Vydání 2/2024

(…) [17] Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek podrobil plnému meritornímu přezkumu, přičemž vycházel z uplatněných kasačních námitek; tou první a z pohledu zdejšího soudu zásadní je námitka týkající se toho, zda je možné zahájit řízení o správním vyhoštění cizince (potažmo vydat rozhodnutí o jeho vyhoštění) poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany. Touto otázkou se v rozsudku ze dne 18. 11. 2021, čj. 9 Azs 190/2021-28, zabýval devátý senát Nejvyššího správního soudu, který dospěl k závěru, že postup žalovaného, který zahájil řízení o správním vyhoštění po projevení vůle podat žádost o mezinárodní ochranu, byl nezákonný. S ohledem na § 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců se totiž tento zákon na cizince, který je žadatelem o mezinárodní ochranu, nevztahuje.

[18] Pátý senát nesouhlasil se závěry devátého senátu Nejvyššího správního soudu, a proto usnesením v této věci (ze dne 10. 2. 2022, čj. 5 Azs 50/2021-26), postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ten v usnesení ze dne 3. 10. 2023, čj. 5 Azs 50/2021-33, č. 4551/2024 Sb. NSS, dospěl k závěru, že správní orgán může zahájit řízení o správním vyhoštění cizince z důvodu jeho neoprávněného pobytu podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců i poté, co tento cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany (projevil vůli podat žádost o mezinárodní ochranu).

[19] V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že Nejvyššímu správnímu soudu je známa pozdější precedenčně nadřazeného soudu, a sice Soudního dvora, který se sice výslovně nevěnoval otázce zahájení řízení o správním vyhoštění v případě vedení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nicméně jasně se vymezil vůči možnosti v takové situaci vydat rozhodnutí o správním vyhoštění. Konkrétně v rozsudku ze dne 9. 11. 2023, , C-257/22, Soudní dvůr rozhodl takto:

„“

[20] Citované závěry tohoto v mezidobí vydaného rozsudku Soudního dvora představují změnu judikatury, a to na úrovni, kterou je Nejvyšší správní soud povinen akceptovat v novém rozhodnutí (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, čj. 1 Azs 16/2021-50, č. 4321/2022 Sb. NSS, bod 41 a judikaturu tam citovanou). Pátý senát Nejvyššího správního soudu proto poté, co mu rozšířený senát tuto věc vrátil k projednání a rozhodnutí, ověřil z evidenční karty stěžovatele jakožto žadatele o mezinárodní ochranu, že žalovaný o jeho žádosti již rozhodl – a sice rozhodnutím ze dne 11. 9. 2020 (stěžovateli mezinárodní ochranu neudělil, přičemž rozhodnutí mu předal dne 5. 10. 2020 a téhož dne nabylo i právní moci). To znamená, že o žádosti stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany bylo v prvním stupni rozhodnuto teprve poté, co bylo vydáno rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, k němuž došlo dne 19. 8. 2020, kdy správní orgán I. stupně předal stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky zástupce stěžovatele [na rozhodnutí je tato skutečnost v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vyznačena slovy: „“].

[21] V nyní souzené věci tak nastala z hlediska časové posloupnosti prakticky stejná skutková situace, jako v případě shora citovaného rozsudku Soudního dvora: (i) cizinec požádal o mezinárodní ochranu, (ii) následně s ním policie zahájila řízení o správním vyhoštění (neboť před podáním žádosti o mezinárodní ochranu pobýval na území neoprávněně), (iii) poté policie vydala rozhodnutí o správním vyhoštění, aniž vyčkala, jakým způsobem bude rozhodnuto o žádosti o mezinárodní ochranu – to ovšem závěry Soudního dvora zapovídají, poněvadž vycházejí z toho, že vydat rozhodnutí o správním vyhoštění nelze dříve, než dojde k zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany; v podrobnostech viz odůvodnění uvedeného rozsudku Soudního dvora ve věci , zejména body 39 až 42:

„

“

[22] Tyto zcela jasné závěry vyslovené Soudním dvorem vedou k tomu, že nemůže obstát nejen napadený rozsudek krajského soudu, ale ani jemu předcházející odvolací rozhodnutí žalovaného, jakož i prvostupňové rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele. Toto správní rozhodnutí představuje rozhodnutí o navrácení stěžovatele, s nímž je spojen též zákaz vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).

[23] V kontextu návratové směrnice, která byla transponována do zákona o pobytu cizinců, je tedy třeba nahlížet na případ stěžovatele, který významně ovlivňuje Soudního dvora – viz například rozsudek ze dne 30. 5. 2013, , C-534/11, rozsudek velkého senátu ze dne 19. 6. 2018, , C-181/16, anebo právě výše citovaný rozsudek ve věci , v němž se Soudní dvůr v návaznosti na svoji předchozí judikaturu věnoval výkladu právě návratové směrnice ve spojení se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. Dospěl přitom k závěrům, které – přeneseny na nyní souzenou věc – vyznívají jednoznačně tak, že v dané době (dne 19. 8. 2020) nemohlo být rozhodnutí o navrácení, tj. rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele vůbec vydáno. Správní orgán I. stupně byl povinen vyčkat až na vydání rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany (dne 11. 9. 2020, resp. dne 5. 10. 2020) a pouze v případě negativního rozhodnutí o této žádosti mohlo být slovy Soudního dvora přijato rozhodnutí o navrácení stěžovatele, a to „“.

