiny obsahují v záhlaví zákonné náležitosti ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o místním referendu a dále tabulku, do níž měli podporovatelé doplnit své jméno, příjmení, trvalé bydliště (ulice, číslo a město), datum narození a vlastnoruční podpis. Magistrát patrně kontroloval jednotlivé podpisy tím způsobem, že pokud v nich byly výše zmíněné vady, každý takový podpis přeškrtl modrou barvou a na rubovou stranu listiny uvedl spatřovanou vadu. Duplicity magistrát škrtal červenou barvou a rovněž je zaznamenal na rubové straně podpisového archu.

[45] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že z předmětného vyrozumění nejsou konkrétní vady jednotlivých podpisů seznatelné. Zcela seznatelnými se nestávají ani v kombinaci s rubostrannými poznámkami na jednotlivých arších, které si navrhovatel vyzvedl až dne 5. 8. 2014 (z tohoto důvodu nemůže být ani , že krajský soud vzhledem k absenci opačných skutkových tvrzení ze strany odpůrce tuto skutkovou okolnost přehlédl). Způsob zaznamenávání vad prostřednictvím poznámek na rubu podpisového archu je totiž nejen nevhodný, ale v daném případě zcela nedostatečný i z hlediska hodnocení vyrozumění z pohledu požadavků § 12 odst. 2 zákona o místním referendu. Z poznámek není vůbec jasné, kdo a kdy je vyhotovoval a zda je úřední osoba podepsaná pod výzvou aprobovala. Řada archů (např. archy č. 122, 123, 137, 159, 162, 170, 535, 536 a desítky dalších) obsahuje poznámky očividně psané různými osobami, navíc v nepřirozeném pořadí, jak upozornil navrhovatel. Nelze tak například zjistit, zda původně předložené archy nebyly kontrolovány i ve "" po doplnění dalších archů. U některých archů je výslovně uvedeno, že některé podpisy byly navrhovatelem dodány již škrtnuté, u jiných je podpis pouze přeškrtnut bez jakékoliv další poznámky na rubopisu. Dále Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, co mají znamenat poznámky zakončené otazníkem (rub archu č. 150); byl takový podpis nakonec uznán, či nikoliv? V některých případech je úplným způsobem vyplněný řádek škrtnut bez jakékoliv poznámky na rubopisu (arch č. 116 řádek č. 2, arch č. 132 řádek č. 3). Dalším nedostatkem je nekonzistence v pojmenování vad v poznámkách na rubopisu, jsou používány např. pojmy "", jindy "". Z takto kusého a nekonzistentního pojmenování není zcela jasné, co je v daném případě vadou. Udělal podporovatel chybu v uvedení adresy tím, že omylem napsal jiné číslo popisné, než je uvedeno v evidenci obyvatel? Nebo na arch zaznamenal adresu svého skutečného pobytu, který je však rozdílný od údaje evidovaného jako trvalý pobyt? Nebo vada "" značí, že daný podporovatel vůbec nebyl oprávněnou osobou ve smyslu § 2 zákona o místním referendu (tj. že není vůbec přihlášen k trvalému pobytu v obci)?

[46] Právě rozpoznání významu posledně jmenované vytýkané vady přitom může být pro navrhovatele z hlediska soudní ochrany návrhu na konání místního referenda zásadní. totiž dovodila, že za vadu podpisové listiny nelze považovat, když podporovatel na archu uvede adresu svého skutečného bydliště, jestliže i adresa jeho evidovaného trvalého pobytu je podle evidence obyvatel v dané obci: "[...] [...] ." (usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 31. 3. 2006, čj. 10 Ca 37/2006-19, zvýrazněno Nejvyšším správním soudem).

