Vydání 7/2011

Okresní soud ve Zlíně se návrhem doručeným dne 22. 6. 2009 domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc, který vznikl ve smyslu § 1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb. mezi ním a Krajským soudem v Brně, ve věci vedené u Okresního soudu ve Zlíně pod sp. zn. 17 C 127/2003.

Ze spisu vyplynulo:

Dopisem ze dne 25. 10. 1991 uplatnila žalobkyně u Okresního pozemkového úřadu ve Zlíně restituční nárok na vydání nemovitostí v katastrálním území Spytihněv ve smyslu § 9 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen "zákon o půdě“), ve znění pozdějších změn a doplňků.

Pozemkový úřad rozhodnutím ze dne 17. 8. 2001, čj. PÚ 202/01 E, k návrhu žalobkyně dohody o vydání nemovitostí neschválil.

Proti tomuto rozhodnutí brojila žalobkyně správní žalobou u Krajského soudu v Brně. Krajský soud usnesením ze dne 10. 2. 2003, čj. 29 Ca 397/2001 - 22, žalobu odmítl. Uvedl, že od 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, došlo ke změně právní úpravy správního soudnictví. Podle § 2 s. ř. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Rozhodovaná věc ale nemá veřejnoprávní charakter, neboť vyplývá z občanskoprávních vztahů, a proto o ní má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, nikoli soud ve správním soudnictví. Zároveň žalobkyni poučil o možnosti podat do jednoho měsíce od právní moci usnesení žalobu proti napadenému rozhodnutí správního orgánu u okresního soudu.

Žalobkyně pak podle tohoto poučení podala dne 16. 4. 2003 u Okresního soudu ve Zlíně jako soudu činného v občanském soudním řízení návrh na zahájení řízení. Domáhala se zrušení rozhodnutí pozemkového úřadu a schválení obou dohod o vydání, resp. nevydání požadovaných nemovitostí.

Okresní soud ve Zlíně nejprve usnesením ze dne 7. 10. 2005, čj. 17 C 127/2003 - 29, žalobu odmítl, protože byla podána opožděně.

Krajský soud v Brně jako civilní soud odvolací usnesením ze dne 28. 4. 2006, čj. 18 Co 57/2006 - 41, toto usnesení soudu prvního stupně změnil tak, že se žaloba neodmítá. Shledal, že usnesením Krajského soudu v Brně (jako soudu správního) ze dne 10. 2. 2003 se žalobkyni nedostalo takového poučení, ze kterého by vyplýval hmotněprávní charakter lhůty pro podání žaloby v občanském soudním řízení; toto neúplné poučení má za následek porušení jejího práva na spravedlivý proces.

Poté o věci znovu jednal okresní soud; z protokolu o jednání před ním (31. 7. 2007) vyplynulo, že žalobkyně . Okresní soud poté rozsudkem ze dne 7. 8. 2007, čj. 17 C 127/2003 - 111, rozhodl, že . Dospěl k závěru, že správní orgán rozhodl o restitučním nároku žalobkyně správně, neboť žalobkyně nedarovala své pozemky státu v tísni.

K dalšímu odvolání proti tomuto rozsudku Krajský soud v Brně jako civilní soud odvolací dne 19. 9. 2008, čj. 18 Co 271/2007 - 130, rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil okresnímu soudu znovu k dalšímu řízení. Krajský soud v odůvodnění mj. uvedl:

Okresní soud ve Zlíně poté podal zvláštnímu senátu návrh na řešení kompetenčního sporu mezi soudy správními a soudy v občanském soudním řízení. Převzal ve stručné podobě zcela argumentaci odvolacího soudu. Navrhl, aby zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí o žalobě proti napadenému rozhodnutí správního orgánu je soud ve správním soudnictví, a že se rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 10. 2. 2003 (soudu správního) o odmítnutí správní žaloby zrušuje.

Zvláštní senát především nemohl přehlédnut rozpor mezi původním návrhem žalobkyně a jeho následnými změnami. V žalobě doručené Okresnímu soudu ve Zlíně 16. 4. 2003 se žalobkyně domáhala vydání rozsudku jednak na zrušení rozhodnutí Okresního pozemkového úřadu ze dne 17. 8. 2001, kterým tento úřad neschválil dohodu o vydání nemovitostí, jednak schválení předložených dohod.

V průběhu jednání před okresním soudem dne 31. 7. 2007 však žalobkyně tento změnila, jak shora citováno; žaloba tak byla změněna na žalobu na vydání nemovitostí. K této změně se okresní soud nevyjádřil a nevyslovil, zda ji připouští nebo nepřipouští (§ 95 o. s. ř.). Pro rozhodnutí okresního soudu bude tedy určující stanovit, čeho vlastně se žalobkyně domáhá a o čem má soud rozhodnout.

