Vydání 8/2005

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené správní rozhodnutí v rozsahu a mezích žaloby (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. O jednotlivých žalobních námitkách uvážil takto:

– v prvé námitce žalobce poukazuje na nesprávný výpočet pokuty, neboť neoprávněný majetkový prospěch byl počítán z kupní ceny zahrnující i daň z přidané hodnoty.

Pokuta podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách (ve znění po novele provedené zákonem č. 151/1997 Sb.) se ukládá ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán. Majetkovým prospěchem neoprávněně získaným porušením cenových předpisů prodávajícího se pro účely určení výše pokuty v případech uvedených v § 15 odst. 1 písm. a) až e) zákona o cenách rozumí podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, rozdíl mezi souhrnem cen skutečně zaplacených kupujícím a souhrnem cen, které měly být maximálně účtovány na základě § 5 odst. 2 a 3 nebo § 6 odst. 1 zákona nebo které by odpovídaly podmínkám regulace cen. Co se rozumí cenou, stanoví zákon o cenách v § 1 odst. 2 písm. a) tak, že cena je peněžní částka sjednaná při nákupu a prodeji, a v § 2 odst. 1 tak, že součástí sjednané ceny je mj. příslušná daň. Zákonná úprava je pak shodně a výslovně promítnuta i v cenovém výměru [Výměr Ministerstva financí č. 01/96, ve znění změn provedených Výměrem č. 04/96, část II položka č. 5, kód 40.30.11, bod (1) - Energie tepelná od výrobce a distributora]. V cenách, které měly být účtovány, a stejně tak v cenách skutečně zaplacených odběrateli byla příslušná daň z přidané hodnoty obsažena. Způsob výpočtu neoprávněně získaného majetkového prospěchu zahrnující daň z přidané hodnoty není v rozporu s právním předpisem. Nelze ani akceptovat žalobcův názor, že daň z přidané hodnoty je odváděna státu, a tak se jedná vlastně o dvojí postih. Odvod daně z přidané hodnoty na základě daňového zákona nemá charakter postihu. Užití ceny včetně daně při výpočtu proto nemůže mít charakter dalšího postihu; navíc by ani obecně nebylo možno vyloučit souběh odpovědností. Protiprávní jednání může být spojeno s různými druhy odpovědnosti – trestní, sankční, za způsobenou škodu atd. – aniž by jejich současné vyvození bylo vyloučeno. V daném případě jde o sankční postih, při němž je výše sankce určitým způsobem stanovena ve vztahu k výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu, u něhož je rovněž právním předpisem určeno, co se za něj považuje. Majetkový prospěch neoprávněně získaný porušením cenových předpisů nebo také neoprávněně získaný majetkový prospěch jsou pojmy cenových předpisů, které také určují, co se jimi rozumí. Přitom úprava v cenovém výměru vychází ze zákonné úpravy; pokud jde o charakter a závaznost cenového výměru, je třeba vycházet ze zmocnění obsaženého v § 10 zákona o cenách. Závazností cenových výměrů se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 9.10.2003, čj. 7 A 6/2002-50 (nepublikováno), a dospěl k závěru, že se jedná o pramen práva (shodně jako Ústavní soud ČR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23.5.2000).

– ve druhé námitce žalobce poukazuje na nesprávnou aplikaci vzorce výpočtu průměrné věcně usměrňované ceny r. 1995, a to ve vztahu k nákladům na palivo.

Cena tepelné energie patří mezi ceny věcně usměrňované ve smyslu § 6 odst. 1 zákona o cenách a věcné usměrňování spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen. Seznam zboží, u kterého se uplatňuje regulace cen, a ceny v jeho rámci stanovené určují cenové orgány a zveřejňují jej v cenovém věstníku (§ 10 zákona o cenách). Pro rozhodné období byl seznam zboží s regulovanými cenami určen Výměrem Ministerstva financí č. 01/96, změny seznamu pak Výměrem č. 04/96. V části II (Seznam zboží, u něhož se uplatňuje věcné usměrňování cen) v položce 5 (kód 40.30.11 – Energie tepelná od výrobce a distributora) je v bodě (3) písm. b) stanoveno, že za rok 1996 nesmí být průměrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie pro domácnosti vyšší než průměrná věcně usměrňovaná cena tepelné energie za rok 1995 zvýšená o 3,5%; takto zvýšenou průměrnou věcně usměrňovanou cenu je přitom možno překročit nejvýše o částku vlivu sjednané vyšší ceny zemního plynu pro výrobu tepelné energie v souladu se stanovenou maximální cenou zemního plynu s účinností od 1.8.1996. V bodě (4) pak je stanoveno, že průměrná věcně usměrňovaná cena za rok 1995 se určí podle vzorce:

