Vydání 11/2008

Krajský soud zrušil napadená správní rozhodnutí proto, že dle jeho právního posouzení byl správní orgán povinen zahájit řízení o uložení pokuty způsobem dle § 21 odst. 1 d. ř. Tento názor není správný.

Ustanovení § 37 odst. 1 d. ř. poskytuje správci daně možnost „“.

Teorie správního práva (srov. např. Hendrych, D. . 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 205 a násl.) rozlišuje několik skupin správních deliktů (přestupky, jiné správní delikty fyzických osob postihované na základě zavinění, správní delikty právnických nebo fyzických osob postihované bez ohledu na zavinění, delikty disciplinární a delikty pořádkové). Posléze uvedené se od ostatních skupin výrazně odlišují povahou zájmu, který je chráněn sankcí.

Objektem deliktu posuzovaného v této věci je zájem na řádném, rychlém a ekonomickém průběhu řízení ve věci jiné, zde tedy řízení ve věci daňové, v níž je cílem řízení řádné stanovení daně. Pokutou se trestá porušování povinností vyplývajících z práva formálního, procesního. Nejde tu o postih za porušování práva hmotného, ale o sankci za neplnění povinnosti stanovené k zajištění průběhu a účelu řízení před správním orgánem. Pro úplnost je třeba připomenout známou skutečnost, že podobný institut pokuty (často naukou nebo i pozitivním právem označované jako „pořádková“) znají procesní předpisy také v jiných právních odvětvích. V občanském soudním řízení lze uložit pořádkovou pokutu podle § 53 o. s. ř. a ve zvláštních případech např. dle § 175f odst. 8, § 200de atd. Také soudy ve správním soudnictví mohou uložit pořádkovou pokutu a to dle § 44 s. ř. s. Trestní řád obsahuje úpravu pořádkové pokuty v § 66. Obecným předpisem správního procesu je správní řád, který poskytuje správním orgánům možnost uložit pořádkovou pokutu, ustanovením § 62.

Poznamenat třeba i to, že uložení pokuty za pořádkový delikt je pro správní orgán v souladu se zásadou oportunity možností, oprávněním, nikoli povinností. Je tedy na něm, aby uvážil, zda případný postih uloží. Hlavním smyslem všech pořádkových opatření (mezi něž vedle pokuty patří i vykázání z místa jednání či konání úkonu, předvolání či předvedení osob) je zajistit řádný a co možná hladký průběh řízení.

To je právě znak, který nejvýrazněji odlišuje pokuty ukládané za porušení procesních povinností od pokut ukládaných za porušení práva hmotného; sem pak patří převážná většina deliktů v ostatních kategoriích správních deliktů podle členění shora naznačeného. Řízení o uložení pokuty za pořádkový delikt nevyhledává vlastní smysl v tom ukládat pokutu, uložení pokuty tu není cílem, ale prostředkem; míří k tomu, aby jiné – vlastní řízení (jímž, zejména v obecné správě, může být třeba právě uložení pokuty za porušení hmotného práva) – mohlo řádně proběhnout a dojít ke konci.

Ukládání pokuty za pořádkové delikty je proto charakterizováno i tím, že se děje „uvnitř“ jiného, „hlavního“ řízení a také vedle jiných pořádkových opatření, nebo při jejich neúčinnosti namísto nich. Není samo sobě účelem: uložením pořádkové pokuty řízení ve věci samé nekončí, právě naopak, uložení pořádkové pokuty umožňuje, aby proběhlo, aby bylo nepřímým donucením odstraněno účastníkovo odmítání plnit procesní povinnosti, jeho nesoučinnost nebo netečnost.

Z této charakteristiky je pak také zřejmé, že ukládání pořádkových pokut se neděje a nemůže dít v nějakém vlastním pseudosamostatném řízení (ať virtuálním nebo skutečném), které by muselo být zahajováno a které by pokračovalo ve stejných procesních formách jako řízení ve věci hlavní. Není k tomu ani důvod. To by totiž bylo zcela proti smyslu jeho účelu: donucovat účastníka k tomu, aby mohlo řízení ve věci samé rychle a řádně proběhnout. Proto je konstrukce jakéhosi „řízení v řízení“, na kterou vešel krajský soud, mylná; nelze tu přestat na izolovaném mechanickém jazykovém výkladu ustanovení § 37 odst. 5 d. ř.

Nejvyšší správní soud ovšem připomíná i to, že výklad, který předsevzal krajský soud, je do značné míry zapříčiněn koncepční neujasněností a legislativní ledabylostí vykládaného ustanovení. Ustanovení odstavce 5 v § 37 d. ř. sice ukládá, že „“, ale nelogicky mísí různé druhy deliktů, které z hlediska procesního režimu nelze zaměňovat, ale je nutno je rozlišovat.

Především jsou v § 37 odst. 5 d. ř. zahrnuty pokuty za pořádkový delikt („“); zde – jak ukázáno – je nutno užít nejen jazykový, ale také teleologický a systematický výklad s použitím základních zásad daňového řízení. Izolovaný výklad jazykový se dostává do rozporu s nejvlastnějším účelem celého zákona.

Nejvyšší správní soud nepřehlíží, že v témže odstavci 5 jsou stejnému režimu podrobeny také pokuty uložené podle § 25 d. ř. (za porušení povinnosti mlčenlivosti); tu jde sice o povinnost stanovenou procesním předpisem (§ 24 d. ř.), nicméně řízení o takovéto pokutě nemá přímou souvislost s řízením, jímž se stanovuje daň, a jen v některých případech může být souvislost s řízením o stanovení daně zprostředkovaná, nepřímá. Kasační soud nepochybuje o tom, že v tomto případě musí být řízení o uložení pokuty spočívající v porušení povinnosti mlčenlivosti řádně zahájeno, protože tu jde o jiný správní delikt, nikoli o delikt pořádkový. To zcela zřejmě bude platit i pro třetí skupinu pokut, zmíněných v § 37 odst. 5 d. ř., totiž pokut „“. Zde měl zákonodárce na mysli nejspíše pokuty ukládané za přestupky a jiné správní delikty, například podle § 135 a násl. zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, či ustanovení o správních deliktech v částech čtyřicáté šesté, čtyřicáté sedmé a čtyřicáté osmé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Ostatně výslovným odkazem v dalších zákonech se užije daňového řádu i pro řízení o sankci za jiné správní delikty podle jiných než daňových předpisů z oboru finančního práva (srov. např. § 37 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví).

Lze tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud se ztotožnil s námitkou stěžovatele, že krajský soud pochybil, zrušil-li rozhodnutí s odůvodněním, že nebyl dodržen postup dle § 21 odst. 1 d. ř.