[47] Nejvyšší správní soud vzal kumulativně v úvahu všechny zmíněné nedostatky, tedy zejména skutečnost, že vady nebyly vytknuty přímo ve výzvě, nýbrž pouze v arších, které nebyly navrhovateli zaslány současně s výzvou, ale jen připraveny k vyzvednutí, a dále nekonzistentní, neprůhledný a často nesrozumitelný způsob zaznamenání jednotlivých vad. Po zhodnocení těchto nedostatků Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že úvaha krajského soudu, podle níž vyrozumění z 31. 7. 2014 vykazuje z pohledu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu takové nedostatky, že ji nelze vůbec považovat za kvalifikovanou výzvu podle tohoto ustanovení, obstojí. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že navrhovatel v dané situaci pragmaticky na výzvu, která se týkala pouze údajně nedostatečného množství petentů, reagoval a sháněl další podpisy pod petici. Pozdější dodání dalších podpisů nemohlo zvrátit nastoupení nevyvratitelné domněnky bezvadnosti původního návrhu na konání místního referenda podle § 12 odst. 3 zákona o místním referendu, jak určil krajský soud. Logickým důsledkem závěru, že vyrozumění ze dne 31. 7. 2014 nebylo kvalifikovanou výzvou ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o místním referendu, bylo též konstatování krajského soudu, že proto ani nemohla marně uplynout lhůta k podání návrhu na zahájení řízení stanovená v § 57 odst. 2 písm. a) zákona o místním referendu, takže krajskému soudu nic nebránilo výrokem I určit, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, ač návrh soudu byl podán až 3. 9. 2014. Tím se nyní řešený případ liší od situace posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. 5/2014-28, v níž nebyla příslušná výzva shledána ve výše uvedeném smyslu za nekvalifikovanou, a tudíž neexistující. Faktické odstraňování vad návrhu v reakci na nekvalifikovanou výzvu tedy nevyvolá účinky zahájení běhu nové lhůty, v níž má být doplněný (opravený) návrh na konání místního referenda posouzen obecním úřadem nebo magistrátem, ve smyslu bodů 25 a 26 citovaného rozsudku čj. 5/2014-28.

[48] Vzhledem k bezvadnosti návrhu na konání místního referenda z hlediska kritérií, které přezkoumává obecní úřad či magistrát, a ke skutečnosti, že dne 1. 9. 2014 došlo k jednání zastupitelstva a předmětný návrh na konání referenda na něm nebyl projednán (a vzhledem k nepředložení návrhu zastupitelstvu kvůli domnělým vadám ani projednán být nemohl), bylo též procesně přípustné, aby krajský soud rozhodl přímo též o vyhlášení místního referenda podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., ve spojení s § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místném referendu. Procesní podmínkou pro vyhlášení místního referenda soudem totiž není dřívější uplatnění návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, podle § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve spojení s § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Je-li ve hře vyhlášení místního referenda, může si krajský soud otázku bezvadnosti návrhu posoudit jako předběžnou otázku, resp. musí si ji takto posoudit, pokud bezvadnost návrhu na konání místního referenda nebyla zákonem předvídaným způsobem deklarována dříve rozhodnutím, z něhož by pak krajský soud vycházel. Tak tomu bude pravidelně v situaci, kdy je mezi stranami spor o to, zda nastoupila zákonná nevyvratitelná domněnka bezvadnosti návrhu na konání místního referenda, jako tomu bylo i v nyní řešeném případě. A pokud krajský soud dospěje k závěru, že návrh na konání místního referenda byl v době, kdy se konalo nebo mělo konat jednání zastupitelstva, na němž mohl být takový návrh projednán, resp. na němž mohlo být místní vyhlášeno, bezvadný, lze podmínku § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu považovat za splněnou navzdory tomu, že orgány obce byly v době konání zastupitelstva subjektivně přesvědčeny o tom, že návrh bezvadný nebyl, a nebylo jej proto možno zastupitelstvu předložit a projednat.

[49] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitkám stěžovatele týkajícím se nepřípustnosti konání místního referenda z důvodu nepřípustnosti otázky podle § 7 písm. g) zákona o místním referendu, podle něhož místní nelze konat o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce. Podle stěžovatele toto ustanovení dopadá na nyní projednávaný případ, neboť případnou kladnou odpověď na otázku pokládanou v místním referendu (zákaz hazardu) nelze realizovat jinak než právě vydáním obecně závazné vyhlášky.

[50] Za účelem správné dotčeného ustanovení je třeba nejprve provést obecnější úvahu nad vztahem zastupitelské a přímé, respektive polopřímé demokracie. Debata zastánců a odpůrců referenda, respektive v obecnější rovině zastánců reprezentativní demokracie a zastánců technik (polo)přímé demokracie, je v ústavní i politické teorii vedena řadu let. Klasickým argumentem odpůrců referenda je, že nezná kompromis a není výsledkem kolektivních diskuzí, neboť zná pouze odpovědi ano, či ne. Mezi další argumenty proti referendu patří nedostatek expertízy běžných občanů v oblasti přijímání právních předpisů, nekvalifikované rozhodování občanů či přirozené příliš konzervativní tendence, které v řadě případů vyvolává. Zastánci referenda naopak poukazují na skutečnost, že pouhá zastupitelská demokracie dostatečně neodráží skutečnou vůli lidu, a zdůrazňují větší odpovědnost reprezentantů lidu jako důsledek možnosti referenda, stejně jako pozitivní hodnotu hlubší politické participace občanů (srov. Morel, L. . In: Rosenfeld, M.; Sajó, A. (eds.). . Oxford: Oxford University Press, 2013, s. 505-507).