Žalobkyně byla oprávněna za řízení se souhlasem soudu změnit žalobu. Souhlas soudu s navrhovanou změnou žaloby je nutný proto, aby byla připuštěna pouze změna, která je žalobcem procesně relevantním způsobem formulována a jejíž připuštění není v rozporu s hospodárností řízení. Soud o změně žaloby rozhoduje usnesením.

Okresní soud však projednal žalobkyní změněnou žalobu a rozhodl o ní, aniž by postupoval v souladu s § 95 o. s. ř. Okresní soud nadto vyslovil rozsudkem , že Z toho vyplývá, že okresní soud nerozhodl o původním návrhu (na schválení dohody), ani o návrhu po změně (na "vydání“), ale o návrhu na určení, který podán nebyl, nadto, aniž by se změnou petitu žaloby zabýval. Takový postup pominul ve svém rozhodnutí o odvolání i odvolací soud (zrušil rozhodnutí okresního soudu z jiných důvodů).

Zvlášť je třeba zdůraznit, že pro určení příslušnosti soudu má formulace petitu zcela zásadní význam.

Zvláštní senát proto musel nejprve zhodnotit, zda bude řešit příslušnost soudů u původního návrhu týkajícího se schválení dohody nebo návrhu po změně. V této otázce je určující, že krajský soud rozsudek okresního soudu ze dne 7. 8. 2008 zrušil, a okresní soud bude proto ve věci rozhodovat znovu o původním návrhu podaném u okresního soudu 16. 4. 2003 (přitom nepřehlédne, že žalobkyně se petitem domáhá jednak schválení dohody, jednak "zrušení rozhodnutí“ pozemkového úřadu).

Pokud by ovšem v novém řízení (po druhém vrácení věci odvolacím soudem) okresní soud změnu žaloby připustil, nedaly by se již použít následující právní závěry, které se týkají schvalování dohody podle § 9 odst. 3 zákona o půdě.

O rozhodování soudů dle § 9 odst. 3 zákona o půdě uvážil zvláštní senát takto:

Podle § 9 odst. 2 zákona o půdě podléhá dohoda schválení pozemkovým úřadem formou rozhodnutí ve správním řízení. Jak správně uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 13. 2. 2003, čj. 5 A 120/2001 - 24 (dostupný na www.nssoud.cz) .

Není-li dohoda schválena, podle § 9 odst. 3 zákona o půdě rozhodnutí pozemkového úřadu o neschválení dohody přezkoumá na návrh účastníka soud. Jestliže ani soud dohodu neschválí, vrátí věc pozemkovému úřadu k rozhodnutí ve věci, který pak (autoritativně) rozhodne o vlastnictví. Příslušností k rozhodování žalob brojících proti rozhodnutí dle § 9 odst. 4 zákona o půdě se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 9. 2003, čj. 7 As 2/2003 - 69, a zvláštní senát v usnesení ze dne 22. 6. 2004, čj. Konf 123/2003 - 7. Jak zvláštní senát, tak 7. senát Nejvyššího správního soudu uzavřel, že rozhodl-li pozemkový úřad postupem podle § 9 odst. 4 zákona o půdě o tom, že určitá osoba není vlastníkem nemovitostí, na které podle tohoto zákona uplatnila nárok, může se taková osoba domáhat vydání nemovitostí žalobou podanou podle části páté občanského soudního řádu proti osobě povinné.

Zvláštní senát (a podle dostupné judikatury ani správní soudy) však dosud nevyslovil právní názor k tomu, zda je k "přezkoumání rozhodnutí o neschválení dohody“ podle § 9 odst. 3 zákona o půdě příslušný soud v občanském soudním řízení nebo soud správní.

Především je třeba vzít v úvahu, že formulace "přezkoumání rozhodnutí o neschválení dohody“ je formulací, která nekoresponduje současnému právnímu stavu (po reformě účinné od 1. 1. 2003 přijetím soudního řádu správního a současně provedené novelizaci páté části občanského soudního řádu), ale neodpovídá ani právnímu stavu po obnovení správního soudnictví novelou občanského soudního řádu provedenou zákonem č. 519/1991 Sb., která nabyla účinnosti již 1. 1. 1992. Zákon o půdě byl přijat dříve (účinnost 24. 6. 1991), a pasáž § 9 odst. 3 o "přezkoumání rozhodnutí“ tak odpovídala právnímu stavu ještě staršímu, totiž původní hlavě čtvrté části čtvrté občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 1991 ("přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů“ v části o opravných prostředcích).