          Q95 – N95         N95
  P95 = ------------- + ------------
            q96             q95 

a dále jsou uvedeny definice užitých symbolů (což je zmíněno i ve správním rozhodnutí I. stupně). Tvrdí-li tedy žalobce, že v čitateli druhého zlomku by mělo být N96 místo N95 (tedy náklady na palivo podle spotřeby v r. 1996, a nikoliv podle spotřeby v r. 1995), nelze mu přisvědčit. Způsob, jakým je vypočítávána průměrná věcně usměrňovaná cena, která je základem pro stanovení věcně usměrňované ceny v dalším roce, takto stanoví cenový orgán v mezích své pravomoci, a vzorec je tak součástí věcného usměrňování cen. Soud není oprávněn posuzovat vhodnost způsobu, jakým je cena věcně usměrňována; v mezích žalobních námitek zkoumá zákonnost napadeného rozhodnutí, v daném případě, zda výpočet neoprávněného majetkového prospěchu, který je základem uložené pokuty, byl vypočten v souladu s pravidly určenými na základě zákonného zmocnění. Podle § 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb. se majetkový prospěch získaný porušením cenových předpisů prodávajícím pro určení výše pokuty v případech uvedených v § 15 odst. 1 písm. a) až e) zákona o cenách vyčíslí jako rozdíl mezi souhrnem cen skutečně zaplacených kupujícím a souhrnem cen, které měly být maximálně účtovány na základě ustanovení § 6 odst. 1 zákona. V tom soud pochybení neshledal.

– ve třetí námitce žalobce poukazuje na nedostatek kontrolního zjištění ohledně výše dodávek tepla.

Pokuta za porušení cenových předpisů podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách je ukládána ve správním řízení upraveném zákonem o cenách (v mezích odst. 5 cit. ustanovení s použitím správního řádu) a vyhláškou č. 580/1990 Sb. Přesto, že se jedná o sankční správní proces, postrádá řízení určité prvky jinak pro ukládání pokut charakteristické, a to zejména prostor pro úvahu správního orgánu o výši pokuty. Ta se ukládá ve výši neoprávněně získaného majetkového prospěchu za období, v němž byl získán, a prováděcí předpis stanoví obsah tohoto pojmu (§ 8 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb.). Skutková zjištění tak mají význam nejen pro posouzení naplnění znaků skutkové podstaty deliktu, ale také přímo určují výši pokuty. Žalobce nepopírá, že porušil cenové předpisy, ovšem výpočet neoprávněného majetkového prospěchu nepovažuje za přesný, neboť ve skutečnosti dodal větší množství tepla, než z jakého vycházel kontrolní orgán i správní orgány rozhodující o pokutě. V žalobě tvrdil, že nebyla zohledněna skutečnost, že při výpočtu smluvní ceny odběratelům provedl snížení již objemu dodávky, a nikoli pouze ceny, i když množství 58 078,43 GJ bylo skutečně dodáno, a tak nedošlo k započtení smluvních korekcí pro kotelny K 19 a K 36. Při jednání upřesnil, že na smluvním základě poskytoval slevy u dodávek z kotelen K 19 a K 36 tím způsobem, že v odpovídajícím poměru snížil při fakturaci množství dodaného tepla.

Z toho plyne, že skutečně došlo k určitému zkreslení výše dodávek, ale i k tomu odpovídajícímu zkreslení výše tržeb. Z protokolu o kontrole vyplývá, že kontrolní orgán při výpočtu věcně usměrňované ceny roku 1995 vycházel v ukazateli „q96“ z objemu dodávek tepla pro domácnosti od výrobce za rok 1996 ve výši 57 920,79 GJ a ze stejného množství vycházel i při výpočtu možného zvýšení ceny a při výpočtu neoprávněného majetkového prospěchu.

Z hlediska zákonnosti napadeného rozhodnutí je však podstatné posouzení, zda se jedná o vadu postupu či rozhodnutí správního orgánu. Pokud žalobce vznáší danou námitku proti kontrolnímu zjištění, nelze mu přisvědčit. Kontrola byla prováděna podle § 14 odst. 1 písm. a) zákona o cenách. Způsob provádění kontroly je upraven v zákoně České národní rady č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, včetně práv a povinností kontrolních orgánů a kontrolovaných subjektů. Pokud jde o podklady pro kontrolu, spis obsahuje podklady předložené při kontrole žalobcem: k množství dodávek tepelné energie „přehled vyfakturovaných GJ pro byty v r. 1996“ a k tržbám kopie faktur vystavených jednotlivým odběratelům za dané období. Pokud byly slevy poskytovány snížením dodávek, nemohly se samozřejmě promítnout v žádném z těchto dokladů; současně je však třeba zdůraznit, že z těchto podkladů nemohlo být kontrolnímu orgánu zřejmé, že existují další dodávky, které nebyly fakturovány, a takovou možnost nelze ani obecně předpokládat. Výsledek kontrolního zjištění je uveden v protokolu o kontrole, jehož přílohami byly i kopie kontrolních podkladů. Protokol byl projednán se žalobcem, aniž k němu žalobce vznesl připomínky ve vztahu k rozsahu dodávek tepla či uplatnil námitky podle § 18 zákona o státní kontrole. Postupu a závěrům kontrolního orgánu nelze vytýkat tvrzené porušení zákona a protokol o kontrole mohl být základem pro uložení pokuty v souladu s § 6 odst. 5 vyhlášky č. 580/1990 Sb.