[51] Jedním z praktických důsledků těchto debat je, že přímá demokracie ve své čisté formě v současném světě prakticky neexistuje. Kupříkladu i Švýcarsko, často vnímané jako vzor (polo)přímé demokracie, kombinuje techniky (polo)přímé demokracie s principy demokracie zastupitelské. Česká republika, založená na principech zastupitelské demokracie (čl. 2 odst. 1 Ústavy), umožňuje v některých případech realizaci politických práv občanů prostřednictvím (polo)přímé demokracie, na celostátní úrovni na základě ústavního zákona (čl. 2 odst. 2 Ústavy, prozatím toliko jednorázový ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů) a dále na úrovni krajské (zákon č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů) i místní (zákon o místním referendu).

[52] Místní , jak již bylo uvedeno, představuje přímou a za splnění zákonných podmínek závaznou formu výkonu územní samosprávy územním společenstvím občanů, které formou odpovědi ano nebo ne dává odpověď na konkrétně položenou otázku patřící do samostatné působnosti obce (Filip, J. Brno: MU, Doplněk, 2003, s. 395). Nelze jím však uskutečňovat veškerou samosprávu, § 7 zákona o místním referendu obsahuje výčet otázek, o nichž nelze místní konat.

[53] Ustanovení § 7 písm. g) se dostalo do zákona o místním referendu prostřednictvím poslaneckého pozměňovacího návrhu (přesněji, na základě doporučení výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí obsaženého v usnesení ze dne 27. 6. 2003; Poslanecká sněmovna Parlamentu, IV. volební období 2002-2006, sněmovní tisky 255/1 a 255/2; viz též Rigel, F. ., op. cit., s. 85), důvodová zpráva proto k jeho účelu mlčí. Nejvyšší správní soud tak přistoupil k interpretaci tohoto ustanovení, vzav přitom v úvahu výše nastíněnou teoretickou debatu. Podle Nejvyššího správního soudu se principy zastupitelské a (polo)přímé demokracie vzájemně nutně nevylučují, nýbrž se mohou vhodně doplňovat a vyvažovat nedostatky druhé formy (srov. Pechanec, P. . 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 14). Podobně se ve své judikatuře již vyjádřil i Nejvyšší správní soud: "." (výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2/2012-43, bod 29).

[54] Ustanovení § 7 písm. g) zákona o místním referendu Nejvyšší správní soud vnímá jako snahu o nalezení rovnováhy vyvažující výhody a nevýhody místního referenda. Jak již bylo řečeno výše, hlavní výhodou a současně základní myšlenkou místního referenda je možnost občanů obce, jakožto personálního substrátu místní samosprávy, přímo se vyjádřit ke konkrétní otázce. Nejvyšší správní soud k tomu již v minulosti poznamenal, že "[m]" (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2/2012-43, bod 30). Nevýhodou je naproti tomu mimo jiné nedostatek právních a především legislativně-technických znalostí a schopností občanů. Takové schopnosti jsou bezpochyby zapotřebí i při tvorbě obecně závazných vyhlášek, které mohou regulovat řadu oblastí života v obci (viz § 10 zákona obecním zřízení), nadto obec k jejich vydání nepotřebuje speciální zákonné zmocnění (nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, N 218/47 SbNU 871, č. 20/2008 Sb., viz zejm. body 23 až 26).