Zákon o půdě byl sice několikrát novelizován, ale vykládaných ustanovení se tyto novely nedotkly. To pohříchu vedlo k tomu, že bez znalosti právního vývoje je už nyní úprava stěží srozumitelná, protože se dovolává již historického institutu "přezkoumání rozhodnutí“, které po roce 2003, a dokonce již po roce 1992 nemají v procesním právu svůj odpovídající odraz. Přispívá k tomu ostatně i to, že řízení v naprosté většině pozemkových restitucí bylo již před rokem 2003 skončeno.

Od 1. 1. 1992 po obnovení správního soudnictví byla původní čtvrtá hlava čtvrté části občanského soudního řádu (jejíhož institutu "přezkoumání rozhodnutí“ se právě zákon o půdě stále dovolává) zrušena a správní soudnictví bylo upraveno v nové části páté kodexu ("Správní soudnictví“). V té době však - na rozdíl od dnešního stavu po reformě účinné od 1. 1. 2003 - ve správním soudnictví byly projednávány žaloby (druhá hlava páté části o. s. ř.), případně opravné prostředky (třetí hlava páté části o. s. ř., viz také § 9 odst. 6 zákona o půdě, podle něhož proti rozhodnutím pozemkového úřadu podle odstavců 3, 4 a 5 bylo možno podat opravný prostředek k soudu) proti rozhodnutím správních orgánů bez ohledu na to,zda správní orgán rozhodoval věc svou povahou veřejnoprávní (což je pravidlem), anebo věc práva soukromého (v případě některých zvláštních úprav).

Úprava v letech 1992 - 2002 tedy co do příslušnosti soudů a co do procesních postupů vůbec neznala právní dualismus a nerozlišovala, jestli rozhodnutí správního orgánu se vyslovilo o otázce práva soukromého nebo práva veřejného. Platilo tedy, že soudy činné ve správním soudnictví jsou věcně příslušné pro rozhodování o žalobách (opravných prostředcích) proti rozhodnutím správních orgánů všeobecně, lhostejno, zda jde o věc práva veřejného nebo práva soukromého. Jen na okraj se poznamenává, že několik legislativně málo zdařilých pokusů o výjimku (§ 97 energetického zákona č. 458/2000 Sb. a § 102 tehdy platného telekomunikačního zákona č. 151/2000 Sb.) jen toto pravidlo potvrzovalo.

Rozdělení příslušnosti mezi soudy činné ve správním soudnictví a soudy činné v občanském soudním řízení podle toho, zda správní orgán rozhodl věc práva veřejného či věc práva soukromého, přinesla až reforma správního soudnictví účinná od roku 2003.

Rozhodování pozemkových úřadů ve věcech zákona o půdě, přesněji řečeno především rozhodování o schvalování dohod (§ 9 odst. 2) a rozhodování o vlastnickém právu k restituovaným nemovitostem tam, kde k dohodě nedošlo (§ 9 odst. 4), je rozhodováním ve věci práva soukromého; tato otázka je mimo pochybnost a byla již opakovaně judikována. Nebýt speciální kompetenční úpravy v zákoně o půdě, jímž zákonodárce rozhodování svěřil správnímu orgánu (pozemkovému úřadu), s čímž počítá § 7 odst. 2 o. s. ř., náleželo by - pokud by zákonodárce o kompetenci správního orgánu pomlčel - rozhodování do pravomoci soudu (§ 7 odst. 1 o. s. ř.); srov. k tomu čl. 90 čl. 79 odst. 1 Ústavy.

Právní poměr, který vzniká mezi osobou povinnou a osobou oprávněnou uzavřením smlouvy o vydání nemovitosti (nebo autoritativním správním rozhodnutím o vlastnictví k nemovitosti) je tedy poměrem práva soukromého a nic na tom nemění to, že dohodu schvaluje správní orgán (případně rozhoduje tam, kde k dohodě nedošlo); stejně tak na tom nic nemění to, že před rokem 2003 o žalobách (resp. o opravných prostředcích) proti rozhodnutím pozemkových úřadů v těchto věcech rozhodovaly pouze soudy činné ve správním soudnictví.

Protože tedy jde o věci soukromoprávní, je podle současného právního stavu dána věcná příslušnost soudů činných v občanském soudním řízení, které budou příslušné rozhodnout postupem podle § 244 a násl. o. s. ř. jak v případě, kdy uzavřenou dohodu mezi osobou oprávněnou a osobou povinnou pozemkový úřad neschválí (§ 9 odst. 3 zákona o půdě), tak v případě, kdy pozemkový úřad o vlastnictví rozhodl, protože k dohodě nedošlo (§ 9 odst. 4). Pořad správních instancí je tu v důsledku výslovného poukazu na řízení soudní vyloučen (srov. k tomu také přechodné ustanovení § 129 s. ř. s.).