[24] Nutno poznamenat, že návratová směrnice naznačenému provázání rozhodnutí o návratu (tj. rozhodnutí o správním vyhoštění) se zamítavým rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany (tj. rozhodnutím o neudělení některé z jejích forem – azylu a doplňkové ochrany) nebrání; blíže viz její čl. 6 odst. 6. Členské státy mají možnost vést koncentrovaně jen jedno řízení, a spojit tak vlastně obě uvedená správní rozhodnutí do jednoho, nebo naopak mohou vést dvě samostatná řízení a vydávat dvě správní rozhodnutí. První varianta se jeví jako vhodnější nejen z pohledu současné judikatury Soudního dvora, ale i z pohledu efektivity celého řízení a vůbec účinné návratové politiky, na níž mj. odkazoval také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění usnesení čj. 5 Azs 50/2021-33 (bod 29). Nicméně rozumné a fungující nastavení souběhu řízení o správním vyhoštění a řízení o udělení mezinárodní ochrany je primárně v rukou vnitrostátního zákonodárce, který v České republice zvolil variantu dvou samostatných řízení. V takovém případě je tedy nezbytné nejprve vyčkat, jak bude rozhodnuto ve věci mezinárodní ochrany, a teprve v případě negativního rozhodnutí v této věci (neudělení mezinárodní ochrany, příp. zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné anebo zastavení řízení) by na něho mělo bezprostředně navazovat rozhodnutí o správním vyhoštění, jak dovozuje Soudní dvůr.

[25] Uvedené bude v praxi platit především v situaci, kdy řízení o správním vyhoštění bylo zahájeno dříve, než dotčený cizinec požádal o udělení mezinárodní ochrany – pak totiž není nutné řízení o správním vyhoštění nově zahajovat, ale lze v něm pokračovat od stadia, v němž bylo přerušeno z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu, a relativně rychle rozhodnout; viz rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 15. 2. 2016, , C-601/15 PPU, bod 76, v němž je akcentována právě potřeba provedení návratu v co nejkratší době. Naproti tomu, pokud už cizinec o udělení mezinárodní ochrany požádal, pak nejenže nelze vydat rozhodnutí o návratu, ale toto řízení není možné ani zahájit a vést, jak vyplývá ze závěrů recentního rozsudku Soudního dvora ve věci , které jsou citovány výše; viz zejména bod 39. V něm Soudní dvůr výslovně vychází z toho, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany není na území neoprávněně, neboť má právo zde setrvat do doby, než o jeho žádosti bude rozhodnuto v prvním stupni, což vylučuje použití návratové směrnice. A nelze-li na takového cizince vztáhnout návratovou směrnici, neboť je mimo její personální působnost podle čl. 2 odst. 1 (nepobývá na území členského státu neoprávněně), není možné s ním návratové řízení vůbec vést.

[26] Správní orgán I. stupně shora naznačeným způsobem evidentně nepostupoval, neboť nevyčkal na zamítavé rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany stěžovatele, nýbrž s ním „v předstihu“ zahájil řízení a následně i vydal rozhodnutí o jeho správním vyhoštění, které ovšem vydat nemohl. Ve světle aktuální judikatury Soudního dvora je tedy zjevné, že krajský soud měl zrušit napadené odvolací rozhodnutí, jakož i prvostupňové rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele.

[27] Stejně tak měl zrušit krajský soud i související rozhodnutí o nákladech řízení o správním vyhoštění. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým stěžovateli uložil podle § 79 odst. 5 správního řádu povinnost zaplatit náklady řízení o správním vyhoštění paušální částkou 1 000 Kč (§ 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení), je totiž závislé na rozhodnutí o vyhoštění stěžovatele, neboť jen v případě jeho správnosti a zákonnosti lze dovodit, že stěžovatel porušením své právní povinnosti řízení o vyhoštění vyvolal; viz shodně např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013, čj. 5 As 71/2013-24, nebo ze dne 13. 3. 2019, čj. 9 Azs 148/2018-26, podle něhož platí následující: „“

[28] Vzhledem k tomu, že kasační stížnost ve vztahu k rozhodnutí o správním vyhoštění shledal Nejvyšší správní soud důvodnou a zrušil nejen napadený rozsudek, ale i jemu předcházející rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně, neboť v rozhodné době nemohlo být vůbec vydáno, v souladu s citovanou judikaturou nezbylo než zrušit též související rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně o nákladech řízení. I když zákon ve věci nákladů řízení nevylučuje vydání samostatného rozhodnutí (§ 79 odst. 2 správního řádu), jako vhodnější a do budoucna praktičtější se jeví zahrnutí výroku o povinnosti účastníka uhradit paušální náklady správního řízení do rozhodnutí, kterým se správní orgán vyslovuje k předmětu řízení. Rozhodnutí o nákladech řízení vždy souvisí s nějakým řízením – zde s řízením ve věci správního vyhoštění, od něhož by nemělo být oddělováno.

[29] Závěr, podle něhož v danou dobu nebylo možno vydat rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele z důvodu dosud neskončeného řízení o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany, mění náhled na celou věc, včetně zbývajících kasačních námitek, na které již není nutno odpovídat. Popsané pochybení správních orgánů nelze zhojit, naopak je třeba věc posoudit znovu v kontextu toho, jak dopadlo řízení ve věci mezinárodní ochrany stěžovatele, případně dalších relevantních okolností věci, jejíž výsledné posouzení není namístě předjímat a vypořádávat kasační námitky týkající se přiměřenosti rozhodnutí a porušení závazku v čl. 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.).