[55] Vzhledem k tomu Nejvyšší správní soud vykládá § 7 písm. g) zákona o místním referendu tak, že činí nepřípustným o obecně závazné vyhlášce přípravným výborem přímo formulované v "" znění právního předpisu. Přetavení politického rozhodnutí občanů v referendu do formy závazného právního předpisů je totiž, jak bylo předestřeno v předchozím odstavci, specifickou a odbornou činností. Přenechat tuto činnost přípravnému výboru by mohlo být nerozumné, neboť takové znalosti členové přípravného výboru nemusí mít a v praxi povětšinou nemají. Podobně i změna nebo zrušení vyhlášky, o čemž se dané ustanovení zmiňuje, vyžaduje odbornou znalost týkající se např. intertemporálních ustanovení. Mohlo by tak docházet k formulaci vyhlášky způsobem, který by odporoval zákonu, popřípadě byl nesrozumitelný či nelogický. Místní je tak přípustné o otázce, která formuluje konkrétní věcný dotaz. Naopak nelze konat o konkrétně formulované obecně závazné vyhlášce. Nejvyšší správní soud upozorňuje i na samotné znění dotčeného ustanovení, které zakazuje toliko o "" obecně závazné vyhlášky, nikoliv , jehož výsledek bude s největší pravděpodobností nutné implementovat prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud ostatně ke stejnému závěru dospěl, byť dosud jen v , v citovaném rozsudku čj. 3/2014-41, bod 46, a v rozsudku ze dne 3. 10. 2014, čj. 6/2014-42, body 13 a 14. Tento závěr podporují i obecnější úvahy Ústavního soudu týkající se podstaty místního referenda. V nálezu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, č. 27/2012 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že "[p]". Výsledek referenda tudíž nepředstavuje schválení vyhlášky, nýbrž závazný pokyn orgánům místní samosprávy k činnosti, resp. k cíli, jehož má být dosaženo.

[56] Výklad § 7 písm. g) zákona o místním referendu nabízený stěžovatelem považuje Nejvyšší správní soud za příliš omezující. , podle níž není možné konat o otázkách, které mohou být regulovány obecně závaznou vyhláškou, nepřiměřeně zužuje rozsah otázek, k nimž se mohou občané obce v referendu vyjadřovat. Tato by tak do jisté míry vyprázdnila funkci místního referenda, což je zjevně nepřípustné z hlediska čl. 22 Listiny ve spojení s čl. 21 odst. 1 Listiny.

[57] Co se týče stěžovatelovy námitky ohledně nedodržení některých lhůt stanovených zákonem o místním referendu, Nejvyšší správní soud již v usnesení o nepřiznání odkladného účinku kasační stížnosti (ze dne 25. 9. 2014, čj. 4/2014-68) připustil, že k nedodržení některých lhůt skutečně dojde. Konkrétně se jednalo o lhůtu ke stanovení minimálního počtu členů místní a okrskové komise (§ 21 odst. 2 zákona o místním referendu) a lhůtu ke zveřejnění výše odměny pro členy komise (§ 27 odst. 5 téhož zákona). V obou případech měly být tyto úkony učiněny nejpozději 25 dnů před konáním místního referenda. Napadené usnesení, kterým krajský soud vyhlásil místní na 10. a 11. 10. 2014, nabylo právní moci dne 15. 9. 2014. Lhůta 25 dnů tak objektivně nemohla být dodržena ani při okamžitém jednání příslušných orgánů. Hodnocení dopadů nedodržení těchto lhůt se nijak netýká přezkumu usnesení krajského soudu, které určilo, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a vyhlásilo na 10. a 11. 10. 2014. Předmětem nyní vedeného řízení je soudní ochrana návrhu přípravného výboru ve fázi před samotným konáním místního referenda [§ 57 zákona o místním referendu, § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.]. Druhou skupinu řízení v rámci referendového soudnictví [§ 58 zákona o místním referendu, § 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s.] představují řízení o návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Námitku nedodržení zmíněných lhůt lze důvodně namítat právě v rámci této druhé skupiny řízení, tedy poté, co místní proběhne. Až po konání místního referenda bude možné zhodnotit vliv namítaných porušení příslušných lhůt. Přesto Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění poznamenává, že lhůty zakotvené v § 21 odst. 2 a v § 27 odst. 5 zákona o místním referendu považuje za lhůty pořádkové, které pouze napomáhají řádnému zajištění organizačně-technických aspektů konání místního referenda. Jejich nepatrné zkrácení v důsledku objektivní příčiny tak zásadně není objektivně způsobilé jakkoliv ovlivnit hlasování v místním referendu. Shodně se již ostatně vyjádřila i krajských soudů: "." (usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 10. 2009, čj. 15 Ca 140/2009-60, č. 2004/2010 Sb. NSS). (...)