Krajský soud (civilní) v rozhodnutí o odvolání sice správně dovodil, že tu jde o občanskoprávní vztah, jeho další úvahy jsou ale mylné.

Argumentuje-li tím, že aby byla dána pravomoc civilního soudu v řízení podle části páté o. s. ř., musí tu být konečné (závěrečné, pravomocné) rozhodnutí správního orgánu a tím je jen rozhodnutí o vlastnictví k nemovitosti, nikoli rozhodnutí o neschválení dohody (a dovozuje z toho, že v případě neschválení dohody je dána příslušnost soudu správního, který také může dohodu schválit či neschválit - a v takovém případě vrátit věc pozemkovému úřadu k rozhodnutí podle § 9 odst. 4), není taková argumentace správná. Krajský soud přehlíží, že v případě neschválení dohody pozemkový úřad vydává rozhodnutí konečné a pravomocné. Proti takovému rozhodnutí nebyl a není přípustný opravný prostředek v cestě správní (v důsledku dělené pravomoci, § 9 odst. 6), řízení před správním orgánem končí, a rozhodnutí - proti kterému tedy není přípustné odvolání - nabývá právní moci. Nadto rozhodnutí o vlastnictví k nemovitosti (§ 9 odst. 4), které by pozemkový úřad vydával tehdy, pokud by ani soud dohodu neschválil, není rozhodnutí konečné, jímž by se "završovalo“ řízení zahájené předložením dohody, ale jde o rozhodnutí vydávané v řízení zcela samostatném (obvykle bez souvislosti s dohodou, k níž tam, kde pozemkový úřad o vlastnictví rozhodoval, zpravidla nedošlo), a s jiným předmětem řízení.

Krajský (civilní) soud se mýlí i v tom, pokud má za to, že by nemohl - pokud by on sám dohodu neschválil - věc vrátit pozemkovému úřadu k rozhodnutí. Nelze totiž mít za to, že všechny pravomoci soudu v řízení podle části páté o. s. ř. jsou vyčerpány procesním instrumentáriem procesního kodexu. Jestliže - třebaže i zvláštní senát nepovažuje takovou úpravu za legislativně kvalitní - "přirůstá“ soudům nějaká zvláštní pravomoc podle předpisů speciálních, nelze od ní odhlédnout s poukazem na to, že na takový postup občanský soudní řád snad nepamatuje. V posuzované věci tak jde o pravomoc schválit dohodu, kterou neschválil pozemkový úřad; to proto, že s touto pravomocí soudu zákon počítá (§ 9 odst. 3 zákona o půdě), a také pravomoc - neschválí-li dohodu ani on - věc vrátit pozemkovému úřadu k vydání rozhodnutí "o vlastnictví“.

Jen pro úplnost se dodává, že v posléze uvedeném případě pozemkový úřad zahájí správní řízení a rozhodne, přičemž i v tomto případě je řízení před správním orgánem v důsledku speciální úpravy zákona o půdě vedeno v jediné instanci a končí pravomocným rozhodnutím. Je na účastnících řízení, aby se domáhali na soudě postupem podle části páté o. s. ř. projednání téže věci. (K některým speciálním případům rozhodování pozemkových úřadů a soudů podle zákona o půdě srov. dále také Mazanec, M.: Správní soudnictví. Linde, Praha 1996, str. 242 a násl., dále Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.: Občanský soudní řád. Komentář. 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1240 a násl., str. 1247 a literatura tam uvedená).

Zvláštní senát proto uzavřel, že k projednání původní žaloby podané u Okresního soudu ve Zlíně 16. 4. 2003 je věcně příslušný tento okresní soud. Zvláštní senát - jak bylo opakovaně připomenuto - rozhoduje o kompetenčním konfliktu mezi soudem civilním a správním, který tu je, ovšem jen podle stavu, vzniklého zrušením rozhodnutí okresního soudu soudem odvolacím a vrácení k novému řízení za situace, kdy okresní soud zatím nerozhodl o tom, zda připustí změnu petitu ve smyslu přednesu žalobkyně u jednání dne 31. 7. 2007; v takovém případě by se přirozeně úvahy zvláštního senátu nesly směrem jiným.

Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle § 5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro správní orgány [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Okresní soud ve Zlíně pokračovat v původním řízení o podané žalobě.