Závěr kontroly tak odůvodňoval následné zahájení správního řízení (§ 16 odst. 1 zákona o cenách). V tomto řízení je protokol o kontrole třeba považovat za důkaz ve smyslu § 34 správního řádu. To znamená, že i v případě nevznesení námitek v kontrolním řízení podléhá protokol hodnocení správního orgánu, a to z hlediska jeho úplnosti a správnosti. Pokud žalobce v průběhu kontroly předložil neúplné podklady, měl možnost to v mezích práv účastníka správního řízení napravit a důkazy, které by navrhl či předložil, by pak musely být hodnoceny společně s protokolem o kontrole (§ 33 a § 34 správního řádu). Žalobce ovšem nezpochybnil výsledek kontrolního zjištění ani při vyjádření k zahájenému správnímu řízení; vyjádření ze dne 16.9.1999 předložené žalobcem při jednání správní spis neobsahuje, a proto nelze vytýkat správnímu orgánu I. stupně nedostatek skutkových zjištění, neboť podkladem pro jeho rozhodnutí byl nezpochybněný protokol o kontrole včetně podkladů, o které se protokol opíral, a žádná jiná tvrzení, natož návrhy důkazů, v řízení uplatněny nebyly. V podaném odvolání žalobce opět poukazoval jen na připomínku ke kontrole týkající se zahrnutí daně z přidané hodnoty do ceny a teprve na výzvu odvolacího orgánu k návrhům na doplnění řízení doplnil žalobce odvolání o námitku nezahrnutí množství dodaných GJ, za které byla odběratelům poskytnuta sleva. Při projednání odvolání uvedl, že doloží tvrzené skutečnosti, a poté předložil přehledy dodávek dvou kotelen (jeden neúplný) s údaji o smluvní korekci a smlouvu o dodávkách tepla uzavřenou na jiné než rozhodné období. Následně předložil jiné dva přehledy (tentokrát sice oba úplné, ovšem jeden z nich se lišil od dříve předloženého právě neuvedením smluvní korekce) a jiné smlouvy (sice na rozhodné období, ovšem neuzavřené žalobcem). Lze souhlasit se závěry odvolacího orgánu vyjádřenými v napadeném rozhodnutí, že nejde o důkazy vyvracející kontrolní zjištění. Rozhodnutí ve správním řízení musí být vydáno na základě spolehlivě zjištěného skutečného stavu věci (§ 46 správního řádu) a jedná se jistě o povinnost správního orgánu, který provádí dokazování (§ 34 odst. 4 správního řádu). V daném případě byl podkladem pro rozhodnutí o pokutě protokol o kontrole, jehož správnost žalobce v odvolacím řízení zpochybnil, avšak své tvrzení řádně nedoložil. Přitom důkazy, kterými by mohl svá tvrzení podložit, byly pouze v jeho dispozici a správní orgán si je nemohl opatřit jinak. V daném případě by žalobce ke zpochybnění protokolu o kontrole jako důkazu ve správním řízení musel předložit zejména řádné smlouvy o dodávkách obsahující ujednání o slevě, musel by doložit, že byly splněny podmínky k poskytnutí slev a k jejich rozsahu, musel by doložit ujednání o způsobu poskytnutí slev a konečně doložit realizaci poskytnutých slev. Zmínka o smluvních korekcích v přehledech dodávek vyvrácením kontrolních podkladů není, nehledě k tomu, že zmíněné přehledy žalobce předkládal v různých variantách a že ani součet v přehledech uvedených korekcí (138,4 GJ) neodpovídá rozdílu mezi jím tvrzeným množstvím dodávek tepla v GJ a množstvím zjištěným a doloženým kontrolou (157,54 GJ). V úplnosti doklady v uvedeném nezbytném rozsahu nebyly předloženy ani soudu. Odvolací orgán, který rozhodoval v mezích § 59 odst. 1 správního řádu a dal žalobci možnost doložení nově tvrzených skutečností, neporušil zákon, pokud za takové důkazní situace podle § 59 odst. 2 správního řádu odvolání zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil.